第四章 政策過程及其理論模型

　　※模型：是對原型的抽象與模仿(仿真)，是認識主體為著一定的認識目的，依據(jù)相似性原則而構造出來的一種理念系統(tǒng)，以代表作為研究對象的真實系統(tǒng)即實際存在的事物;有實物模型(如地球儀)和理論模式兩種。

　　※模型及其認識論的意義：1、可以通過解釋模型而認識原型的某種本質(zhì)規(guī)定性，對所構模事物的運行結果和發(fā)展趨勢做出了有效預測;2、模型是進行科學抽象的重要工具;3、模型是研究過程中資料搜集和經(jīng)驗觀察的指南。

　　※政策過程模型的必備條件：1、必須明確把握社會發(fā)展的方向;2、必須與宏觀政策密切相關;3、必須建立在注重人文特點的行為科學與注重科學程序和方法的管理科學二者相互交融的基礎上;4、必須對宗教、意識形態(tài)等大量非理性因素持客觀態(tài)度;5、必須對時間非常敏感，并且具有歷史色彩，即具有歷時

　　觀察的功能

　　※公共政策分析需要借助于模型的原因?

　　1、模型及其認識論的意義

　　2、公共政策學研究對象的具體性

　　3、決策程序是根據(jù)模型的特征，人為地編制出的政策制定與執(zhí)行的步驟順序。

　　※揭示認識論本質(zhì)的政策過程模型有：①理性主義模型②漸進主義模型③規(guī)范最適模型與混合掃描模型④政治系統(tǒng)模型

　　※揭示社會本質(zhì)的政策過程理論模型有：①機構—制度模型;②集團模型;③精英模型

　　※理性主義模型的含義：依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即遵循最小的投入獲得最大產(chǎn)出的原則，選擇最佳的方案，使用最佳的手段達到最大的政策結果;

　　※理性主義模型的具體運用：1、這種模式假定決策者是“理性人”;2、理性人的理性主義決策過程; ※理性主義模型的缺陷：

　　1、理性人缺乏經(jīng)驗支持;

　　2、理性人的公正，客觀和理智是有限的;

　　3、過高地估計了邏輯推理和數(shù)學模型作為政策分析工具所起的作用，而對社會性，政治性，文化公共政策問題卻往往束手無策;

　　4、理性人在決策中擁有的知識，信息都是有限的;

　　※西蒙和林德布洛姆德的修正：西蒙提出決策有限理性的命題，對其批評和改進形成了人們普遍接受的理性優(yōu)化模型;

　　※漸進主義模型的含義：林德布洛姆主張援用民主智慧寓于社會互動之中的市場運作的原理，廣泛地參與主體了解彼此德價值偏好，透過妥協(xié)調(diào)適，良性的互動進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡;

　　※漸進主義模型的具體運用：其兩大命題為公共政策實際上只是過去政府活動的持續(xù)，只是根據(jù)過去的經(jīng)驗而對現(xiàn)行的政策做出局部的，邊際性的調(diào)適;決策者把決策看做一個典型的一步接著一步永遠沒有完結的過程.

　　※漸進主義模型的缺陷：其具有顯而易見的保守性，只注重看起來微不足道的政策目標的制定及其實現(xiàn)，壓制政策創(chuàng)新和具有根本意義的社會變革;

　　※規(guī)范最適模型(德洛爾)：1、以四項假設為基礎;2、把政策過程分為：①決策前②決策中③決策后;3、其特點是開放性和包容性;

　　※混合掃描模型(埃齊奧尼)：1、試圖保留理性主義模式和漸進主義模式各自的優(yōu)勢并彌補它們的缺陷.

　　2、存在的缺陷：與規(guī)范最佳模型一樣，是試圖調(diào)和理性主義模型和漸進主義模型在思維方式和操作方法上的矛盾，就難免在價值取向上顯得有些模棱兩可;

　　※政治系統(tǒng)模型：

　　1、系統(tǒng)論的創(chuàng)始人：貝塔朗菲;政治系統(tǒng)方法的創(chuàng)始人：伊斯頓;

　　2、決策主體(政治系統(tǒng))做出對社會具有約束力的權威決定，包含著一系列分配價值的決定和行動;

　　3、把政策過程假定為：輸入-決策-輸出-反饋的系統(tǒng)運行過程;

　　4、其特點是最具解釋力、最具普適性的模型;

　　5、缺陷：適合宏觀分析的模型，只能給人們提供一個輪廓，不能夠指明所分析的政策的具體特性; ※機構—制度模型：

　　1、特點是在公共政策分析中應用最廣泛而又最缺乏理論色彩的決策模型;

　　2、是建立在習慣性的思維模式上的(如人們對一項決策的好壞，有無總是與一定的政府機構-制度聯(lián)系起

　　來，或自然而然的在兩者間建立某種因果關系或相關性);

　　3、戴伊：認為公共權力機關賦予公共政策三個顯著特征：①合法性②普遍性③強制性;

　　※集團模型：

　　1、戴維.杜魯門：集團理論更加系統(tǒng)化

　　2、萊瑟姆：從集團理論這一視角去分析政府在政策形成的作用，形成了政策分析的集團模型;對公共政

　　策的界定是：某一特定時間集團間的爭斗所達到的平衡;

　　3、特點：具有很強的洞察力和解釋力;

　　4、缺陷：過分夸大了集團的重要性而低估了公共權力機構自身所起德獨立的又富有創(chuàng)造性的作用;無法

　　解釋人類在政府與政治過程上的許多問題;對于多元主義政治體制以外的那些政治體制內(nèi)的決策過程缺乏解釋力;

　　※精英模型：

　　1、現(xiàn)代精英政治理論的創(chuàng)始人莫斯卡、帕雷托和米歇爾斯，經(jīng)由熊彼特和拉斯韋爾進行民主改造，到第

　　二次世界大戰(zhàn)以后逐步成為西方國家特別是美國政治學研究中的一個重要的分析途徑;

　　2、戴伊和齊格勒<<民主的嘲諷>>

　　3、認為實際的政治過程和決策過程是由直接掌管政權的少數(shù)人來主導的

　　4、缺陷：忽視了現(xiàn)代民主國家公民參與政治的要求和能力，以及這種參與政策形成的影響.

　　※“上來下去”政策過程模型——基于中國經(jīng)驗的政策過程模型：

　　1、建構的兩種資源：一是理論，特別是認識論和歷史理論;二是公共政策的經(jīng)驗認識

　　2、鑒于政策制定過程在認識論上是一個從“形而下”到“形而上”的的過程，政策執(zhí)行過程在認識論上又是一個從“形而上”到“形而下”的過程;與此同時整個政策過程在政策主體和政策客體的關系則是“從群眾中來，到群眾中去”的過程;它是一個邏輯過程;

　　3、 “上來下去”政策過程模型的特征是容納性和開放性：由若干個亞模型組成：①決策認識的真理性模型;②群眾—領導性模型;③個別——一般性模型;(民主--集中性模型)

　　4、具有鮮明的中國化，民族化特色的決策模式，它能容納從國外引進的以科學決策為根本訴求的任何決策理論，決策模式和決策手段

　　5、西方學者在另外的理論背景和經(jīng)驗事實的基礎上建構的決策模式，經(jīng)過改造是可以被整合到我國“上下來去”模型的某一個亞模式中去的

　　6、西方現(xiàn)代社會調(diào)查的程序設計和技術手段，統(tǒng)計學方法，計算機輔助決策系統(tǒng)等都可以在”上下來去”

　　模型的社會操作過程中大顯身手

　　※構建中國特色的政策過程模型的原因：①港、澳、臺因素論②華人經(jīng)濟圈論③儒家文化圈論④偉大人物論⑤政府功能論⑥國際形勢論⑦政策決定論

　　※決策過程理性化的含義：公共政策的制定必須以科學的精神，經(jīng)由合法的公共權力機關，經(jīng)由合法的程序，獲得其合法性和強制力。

　　※決策過程專業(yè)化的原因：(政策過程專業(yè)化也是公共政策科學化的重要內(nèi)容)

　　1、政策議程的確立需考慮專業(yè)技術人員的研究意見;

　　2、提供政策建議，充當參謀

　　3、專業(yè)人員的價值觀、素質(zhì)和利益等因素經(jīng)常影響到政策實施效果;

　　4、政策效果需專業(yè)人員來評估。他們的判斷和診斷能夠?qū)φ叩拿\產(chǎn)生巨大影響

　　※政策過程科學化的含義：就是決策者及其他決策參與者尊重客觀規(guī)律，采用合理的決策程序，從實際出發(fā)，充分利用現(xiàn)代科學技術知識和方法，對政策問題及其產(chǎn)生的客觀環(huán)境，事實求是地進行分析，并以此為基礎對未來做出預測、判斷和抉擇

　　※政策過程的民主化的含義：是指保障公民和各社會政治團體以及政策研究組織能夠充分參與公共政策過程，保障政策內(nèi)容盡可能充分地反映廣大人民群眾的根本利益與要求，在決策系統(tǒng)及其運行中形成民主的體制、程序和氣氛

　　第五章 政策問題與議程設定

　　※政策問題：是指統(tǒng)治集團或社會大多數(shù)人感到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題;

　　※公共問題的基本內(nèi)涵：

　　1、客觀的事實或問題情境;

　　2、問題的察覺;

　　3、現(xiàn)實與利益期望等的沖突性;

　　4、團體或組織活動;

　　5、政府或社會公共組織的必要政策行動;

　　※公共問題和政策問題之間的關聯(lián)及區(qū)別：

　　1、問題是泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距;

　　2、公共問題范圍最寬，包括社會問題;

　　3、公共政策問題是基于特定的社會、公共問題，由政府列入政策議程并采取公共行動以期解決的問題。 ※政策問題的基本屬性(基本特征)：①關聯(lián)性與公共性②客觀性和主觀性③歷史性與動態(tài)性

　　※政策問題的分類：

　　1、從政策問題的結構角度：①結構優(yōu)良②結構適度③結構不良三種類型

　　2、根據(jù)政策問題發(fā)生領域的不同：①政治問題②經(jīng)濟問題③文化問題④外交問題⑤民族問題等

　　3、根據(jù)作用范圍不同：①國際問題②全國性問題③區(qū)域性問題④地方性問題。

　　※常見的公共問題提出主體：1、政府部門;2、政治人物;3、政黨組織;4、利益集團;5、大眾傳媒;6、專家人士及咨詢機構;7、公民和社會團體;8、政策網(wǎng)絡

　　※政策網(wǎng)絡的含義：由政府機構與民間組織及市場主體、利益相關者或意見領袖們以及其他相關主體及人士組成的能對有關政策過程產(chǎn)生一定影響的政策社群、政策聯(lián)盟或政策聯(lián)合體。主要可以分為：①利益型政策網(wǎng)絡②意見型政策網(wǎng)絡③混合型政策網(wǎng)絡。

　　※問題認定：就是對需要由公共政策來解決的公共問題進行性質(zhì)、范圍、涉及領域及相關利益關系的界定過程。

　　※問題認定的方法：

　　1、邊界分析法：是一種對政策問題的本質(zhì)屬性和實際范圍進行分析和界定的方法;三個步驟：①飽和抽樣②誘導性提問③邊界估計。

　　2、多角度分析：即一種通過系統(tǒng)地運用個人，組織，技術等多重認識來獲得對公共政策問題的全面了解和解決辦法的分析方法;多角度分析的三個角度：①個人②組織③技術

　　3、類別分析法：是科學研究的常規(guī)方法之一，同樣也是政策問題的分析方法之一，通常要經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個過程;

　　4、層次分析法：將政策問題的原因劃分成可能原因、合理原因和可訴原因三個層次的一種分析方法。其實屬一種分類分析方法;

　　(1)可能原因：是指一切有可能促成某種問題得以產(chǎn)生的因素;

　　(2)合理原因：是指以科學的研究或直接的經(jīng)驗為基礎所探查出的問題成因;

　　(3)可訴原因：是合理原因中實際起作用的原因;

　　(4)如就貧窮原因來說，拒絕工作，失業(yè)以及精英之間財富與權力的分配都算可能原因，而失業(yè)和精英之間財富與權力的分配屬合理原因，而失業(yè)則是唯一的可行原因;

　　5、頭腦風暴法：又稱腦力激蕩術，激智術，腦力激發(fā)術等，是指由一定數(shù)目的人員，尤其是一些專家學者或利益當事人，從各個角度共同討論有關的公共政策問題，并因而激發(fā)大量新構想的一種分析過程和方法; 包含如下階段：①組建團體②意見產(chǎn)出③意見評估④意見排序 。

　　6、假設分析法：是一種旨在將相互沖突的政策問題立論假設創(chuàng)造性地綜合為一體的分析技術.它比所有分析方法都更具有綜合性，更適合于處理結構不良的問題

　　※問題認定的步驟：

　　1、對擬認定的問題進行初步觀察

　　2、勾勒出該問題的邊界的輪廓

　　3、搜尋事實依據(jù)

　　4、列舉目的和目標

　　5、明確政策封套

　　6、匡算政策相關者潛在的成本和收益

　　7、在此審視對該問題的表述

　　※政策議程：指有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應予以解決的政策問題的過程

　　※政策議程的類型：

　　1、系統(tǒng)議程：指政治系統(tǒng)正式討論和認定有關公共政策問題的過程

　　2、政府議程，即正式議程：指政府組織正式討論和認定有關公共政策問題的過程;政府議程的分類：

　　(1)按照議程項目的新舊狀況，分為：①舊項目②新項目，

　　(2)按照其建立過程中各項功能活動的先后次序，分為：①界定或認定議程②規(guī)劃議程③磋商議程④循環(huán)議程;

　　※系統(tǒng)議程和政府議程的差異，這是政策系統(tǒng)的劃分的兩大類：

　　1、系統(tǒng)議程：由一些較抽象的項目組成，其概念和范圍都很模糊，僅是整個政策過程中的問題發(fā)生或提出階段;它不涉及可行性解決方案問題，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點;

　　2、政府議程：由一些較具體的項目組成，處于政策問題認定的最后階段，主旨在于最終認定與政策問題有關的種種事實，如青少年犯罪問題一旦進入政府議程階段，政府就要詳述該問題情形及各種具體的解決辦法;

　　※國外有學者將公共政策議程按照政策問題的重要性程度劃分為：

　　1、實質(zhì)性議程：是指認定哪些影響深遠和潛在意義重大的政策問題的議程;

　　2、象征性議程：指一些政策問題雖然屬象征性的，但也會引起社會和決策者政治上的關注的議程 ※進入政策議程的條件：

　　1、事件或問題必須明朗而嚴重;

　　2、要有政治權威領導人及專家學者的預測性發(fā)動;

　　3、要有正常，民主和開放的察覺機制與過程。

　　※進入政策議程的障礙：

　　1、事件和問題并沒有明顯的嚴重化，政策問題仍處于潛在的狀態(tài)和輕微的程度上;

　　2、領導人和有關學者并沒有察覺其嚴重性;

　　3、社會缺乏正常的、民主和開放的察覺機制，過程(以上四點是于進入政策議程條件相對應的相反條件均可造成障礙);

　　4、不符合社會既得利益者價值規(guī)范的要求，不合乎社會制度和程序要求的問題;

　　5、表達方式不當;

　　※政策議程確立過程的模型：

　　1、科珀等學者的模型理論:

　　(1)外在創(chuàng)始模型：是屬非政府團體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程;該類型通常在民主和平等的社會中比較常見。

　　(2)動員模式的含義：屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴散到公眾議程的過程;該模式通常出現(xiàn)在不太民主的社會中;

　　(3)內(nèi)在創(chuàng)始模式的含義：屬政府因解決純政府內(nèi)部事務而提出政策問題且不愿將該問題擴散到公眾議程當中的過程;該模式在財富和權力高度集中的社會較為流行

　　2、芭芭拉.尼爾森的模型理論：議程的確立過程分為四個階段：①議題確認②議題采納③議題重要程度排序④議題持續(xù)。

　　3、約翰.金登的模型理論：三源流模型，建立在三種源流的基礎上：

　　(1)問題流：主要關注問題的定義，包括預算約束，問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的

　　(2)政策流：與解決問題的技術可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關;

　　(3)政治流：設計政治對于問題解決方案的影響。

　　(4)當問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策窗口就打開了。

　　4、中國學者的模型理論：①關門模式②動員模式③內(nèi)參模式④借力模式⑤上書模式⑥外壓模式。

　　第六章 政策方案的規(guī)劃與抉擇

　　※政策目標：就是有關公共組織特別是政府為了解決有公共政策問題而采取的行動所達到的目的、指標和效果

　　※政策目標的特征：①問題的針對性②未來的預測性③目的的多元性。

　　※公共政策目標的分類：P279

　　※公共政策目標的基本目標：①公平②效率③自由④安全

　　※確定政策目標的意義：1、能為制定政策方案提供方向性指導;2、能為政策方案的規(guī)劃和實施提供核心的評估標準

　　※確定政策目標的原則：①實事求是②面向未來③系統(tǒng)協(xié)調(diào)④明確具體⑤倫理考量

　　※政策規(guī)劃，即政策構建：是指建立有關政策議程后，為了實現(xiàn)一定的政策目標，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。

　　※政策規(guī)劃的特征：1、從政策規(guī)劃的主體來說，多元化與政府主導并存;2、從時間進程上來看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標的確定與政策抉擇之間

　　※政策設計：是政策分析人員有系統(tǒng)地探討政策問題，并組合解決問題的相關政策要素，產(chǎn)生政策方案，使各政府要素間具有一致關系，并符合現(xiàn)實環(huán)境，以達成政策問題能夠解決的一種不斷調(diào)整的動態(tài)過程。 ※政策設計的邏輯結構：1、方案設計的基本要素：①結果②目標人群③執(zhí)行機構④法規(guī)

　　2、政策的聯(lián)系機制構成：①規(guī)制②工具③假定

　　※政策規(guī)劃的主體：

　　1、政策規(guī)劃的政府主導化：體現(xiàn)在規(guī)劃的組織和管理方面。在現(xiàn)實的政策規(guī)劃過程中，政府可能不僅僅在規(guī)劃的組織和管理上占主導地位，在規(guī)劃方案進入抉擇階段上也可能常常占主導地位;其中有政府的地

　　位的影響，也有政府在設計方案時往往比較務實等原因

　　2、政策規(guī)劃的主體多元化。政策主體可以是單一的，也可以是多元的，多元化是現(xiàn)代公共政策過程中各國通行的模式

　　3、單一主體的政策規(guī)劃：規(guī)劃主體為政府機構;優(yōu)點：能把握全局。缺點：公正、科學難以保證;缺乏民主性

　　4、多元主體的政策規(guī)劃：規(guī)劃主體為政府機關、研究機構、利益集團;優(yōu)點：公正、科學、民主.缺點：可能失之于片面;通常采取聽證制度;

　　※政策方案設計的原則：①緊扣政策目標②規(guī)劃多重方案③方案彼此獨立④方案要有創(chuàng)新⑤方案切實可行。

　　※政策規(guī)劃的主要模型：

　　1、韋默和維寧的政策分析框架，將政策分析過程分為兩個階段：

　　(1)問題分析，由三個重要步驟構成：①理解問題②選擇和解釋目標與約束③選擇解決辦法

　　(2)解決方案分析，分為四個步驟：①說明相關標準，也就是確定備選政策方案的評估標準;②詳細說明能夠潛在推進政策目標的備選政策方案;③用每一種衡量標準來評價每一種備選政策方案，預測其可能產(chǎn)生的影響;④推薦一種備選政策方案，并提供選擇的依據(jù)

　　2、帕頓與沙維奇的政策分析框架，政策分析的六個步驟：①認定和細化問題②建立評估標準③確認備選政策④評估備選政策⑤展示和區(qū)分備選政策⑥監(jiān)督和評估政策實施

　　※政策學習的類型(從內(nèi)容及程序上)：①工具學習②概念學習或者問題學習③社會學習

　　※政策移植的類型：1、按政策借鑒的程度不同：①復制②效法③混合④啟發(fā)

　　2、從政策制定者的意愿角度：①自愿的政策移植②被迫的政策移植

　　※公共政策的抉擇：是由公共政策的制定者根據(jù)政策規(guī)劃建議和要考量的事項，按照一定的決策制度和規(guī)定，對解決有關政策問題的行動方案作出決定性選擇的過程。這是公共政策制定過程中最具實質(zhì)意義的階段。

　　※公共政策的抉擇主體：①國家元首;②行政首長;③民意代表;④法官;⑤執(zhí)政黨首腦以及軍事首長等 ※公共政策抉擇的原則：1、尊重科學分析的價值;2、考量各方利益的平衡;3、發(fā)揮決策者的能動作用;

　　4、遵照有關程序的規(guī)定

　　※政策抉擇的環(huán)節(jié)：1、政策論證;2、政策審議;3、政策采納

　　※政策論證的六大要素：①政策相關信息②政策主張③立論理由④立論依據(jù)⑤駁斥理由⑥可信度

　　※政策論證的八種模式：①權威模式②統(tǒng)計模式③類別模式④直覺模式⑤分析模式⑥解釋模式⑦實用模式⑧價值評價模式

　　※政策論證的特殊形式——政策探究和政策對話

　　※政策審議的基本方法——評估和擇優(yōu)

　　※方案評估與擇優(yōu)的兩種主要方法：

　　1、預測性評估：(1)預測性評估的步驟：方案調(diào)查;詳細研究;進一步的分析;試驗式證實。(2)預測

　　性評估的方法：①外推預測：分析人員根據(jù)目前的和歷史的數(shù)據(jù)，來判斷未來的社會狀況②理論預測：理論預測幫助分析人員以理論假設，以及當前和歷史的數(shù)據(jù)為基礎對未來的社會狀況做出預測③判斷預測：試圖就各種判斷進行推導和合成。

　　2、可行性評估：

　　(1)林水波、張世賢提出可行性包括四個層次：適當、可能、可行的、可行性實驗;

　　(2)可行性分析的對象：技術可行性，政治可行性，經(jīng)濟可行性，行政可操作性

　　※政策采納：就是決策者正式同意采用某一政策方案來解決列在政策議程中的特定問題。

　　※公共政策抉擇的合法化：是有關政策抉擇主體依據(jù)有關法律，按照法定程序?qū)φ叻桨讣右詫彶?，通過或批準，簽署及發(fā)布的過程;其內(nèi)容包括三個方面：

　　1、政策內(nèi)容合法化的含義：就是決策者擇定的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸。必須合乎有關法律的原則甚至具體規(guī)定。

　　2、決策程序的合法化：就是政策抉擇過程應合乎法定的程序要求。(1)行政系統(tǒng)的決策程序：①法制部門的審查②領導會議的討論決定③行政首長的簽署發(fā)布。(2)立法系統(tǒng)的決策程序：①提出議案②審議議案③通過議案④公布政策

　　3、政策的法制化：就是有立法權的國家機關將有些成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過程，也稱政策立法，其實是一種立法過程。

　　※危機決策的構成需要具備三個要素：

　　1、決策問題的發(fā)生、發(fā)展具有突然性、急劇性，需要決策者當機立斷

　　2、可供決策者利用的時間和信息等資源非常有限

　　3、事態(tài)的發(fā)展危及決策單位、決策者的根本利益，并且決策的后果很難預料

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