教育財政是社會公共權力機構為滿足公共教育需要而進行的公共理財活動。社會公共權力機構要進行公共理財活動，就要同物或人發(fā)生關系。這些關系構成了教育財政的多級本質。人們對事物多級本質的認識是一個不斷深化的過程。正如列寧所說：“人對事物、現(xiàn)象、過程等等的認識是從現(xiàn)象到本質、從不甚深刻的本質到更深刻的本質的深化的無限運動……由所謂第一級的本質到二級的本質，這樣不斷地加深下去以至于無窮。”教育財政的多級本質由淺入深可分為第一級、第二級和第三級。深入認識教育財政的三級本質，有助于揭示和把握教育財政分配的基本規(guī)律。

　　一、教育財政的第一級本質：教育財政分配所產(chǎn)生的人與物的關系

　　教育財政分配是社會公共權力機構對公共教育經(jīng)費及其稅負所進行的分配。作為貨幣化社會總產(chǎn)品或剩余產(chǎn)品一部分的公共教育經(jīng)費是教育財政的對象物。作為教育財政主體的社會公共權力機構要進行教育財政分配，就要同公共教育經(jīng)費發(fā)生關系。于是，教育財政分配所產(chǎn)生的人與物的關系就集中表現(xiàn)為教育財政主體與公共教育經(jīng)費的關系。這種關系發(fā)生在教育財政初次分配的過程中，構成了教育財政的第一級本質。

　　教育財政能力體現(xiàn)教育財政分配所產(chǎn)生的人與物的關系。教育財政主體運用一定手段籌集和分配公共教育經(jīng)費的能力，就是教育財政能力。教育財政主體、公共教育經(jīng)費和公共教育經(jīng)費籌集手段是教育財政能力的三個要素。教育財政主體是教育財政能力中最活躍的要素。教育財政能力的發(fā)展以教育財政主體為主導力量。公共教育經(jīng)費是教育財政能力中的物質要素。教育財政能力的發(fā)展以公共教育經(jīng)費為標志。公共教育經(jīng)費籌集手段是教育財政主體籌集公共教育經(jīng)費的方式和方法。教育財政能力的發(fā)展以公共教育經(jīng)費籌集手段為技術支撐。

　　教育財政能力與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系和上層建筑有密切聯(lián)系。生產(chǎn)力決定社會總產(chǎn)品的產(chǎn)出量，進而決定社會總產(chǎn)品可用于教育的總量，決定公共教育經(jīng)費的社會承受力，并在物的因素上最終決定教育財政主體籌集公共教育經(jīng)費的能力。生產(chǎn)力越發(fā)展，社會總產(chǎn)品用于教育的就會越多，公共教育經(jīng)費的社會承受力就會越大，教育財政主體運用一定手段所籌集到的公共教育經(jīng)費就會越充足。教育財政能力在公共教育經(jīng)費籌集手段不變條件下會隨著公共教育經(jīng)費的增加而提高。生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展中最終起決定作用的力量，適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的教育財政能力就是社會所必需的教育財政能力，適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的公共教育經(jīng)費就是社會所必需的公共教育經(jīng)費量。按社會所必需的公共教育經(jīng)費量進行籌集就是公共教育經(jīng)費的適量籌集。生產(chǎn)關系從生產(chǎn)資料所有制形式、分配形式和人與人的關系層面影響教育財政主體行為和公共教育經(jīng)費籌集手段。上層建筑從政治、法律制度和社會意識形態(tài)層面影響教育財政主體行為和公共教育經(jīng)費籌集手段。適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關系和上層建筑應該形成適應公共教育經(jīng)費適量籌集的教育財政主體行為和公共教育經(jīng)費籌集手段。因此，公共教育經(jīng)費的適量籌集體現(xiàn)教育財政能力發(fā)展的必然要求，成為教育財政分配的第一永恒主題和基本規(guī)律。

　　公共教育經(jīng)費的適量籌集是以對公共教育經(jīng)費適量的科學判斷為前提的。在生產(chǎn)力一定的條件下，公共教育經(jīng)費籌集多少才是適量?這是學術界長期爭論的問題。美國學者C·本森不滿意用教育財政支出占財政總支出的20%的比例作為判斷公共教育經(jīng)費適量的判斷標準，并提出公共教育經(jīng)費適量判斷的三個依據(jù)，即確保實現(xiàn)“(a)近乎普及的初等教育注冊率;(b)充分的初等教育鞏固率以及保證中等教育學生數(shù)的相應規(guī)模和性別平衡;(c)對全體人口高質量的教育以維持人們有文化的一生”。用這三個判斷依據(jù)取代過去單一判斷標準，使得對該問題的認識更趨全面和深化。然而，這三個判斷依據(jù)因為沒有在生產(chǎn)力發(fā)展水平或經(jīng)濟社會發(fā)展水平上做出區(qū)分而缺乏科學性。判斷公共教育經(jīng)費是否適量的依據(jù)必須在生產(chǎn)力發(fā)展對教育所提出的要求上尋找。這種要求規(guī)定義務教育的年限和非義務教育的適度規(guī)模。生產(chǎn)力發(fā)展對教育提出的要求決定社會所必需的公共教育經(jīng)費量，就是義務教育年限所具有的義務教育階段適齡人口接受義務教育所必需的公共教育經(jīng)費量，再加上非義務教育適度規(guī)模所必需的公共教育經(jīng)費量。

　　義務教育年限通常以法律形式加以規(guī)定，所以，義務教育所必需的公共教育經(jīng)費量是義務教育階段適齡人口與義務教育生產(chǎn)要素生均價格的乘積。非義務教育適度規(guī)?？衫斫鉃榉橇x務教育適度在校生人數(shù)。所以，非義務教育適度規(guī)模所必需的支出量是非義務教育適度在校生人數(shù)與非義務教育生產(chǎn)要素生均價格的乘積。非義務教育適度規(guī)模在理論上是充分滿足人們接受非義務教育需要的非義務教育規(guī)模。這種需要反映生產(chǎn)力發(fā)展水平，并通過非義務教育的居民購買力和財政承受力分別轉化為非義務教育的市場需求和政府需求。因此，非義務教育適度規(guī)模在現(xiàn)實性上是充分滿足非義務教育的市場需求和政府需求的非義務教育規(guī)模。非義務教育適度規(guī)模所必需的居民支出量是非義務教育市場需求量與非義務教育生產(chǎn)要素生均價格的乘積。非義務教育適度規(guī)模所必需的財政支出量或公共教育經(jīng)費量是非義務教育政府需求量與非義務教育生產(chǎn)要素生均價格的乘積。非義務教育適度規(guī)模所必需的財政支出量與經(jīng)濟和社會發(fā)展之間相互聯(lián)系。馬斯格雷夫公共支出宏觀模型表明，經(jīng)濟和社會邁向中等發(fā)達階段政府對包括教育在內的基礎設施的公共支出在財政支出中占有相當高比例。羅斯托公共支出宏觀模型表明，“經(jīng)濟一旦達到成熟階段公共支出結構就會從對基礎設施的支出轉向對教育、醫(yī)療和福利服務的支出”。公共支出微觀模型表明，教育生產(chǎn)要素價格隨經(jīng)濟增長和物價上漲而呈不斷上漲趨勢。這三個理論模型反映了公共教育經(jīng)費必需量與經(jīng)濟和社會發(fā)展之間的內在聯(lián)系。我國教育財政支出所遵循的保證“三個增長”(保證教育財政撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長，保證按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長)的法律要求體現(xiàn)了這種內在聯(lián)系。瓊斯、莫菲特和亞歷山大通過對美國1950年至1980年有關數(shù)據(jù)的分析所得出的“教育需求的居民收入彈性在經(jīng)濟繁榮期會較大而在經(jīng)濟滯漲期會較小”的結論表明，市場經(jīng)濟國家要避免非義務教育規(guī)模出現(xiàn)大起大落，教育財政就必須肩負起保證非義務教育總支出平穩(wěn)增長的重任，即在經(jīng)濟繁榮期適當降低非義務教育財政支出占非義務教育總支出的比例，在經(jīng)濟滯漲期適當提高非義務教育財政支出占非義務教育總支出的比例。我國是市場經(jīng)濟國家，保證非義務教育總支出平穩(wěn)增長，應該成為我國教育財政的法律要求。

　　以社會資源為物質基礎的教育財政能力因為受制于社會資源的稀缺性而使得教育財政能力發(fā)展在現(xiàn)實性上依賴于社會資源的有效配置。面對稀缺的社會資源，教育財政主體要從生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)來配置公共教育資源，不僅要實現(xiàn)公共教育經(jīng)費的適量籌集，而且要實現(xiàn)公共教育經(jīng)費的有效分配。因此，公共教育經(jīng)費的有效分配體現(xiàn)教育財政能力發(fā)展的必然要求，成為教育財政分配的第二永恒主題和基本規(guī)律。

　　實現(xiàn)公共教育經(jīng)費的有效分配是與克服教育資源配置的政府失靈和市場失靈相聯(lián)系的。教育資源配置的政府失靈和市場失靈是教育的產(chǎn)品特性使然。教育是一種既具有私益性又具有公益性、外部性和社會制約性的產(chǎn)品。馬克思在《資本論》中指出：“有一些服務是訓練、保持勞動能力，使勞動能力改變狀態(tài)等等的，總之，是使勞動能力具有專門性，或者僅僅使勞動能力保持下去的，例如學校教師的服務(只要他是‘產(chǎn)業(yè)上必要的’或有用的)、醫(yī)生的服務(只要他能保護健康，保持一切價值的源泉即勞動能力本身)——購買這些服務，也就是購買提供‘可以出賣的商品等等’，即提供勞動能力本身來代替自己的服務，這些服務應加入勞動能力的生產(chǎn)費用或再生產(chǎn)費用。”作為訓練、保持勞動能力并使勞動能力改變狀態(tài)的教育，是實現(xiàn)勞動力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。因此，作為一種產(chǎn)品的教育是教育者或教育機構為實現(xiàn)勞動力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)所提供的一種服務。無論是教育者提供的教育，還是教育機構提供的教育，都可以作量、質、類的區(qū)分，它在消費上具有可分性。同類的教育是由不同的教育者或教育機構所提供的，其質量多少存在差異。這使得教育在消費上具有一定的競爭性和排他性。各個受教育者購買和消費教育產(chǎn)品總是以他對教育的私益性需要為出發(fā)點。正如馬克思所說：“在任何情況下，個人總是‘從自己出發(fā)的’。”教育的公益性是教育給社會帶來的好處。受教育者消費教育主要不是為了享受教育過程給他帶來的愉悅，而是在獲取知識、提高能力、增進健康等教育過程中自覺或不自覺地實踐社會要求。這對受教育者個人和社會都是有益的。教育的外部性是受教育者生活所在的社區(qū)和鄰居、他工作或未來工作所在的單位都會從他在消費教育產(chǎn)品過程中所獲得的知識、能力、健康以及文明行為習慣中獲益且不必通過市場支付任何成本。教育的社會制約性是說教育總要反映一定生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系和上層建筑對人的發(fā)展提出的要求。市場配置教育資源的出發(fā)點是教育的私益性需要，因此，教育資源配置在滿足教育的公益性、外部性和社會制約性需要方面會發(fā)生市場失靈。糾正教育資源配置的市場失靈是實現(xiàn)公共教育經(jīng)費有效分配的必然要求。政府配置教育資源的出發(fā)點是教育的公益性、外部性和社會制約性需要，因此，教育資源配置在滿足教育的私益性需要方面會發(fā)生政府失靈。克服教育資源配置的政府失靈也是實現(xiàn)公共教育經(jīng)費有效分配的必然要求。

　　二、教育財政的第二級本質：教育財政分配所產(chǎn)生的人與人的關系

　　教育財政主體要進行公共教育經(jīng)費及其稅負的分配，就要同受教育者、教育者或教育機構和納稅人發(fā)生關系。于是，教育財政分配所產(chǎn)生的人與人的關系就表現(xiàn)為教育財政主體與受教育、教育者和納稅人的關系。這種關系發(fā)生在教育財政初次分配和再次分配的過程中，構成了教育財政的第二級本質。

　　教育財政方式體現(xiàn)教育財政分配所產(chǎn)生的人與人的關系。教育財政主體對公共教育經(jīng)費及其稅負進行分配的制度安排和行為規(guī)范，就是教育財政方式。它主要包括教育財政體制、教育財政機制和教育財政政策與法規(guī)等。教育財政體制、教育財政政策與法規(guī)是教育財政分配的制度基礎。它們決定了人們在教育財政分配中的地位、利益關系和行為方式，從而決定了教育財政分配所產(chǎn)生的人與人關系的性質。教育財政機制是教育財政體制、教育財政政策與法規(guī)的實踐方式。它具有對教育發(fā)展的推動作用、對人們利益關系的調節(jié)與整合作用、對經(jīng)濟和社會發(fā)展的促進作用。教育財政分配所產(chǎn)生的人與人的關系歸根結底是人們之間的利益關系。人們之間利益關系的平等交換就是社會公平。作為社會公平的重要內容、道德要求和社會進步標志的教育財政分配公平是教育財政方式應有的價值取向。因此，教育財政分配公平是教育財政分配的第三永恒主題和基本規(guī)律。

　　教育財政分配公平是教育財政分配所體現(xiàn)的各受教育者之間、各教育者之間和各納稅人之間利益關系的平等交換，其實質是體現(xiàn)利益均衡化。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”教育財政分配所體現(xiàn)的利益均衡化是教育財政分配的利益主體與利益客體的對立統(tǒng)一關系所表現(xiàn)出來的社會化需要，具體說來，就是體現(xiàn)發(fā)展成果由各階層、各群體的人們共同分享以及人們之間收入、財產(chǎn)差距的不斷縮小。教育財政分配是國民收入再次分配的重要手段。教育財政方式要追求教育財政分配公平，就要體現(xiàn)利益均衡化。

　　教育財政分配所體現(xiàn)的各受教育者之間利益關系的平等交換，就是教育財政分配在調節(jié)各受教育者之間利益關系上所體現(xiàn)的以完全平等或比例平等為原則的利益均衡化。人們接受義務教育的權利是人權的組成部分。正如馬克思所說：“人權之作為人權是和公民權不同的。和公民不同的這個人究竟是什么人呢?不是別人，就是市民社會的成員。為什么市民社會的成員稱作‘人’，只是稱作‘人’，為什么他的權利稱作人權呢?只有用政治國家和市民社會的關系，政治解放的本質來解釋。首先我們肯定這樣一個事實，就是不同于公民權的所謂人權無非是市民社會的成員的權利，即脫離了人的本質和共同體的利己主義的人的權利。”人權是每個人參與社會締結所賦予的基本權利。每個人參與社會締結所作的貢獻是完全一樣的，所以每個人在人權上應該完全平等。社會應該保證每個人完全平等地享有他參與社會締結所賦予的基本權利。王海明先生把這種基本權利視為人們“至少應該得到生存和發(fā)展的必要的、起碼的、最低的權利”。人們接受義務教育的權利是人們至少應該得到生存和發(fā)展的必要的、起碼的、最低的權利，因而是人權的組成部分。人們接受義務教育的權利應該完全平等。各受教育者之間利益關系在接受義務教育權利上的平等交換應該體現(xiàn)完全平等原則。教育財政分配應該保障每個適齡兒童和青年完全平等地享有接受義務教育的權利，保障每個適齡兒童和青年完全平等地接受等質等量的義務教育。這種保障體現(xiàn)利益均衡化。我國致力于促進義務教育均衡發(fā)展，無疑是促進利益均衡化所必需的。