國債政策可持續(xù)性及財政風險度量論文(2)
國債政策論文篇3
《淺談國債政策可持續(xù)性》
1998年以來，為了抵御亞洲金融危機給我國經(jīng)濟運行造成的不利影響，我國政府果斷地采取了積極的財政政策，通過大規(guī)模地發(fā)行國債，擴大財政開支，拉動國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟增長。隨著國債發(fā)行規(guī)模的擴大，國債余額急劇累積，有些人開始擔心：我國國債規(guī)模是否偏大?國債政策是否會產(chǎn)生擠出效應而導致民間投資銳減和經(jīng)濟效率下降?針對上述問題，認為：就目前財政償債能力和社會應債能力而言，我國國債規(guī)模仍有一定的拓展余地;至于國債是否會產(chǎn)生擠出效應，則主要取決于國家債務收入的使用方向。
一個多世紀以來，財政理論經(jīng)歷了從年度預算平衡論、周期預算平衡論到充分就業(yè)預算論的發(fā)展過程，而國債理論也經(jīng)歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調(diào)控經(jīng)濟論到作為財政政策與貨幣政策最佳連接點的雙重政策工具調(diào)控經(jīng)濟論的發(fā)展過程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策之間的最佳連接點，一方面適度發(fā)行國債是實施積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集建設資金、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大國內(nèi)需求的直接途徑;另一方面，隨著國債規(guī)模的膨脹、國債品種的增多、國債流動性的提高、國債利率的更富有彈性以及國債市場的更有效率，這就為中央銀行主動而靈活地進行公開市場操作創(chuàng)造了條件。中央銀行通過在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的水平，并對社會總需求施加長期的影響，以便保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
一、目前我國國債規(guī)模仍有一定的拓展空間
目前我國國債規(guī)模是否合理，可以根據(jù)國際通行的標準來判斷，主要是從財政償債能力和社會應債能力兩個方面加以考察，但也要結(jié)合我國的具體國情。
從財政償債能力來考察，通常使用兩個指標：
1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當年還本付息額占當年財政收入的比重。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入的適應度，指標值超低，說明該國的財政償債能力越強。該指標國際公認的警戒線為20%。如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當年財政收入，其比值均會高于20%，似乎可以得出我國國債規(guī)模偏大的結(jié)論。
2.國債依存度。國債依存度是指一國的當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重。這一指標反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。該指標國際公認的警戒線為15%。同樣地，如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債發(fā)行額除以當年財政支出，其比值也民高于15%，似乎表明我國的財政償債能力已處于脆弱狀態(tài)。
從社會應債能力來考察，通常也有兩個指標：
1.國債負擔率。國債負擔率是指國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(即GDP)的比重。這一指標反映了國債累積額與經(jīng)濟總規(guī)模之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為60%，這是歐盟國家在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的標準。如果按這一標準計算，2000年的我國國債余額為1.3萬億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值為8.94萬億元，國債負擔率為14.5%，2002年的國債負擔率可能略高于15%，其比值遠遠低于國際公認的警戒線。
2.國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與居民儲蓄之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為10%。如果按這一標準計算，2002年我國國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為5.3%，說明我國國債發(fā)行規(guī)模仍有較大的拓展空間。
為什么從財政償債能力和社會應債能力兩個方面來判斷我國國債規(guī)模的合理性會得出截然相反的兩種結(jié)論呢?我們認為，主要有兩個值得注意的原因：
1.賬面財政集中率與實際財政集中率存在較大的差異。在西方國家，由于預算收入與財政收入是一致的，所以財政集中率(即財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重)不存在賬面與實際的區(qū)別，西方國家的財政集中率一般為30-40%。而在我國，由于財政體制改革中為了協(xié)調(diào)中央財政與地方財政在經(jīng)濟利益方面的矛盾，財政收人被分為預算收入和預算外收入兩部分。預算收入是指納入國家預算年度計劃的財政資金。預算外收入是指不反映在預算收支賬上，而只是登記在預算外的一些賬戶上，由各部門、單位按一定的原則自主支配使用的財政資金。因此財政集中率有賬面與實際之分。賬面財政集中率是指預算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，目前我國的賬面財政集中率約為15%。實際財政集中率是指預算收入與預算外收入之和占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。由于預算外收入很難準確地統(tǒng)計，所以實際財政集中率難以精確地計算?？傊?，兩者存在比較大的差異。有人甚至斷言，預算外收入相當于預算收入的規(guī)模。這就是說，我國實際財政集中率約為30%，略低于西方國家。如果將預算收入與預算外收入之和作為當年財政收入，將預算支出與預算外支出之和作為當年財政支出，那么我國的國債償債率和國債依存度都將大幅度降低，并且肯定在10%以內(nèi)。
2.稅收征管制度不夠健全，納稅人的主動納稅意識不強，居民偷漏稅現(xiàn)象較為普遍。大量稅款的流失，一方面導致國家稅收收入的減少和財政償債能力的減弱，另一方面導致居民可支配收入的增加和社會應債能力的增強。這就是造成“財政負擔沉重與居民應債能力寬松”這一并存局面的真正原因。
總之，采用國際通行的標準來衡量我國國債規(guī)模，無論是國債償債率、國債依存度，還是國債負擔率、國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認的警戒線以內(nèi)或遠遠低于警戒線，這表明我國國債規(guī)模不是偏大，而是偏小。根據(jù)目前我國的經(jīng)濟規(guī)模和實際財政規(guī)模進行相關數(shù)據(jù)的比較和測算，我國國債發(fā)行規(guī)模每年可保持在9千億元，國債余額可控制在6萬億元，而且隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和財政償債能力的日益增強，我國國債規(guī)模還可以繼續(xù)擴大，所以目前我國國債規(guī)模仍有很大的拓展余地。其前提是需要進一步完善國債發(fā)行的基礎條件，包括：統(tǒng)一處于分割狀態(tài)的國債市場(目前我國國債市場被分割為上海證券交易所國債市場、銀行間國債市場和憑證式國債的銀行柜臺交易3個部分)，規(guī)范國債發(fā)行制度和交易制度，采用科學高效的國債發(fā)行方式，改進國債托管和清算系統(tǒng)，調(diào)整國債的持有人結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，設計權(quán)威的國債定價公式，創(chuàng)新衍生國債工具等。
二、國債政策能否持續(xù)
從理論上說，任何融資行為都是成本與收益在一定時間里的流動。根據(jù)合理的成本收益比較，要求國債規(guī)模增量的邊際收益等于邊際成本，在此基礎上，國債規(guī)?？梢岳^續(xù)擴大。從國債政策的可持續(xù)性角度來分析，國債政策能否持續(xù)?主要取決于內(nèi)部因素和外部因素兩個方面：內(nèi)部因素是指由國債發(fā)行本身所引起的可持續(xù)性和風險問題，應該從國債發(fā)行的經(jīng)濟效應和財政負擔方面來考察。外部因素是指各種隱性因素，這些因素雖然不會對國債政策產(chǎn)生直接影響，但是，隨著其風險的傳遞和轉(zhuǎn)嫁，國家財政可能面臨較大的風險。根據(jù)前面的分析，我們知道，目前我國國債規(guī)模無論是從國債年度發(fā)行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我國不允許發(fā)行地方債，所以中央財政的債務規(guī)模還可以適當擴大。只要我們繼續(xù)注意其資金使用方向，就不會產(chǎn)生國債政策的擠出效應，并且可以利用債務收入去積極化解阻礙其可持續(xù)性發(fā)展的各種不利因素，以便長期保持國債規(guī)模的合理性。為了保持國債政策的可持續(xù)性，我們認為，應該將發(fā)行國債所籌集的資金著重用于以下三個方面：
1.利用債務收入繼續(xù)加強基礎設施建設，促進基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；A設施是一國為整個社會的生產(chǎn)和消費提供的共同生產(chǎn)條件和共同流通條件，包括公共設施(如電力、電信、自來水和管道煤氣等)、公共工程(如鐵路、公路和大壩等)及其他交通設施(如城市交通、內(nèi)河航道、港口和機場等)。我國目前的基礎設施建設主要包括三個方面：一是關系到國計民生的重大的工程建設項目。如南水北調(diào)工程、三峽水利工程等，這些工程項目的建設既帶動了國內(nèi)需求和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又改善了生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，有利于進一步吸引外商直接投資，提高利用外資的質(zhì)量和水平。二是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的基礎設施建設。如青藏鐵路、西氣未輸工程等，國家應該在投資項目、稅收政策和財政轉(zhuǎn)移支付等方面加大對西部地區(qū)的資金支持，著力改善西部投資環(huán)境，從而有利于引導外資和國內(nèi)資本參與西部開發(fā)，加強東西部的經(jīng)濟交流和合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，形成若干個各具特色的經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟帶。三是加快我國城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施建設。農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，就必須逐步提高城鎮(zhèn)化水平，而要提高城鎮(zhèn)化水平，又必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是小城鎮(zhèn)建設，要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎，科學規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務業(yè)結(jié)合起來，國家財政也應該加大對小城鎮(zhèn)建設的資金投入，加快其基礎設施建設。
基礎產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟發(fā)展中的上游產(chǎn)業(yè)，包括基礎工業(yè)和農(nóng)業(yè)?；A工業(yè)作為上游的工業(yè)生產(chǎn)部門，其產(chǎn)品往往是其他工業(yè)生產(chǎn)部門所必需的投入品，所以國家財政必須加大投入，優(yōu)先發(fā)展，以保持國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)既是基礎產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的自然風險與市場風險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較優(yōu)勢低下，吸納和保護資源的能力弱，所以需要政府予以特別的保護。政府除了在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售方面應該繼續(xù)通過稅收返還、稅率優(yōu)惠、稅收減免、低價收費、增加財政補貼、提供低息或無息貸款、對重要農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定最低銷售價等方式來支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售以外，在農(nóng)業(yè)支撐體系方面還應該加大對農(nóng)業(yè)基礎設施(如大型灌溉設施、防洪抗旱系統(tǒng)等)的資金投入，對支農(nóng)工業(yè)企業(yè)給予一定程度的財稅優(yōu)惠，幫助完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快農(nóng)業(yè)科技進步，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。
2.利用債務收入化解金融風險。改革開放以來，國有金融機構(gòu)，特別是國有商業(yè)銀行為我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展做出了巨大貢獻。由于較長時期處于新舊經(jīng)濟體制交替、非市場經(jīng)濟因素很多的經(jīng)濟環(huán)境中，國有商業(yè)銀行承擔著大量的政策性信貸業(yè)務和無法推卸的社會責任，必須對運營效率低下的國有企業(yè)提供貸款支持。由于自身經(jīng)營機制和內(nèi)部管理機制不夠健全，銀行企業(yè)化改革的進展不夠順利，金融市場不夠發(fā)達，金融制度不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全實施，導致金融資源配置中的行政干預比較突出，銀行與銀行之間的無序競爭較為普遍。上述獨特的金融運作過程，使國有商業(yè)銀行在運營過程中隱含著較大的金融風險，包括信用風險、流動性風險、利率風險、外匯風險和衍生金融工具風險等。在我國加入WTO后的5年過渡期中，我們應該在加強金融監(jiān)管、優(yōu)化金融資源配置、推行銀行資產(chǎn)負債比例管理和風險管理、實施貸款風險5級分類法的同時，國家財政應通過發(fā)行長期國債，加大對國有商業(yè)銀行業(yè)已存在的呆賬壞賬的核銷力度，及時化解金融風險，使金融更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。
3.利用債務收入進一步完善社會保障體系。建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。10多年來，我國社會保障制度改革已經(jīng)取得了較大的成就，由單一層次的全面保障模式變?yōu)榛颈Ｕ吓c多層次保障相結(jié)合的模式，由國家負責制變?yōu)閲?、單位和個人責任分擔制，由分散管理變?yōu)檫m度統(tǒng)管，社會保障的覆蓋范圍正在擴大，多層次的社會安全網(wǎng)正在形成，但仍然存在著一些不容忽視的問題，需要進一步完善社會保障體系。如在養(yǎng)老保險制度方面，由于將現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌與積累制的個人賬戶結(jié)合起來，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，造成了一定程度的財政困難。導致這一困難的主要原因是對已退休的老人仍采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的做法，老人的個人賬戶只好空賬運轉(zhuǎn)，這就意味著正在工作的這一代人既要為老人繳費，又要為自己的未來繳費，雙重的經(jīng)濟負擔使企業(yè)和在職職工都難以承受，而要解決老人的空賬運轉(zhuǎn)問題就需要國家財政的資金支持。總之，要堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度，就需要多渠道籌集和積累社會保障基金，而在社會保障基金發(fā)生赤字、國有股減持的進展不順利的情況下，中央財政應該通過發(fā)行國債來給予補助。
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