關(guān)鍵詞: 依法行政/義務(wù)轉(zhuǎn)移/義務(wù)轉(zhuǎn)嫁/法律控制
內(nèi)容提要: 行政主體在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下將自身義務(wù)轉(zhuǎn)移給行政相對(duì)人，會(huì)增加行政相對(duì)人的義務(wù)，形成“義務(wù)轉(zhuǎn)嫁”。義務(wù)轉(zhuǎn)嫁有時(shí)具有一定的合理性，但這種現(xiàn)象違反了依法行政原則，增加了部分行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，容易影響行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，導(dǎo)致政府公信力降低和政策失效。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)義務(wù)轉(zhuǎn)嫁的有效法律控制，要求義務(wù)轉(zhuǎn)移遵循公共負(fù)擔(dān)平等、法律保留、正當(dāng)程序等公法原則和制度，并承認(rèn)基本權(quán)利保護(hù)條款在法律沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)對(duì)行政主體的約束力。
在現(xiàn)代行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)出于政策調(diào)控、改進(jìn)公共服務(wù)方式與質(zhì)量、降低行政成本、提高行政效率等因素的考慮，有時(shí)將其義務(wù)規(guī)定由法人、公民或者其他組織承擔(dān)，特別是將行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)義務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)。在現(xiàn)代行政管理體制改革進(jìn)程中，“政府將其公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)將導(dǎo)致公共服務(wù)方式的改變，而這種轉(zhuǎn)移是不可避免的”[1](P212)。但在某些情形中，行政機(jī)關(guān)是在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下將其義務(wù)轉(zhuǎn)移給了部分行政相對(duì)人，從而增加了部分行政相對(duì)人的義務(wù)，在法律義務(wù)分擔(dān)上的這種不合理現(xiàn)象在法律實(shí)踐中被稱(chēng)為“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”(Burden-Shifting)(See Us Airways Inc. V Barnett. 535 U S 391. at418,(2002))或者“義務(wù)轉(zhuǎn)嫁”(Obligation Shifting)(See Pannoni v Bd. of Trs. , 2004 MT 130我國(guó)行政訴訟法將這類(lèi)行為中的一部分稱(chēng)為“違法要求履行義務(wù)”，并納入了行政訴訟的受案范圍，但該概念本身并沒(méi)有全面涵蓋行政立法、執(zhí)法實(shí)踐中復(fù)雜的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，也沒(méi)有提供充分的法律救濟(jì)途徑)，義務(wù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象的頻繁發(fā)生使得政府工作經(jīng)常招致合法性置疑，嚴(yán)重影響政府與社會(huì)公眾的關(guān)系，應(yīng)該引起重視。
一、義務(wù)轉(zhuǎn)嫁的方式
根據(jù)社會(huì)契約理論，人民將權(quán)利讓渡給國(guó)家后，國(guó)家即承擔(dān)保護(hù)人民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的義務(wù)[2](P18-22)。依此推論，非經(jīng)人民同意或者人民選舉出來(lái)的代表機(jī)關(guān)同意，國(guó)家不得拒絕履行其保護(hù)人民人身和財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，也不得將其保護(hù)義務(wù)再轉(zhuǎn)移給人民。但在公共行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)有時(shí)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下將其應(yīng)承擔(dān)的部分或全部法律義務(wù)轉(zhuǎn)移給公民、法人或者其他組織，從而增加了公民、法人或者其他組織的義務(wù)或者減少了政府的義務(wù)，構(gòu)成義務(wù)轉(zhuǎn)嫁。
具體而言，義務(wù)轉(zhuǎn)嫁在實(shí)踐中主要有以下幾種表現(xiàn)方式：
1.將行政主體的義務(wù)確定為行政主體與行政相對(duì)人的相互義務(wù)
在現(xiàn)代社會(huì)中，政府依法承擔(dān)社會(huì)治安、市場(chǎng)秩序等公共利益的維護(hù)義務(wù)。但在行政實(shí)踐中，部分地方政府出于節(jié)約行政成本、提高行政效率的考慮，有時(shí)強(qiáng)制要求有關(guān)公民、法人或者其他組織協(xié)助政府部門(mén)履行行政義務(wù)，事實(shí)上把行政主體的上述義務(wù)定性為行政主體與行政相對(duì)人的相互義務(wù)(Mutual Obligation)。例如，某地警方與每位房東簽訂安全責(zé)任書(shū)，約定房東對(duì)出租房客的人身安全承擔(dān)主要責(zé)任。警方要求房東出租給承租人的房屋要安裝合格的風(fēng)斗、并為承租人提供合格爐具以及提醒住戶(hù)在每晚睡覺(jué)前檢查是否封好爐火等。如果房客發(fā)生煤氣中毒死亡事故，警方將對(duì)房東處以高額罰款[3]。又如，某地計(jì)生委硬性規(guī)定房客要與房主簽訂安全、防火及計(jì)劃生育協(xié)議書(shū)，并由社區(qū)計(jì)生主任查驗(yàn)婚育證明后，方可入住。這一做法被媒體批評(píng)為警方在培養(yǎng)“萬(wàn)能房東”[4]。在上述事例中，行政機(jī)關(guān)把自身應(yīng)該履行的安全保障和計(jì)劃生育管理義務(wù)定性為房東與行政機(jī)關(guān)應(yīng)該共同承擔(dān)的義務(wù)，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制要求房東履行行政協(xié)助義務(wù)，并設(shè)定了房東不履行協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任，從而將行政機(jī)關(guān)的部分義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了房東。再如，為了防止有人冒領(lǐng)養(yǎng)老金，某省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局要求對(duì)在該局領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的離退休人員進(jìn)行生存資格審驗(yàn)，并在申領(lǐng)養(yǎng)老金時(shí)提供“生存證明”，對(duì)于未能按期提供明確審驗(yàn)結(jié)果的離退休人員，將暫停發(fā)放基本養(yǎng)老金[5]。對(duì)養(yǎng)老金申領(lǐng)人進(jìn)行生存資格審驗(yàn)屬于社保局應(yīng)盡的法律義務(wù)，養(yǎng)老金申領(lǐng)人雖有配合審驗(yàn)的義務(wù)，但無(wú)義務(wù)再出具所謂“生存證明”證明自己“仍然活著”。社保局要求申領(lǐng)人提供“生存證明”，實(shí)際上是將生存審驗(yàn)義務(wù)界定為社保局與申領(lǐng)人的相互義務(wù)，從而將生存審驗(yàn)義務(wù)部分轉(zhuǎn)嫁給了申領(lǐng)人[6]。
2.將公共負(fù)擔(dān)確定由部分行政相對(duì)人承擔(dān)
為實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)，在未提供財(cái)政資助的前提下，政府有時(shí)直接增加公民、法人或者其他組織義務(wù)，影響了公民、法人或者其他組織的權(quán)益。例如，為在全市營(yíng)造尊老愛(ài)老的社會(huì)氛圍，某市出臺(tái)文件規(guī)定60歲以上的老人憑老年證在市內(nèi)乘公交車(chē)免費(fèi)，一年給公交公司造成損失200余萬(wàn)元，引起公交企業(yè)職工不滿(mǎn)。給老年人提供優(yōu)待福利，對(duì)政府而言，是其應(yīng)盡的法律義務(wù)，但對(duì)企業(yè)而言?xún)H屬于道德層次的義務(wù)，企業(yè)無(wú)法律義務(wù)為老年人提供這種免票服務(wù)，除非政府通過(guò)對(duì)價(jià)方式從企業(yè)購(gòu)買(mǎi)票據(jù)然后發(fā)放給老年人免費(fèi)使用，或者給予企業(yè)以相應(yīng)補(bǔ)償。雖然市政府的這種做法得到了社會(huì)的廣泛好評(píng)，但增加了部分企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了這些企業(yè)的利益，因而被媒體稱(chēng)為“讓企業(yè)為政府的善行買(mǎi)單”[7]。
又如，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“見(jiàn)義勇為視為工傷”的工傷保險(xiǎn)待遇制度也反映出了規(guī)則制定者的這種傾向?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十五條規(guī)定，職工在搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)中受到傷害的，視同工傷，按照本條例的有關(guān)規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇。由于工傷保險(xiǎn)基金主要由企業(yè)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成，根據(jù)這一認(rèn)定規(guī)則，見(jiàn)義勇為人受到傷害后的工傷保險(xiǎn)待遇實(shí)際上主要由企業(yè)承擔(dān)。但是，打擊違法犯罪、搶險(xiǎn)、救災(zāi)、救人，保護(hù)國(guó)家、集體利益和公民的人身、財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益，是政府的義務(wù)，對(duì)普通公民而言并無(wú)特定義務(wù)，在目前僅屬于國(guó)家提倡的道德范疇。當(dāng)公民為保護(hù)國(guó)家、集體利益和其他公民的人身、財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益，與違法犯罪和自然災(zāi)害作斗爭(zhēng)，實(shí)施搶險(xiǎn)、救災(zāi)、救人的行為時(shí)，其代行或協(xié)助履行了政府的義務(wù)。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家應(yīng)該給予撫恤或者補(bǔ)償，即見(jiàn)義勇為人所受的損失應(yīng)由公共負(fù)擔(dān)，而不是只由企業(yè)負(fù)擔(dān)(例如我國(guó)警察法第34條規(guī)定：“公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償”)?？梢?jiàn)，“見(jiàn)義勇為視為工傷”的規(guī)定實(shí)質(zhì)是將公共負(fù)擔(dān)確定由部分行政相對(duì)人承擔(dān)，把政府應(yīng)盡的法律義務(wù)通過(guò)行政立法的方式轉(zhuǎn)移給了企業(yè)。
再如，有時(shí)政府會(huì)以實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控目的將公共成本轉(zhuǎn)嫁給部分行政相對(duì)人承擔(dān)。1998年以來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，有些把住房保障義務(wù)部分確定由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)承擔(dān)，如2006年國(guó)家通過(guò)確定新房供給結(jié)構(gòu)的手段來(lái)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格、實(shí)現(xiàn)住房保障政策，規(guī)定“自2006年6月1日起，凡新審批、新開(kāi)工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70％以上”。政府有義務(wù)保障公民的居住權(quán)，在房地產(chǎn)價(jià)格因超出居民購(gòu)買(mǎi)能力而影響公民住房保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)時(shí)，國(guó)家有義務(wù)實(shí)施調(diào)控政策，但由于在我國(guó)實(shí)施住房商品化政策的過(guò)程中，新房供給結(jié)構(gòu)主要由開(kāi)發(fā)商提供，而開(kāi)發(fā)商的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)在理論上是根據(jù)當(dāng)期利益最大化的原則決定的，這一政策結(jié)果增加了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的成本，而開(kāi)發(fā)商自然會(huì)把成本計(jì)算在房?jī)r(jià)內(nèi)從而提高房?jī)r(jià)，最后導(dǎo)致因政策調(diào)控增加的開(kāi)發(fā)成本最終還是由購(gòu)房人自己承擔(dān)了。此后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等一些政策進(jìn)一步明確了政府的住房保障義務(wù)和資金來(lái)源，這在一定程度上可以看做是政府對(duì)其住房保障義務(wù)的重新認(rèn)識(shí)。
3.以法無(wú)明文規(guī)定為由推卸義務(wù)
政府須遵守依法行政原則，但法律由于其抽象性、事務(wù)調(diào)控范圍有限等特點(diǎn)，有時(shí)不可能對(duì)一些具體事務(wù)作出規(guī)定。實(shí)踐中，當(dāng)公民尋求法律幫助時(shí)，政府有時(shí)以沒(méi)有法律依據(jù)為由推卸義務(wù)。比較典型的事例是媒體廣為關(guān)注的所謂“拾嬰困局”。2004年8月，劉某在客車(chē)上拾到了一個(gè)初生棄嬰，先后送往當(dāng)?shù)貛讉€(gè)相關(guān)部門(mén)均遭拒絕，無(wú)奈撫養(yǎng)了九個(gè)月，卻被當(dāng)?shù)赜?jì)生局處以高額罰款[8]。在這個(gè)案例中，劉某拾到棄嬰后，首先想到的是福利院。但福利院不接收個(gè)人名義送去的孩子，只接收公安部門(mén)送的或者被遺棄在公共場(chǎng)所的孩子，于是讓他去找公安部門(mén)。但是公安部門(mén)也不收，并告知?jiǎng)⒛巢荒茉賹雰哼z棄或者送人，否則他將被追究法律責(zé)任。他又找民政局，該局也稱(chēng)不能接收，因?yàn)槊裾块T(mén)不是福利機(jī)構(gòu)。兩個(gè)月后，鄉(xiāng)計(jì)生辦以“非法收養(yǎng)二孩”為由上門(mén)罰款。民政部門(mén)和福利機(jī)構(gòu)不收，公安部門(mén)讓養(yǎng)著，計(jì)生部門(mén)又推諉到民政部門(mén)，否則就罰款，從而形成“拾嬰困局”(參見(jiàn)燕農(nóng)：《政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁公民個(gè)體，令人心寒！》，網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/comments/2005-05/10/content_2938188.htm,2005-05-10)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，公民有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，但對(duì)于棄嬰應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)給予何種保護(hù)，法律并無(wú)明確規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)承擔(dān)撫養(yǎng)棄嬰的義務(wù)僅有憲法的原則性規(guī)定，而沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定。“拾嬰困局”反映的是執(zhí)法部門(mén)在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，拒絕履行義務(wù)，從而將其義務(wù)在事實(shí)上轉(zhuǎn)嫁給公民的一個(gè)典型案例。
4.將行政主體承擔(dān)義務(wù)的順序推后
在有些情形中，行政機(jī)關(guān)并不推卸其義務(wù)，但是卻設(shè)定義務(wù)履行的先后順序，將行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的順序放在最后位置，從而在實(shí)際上轉(zhuǎn)嫁其義務(wù)。最為典型的例子是現(xiàn)行各地方見(jiàn)義勇為立法確立的見(jiàn)義勇為償付體系。關(guān)于見(jiàn)義勇為人員傷亡的醫(yī)療費(fèi)、因誤工減少的收入、生活補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用的賠償(補(bǔ)償)，各地見(jiàn)義勇為立法確定的主要是以國(guó)家義務(wù)為補(bǔ)充的損害賠償(補(bǔ)償)模式。即現(xiàn)行見(jiàn)義勇為法規(guī)確定的賠償與補(bǔ)償順序一般是：(1)侵害人承擔(dān)第一位的賠償責(zé)任；(2)受益人承擔(dān)第二位的補(bǔ)償責(zé)任；(3)見(jiàn)義勇為人員所在單位或者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)工傷賠償責(zé)任或保險(xiǎn)賠償責(zé)任；(4)最后才由政府承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任。
根據(jù)這種償付體系，政府及其設(shè)立的見(jiàn)義勇為基金在賠償(補(bǔ)償)順序中居于最后一位，凡是能夠由加害行為人、受益人或者見(jiàn)義勇為人員所在單位承擔(dān)的，政府即免除賠償(補(bǔ)償)責(zé)任。而有的地方甚至明確規(guī)定僅由加害人承擔(dān)賠償責(zé)任，政府并不承擔(dān)任何賠償(補(bǔ)償)責(zé)任。上述法律規(guī)定反映了立法者在認(rèn)識(shí)上存在的一個(gè)誤區(qū)：國(guó)家對(duì)見(jiàn)義勇為人遭受的損害僅負(fù)補(bǔ)充責(zé)任或者不負(fù)責(zé)任，損害賠償(補(bǔ)償)責(zé)任主要由加害人或其他社會(huì)成員來(lái)承擔(dān)。在這種立法認(rèn)識(shí)誤區(qū)的影響下，我國(guó)現(xiàn)行見(jiàn)義勇為償付體系采取的是以國(guó)家義務(wù)為補(bǔ)充的償付模式，或者說(shuō)是以行政補(bǔ)償為補(bǔ)充的償付模式。這種補(bǔ)償模式使行政主體對(duì)見(jiàn)義勇為人的快速救治與及時(shí)補(bǔ)償義務(wù)通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)嫁給了侵害人、受益人、見(jiàn)義勇為人所在單位或者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中大多數(shù)見(jiàn)義勇為人的損害不能得到迅速?gòu)浹a(bǔ)。