大學內部治理結構的法理學透視
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楊偉娜1由 分享
一、大學內部治理結構中的法理基礎
大學內部治理中的法理依據(jù)有教育法律法規(guī)、教育行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及大學章程。在具體的實施過程中，又須契合一定的法理原則。
1.合憲性原則
憲法是我國的根本大法，任何法律都不得與憲法相沖突。在教育法中，涉及與憲法相違背的法律法規(guī)都屬于無效法律。而依據(jù)這種無效法規(guī)實施的行政行為也屬無效行為。
2.法律優(yōu)先與法律保留原則
法律優(yōu)先原則是指行政行為應受現(xiàn)存法律的約束，行政機關不能違反現(xiàn)存法律，不能采取與法律相抵觸的抽象行政行為與具體行政行為。法律保留原則是指關于公民基本權利的限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規(guī)定，行政機關不得代為規(guī)定，行政機關實施行政行為必須有法律授權。依此原則可避免一些法律適用中的從嚴行為。
3.程序合法原則
程序合法顧名思義是指法律運行中要嚴格按照法定程序進行。這種對于法律過程的關注在我國法律體系中沒有得到應有的重視。我國對程序的要求是典型的形式主義和法條主義原則，與西方將行政行為必須堅守正當程序的要求普遍化為基本的法律原則是不同的。
4.權利義務對等原則
在法律規(guī)定的權利義務是互為條件的，即一方以另一方的存在為條件，且數(shù)量大致相當，結構互補方可構成一部法律。義務多而權利少或義務少權利多都會致使權力越位或權利受侵犯。
二、大學內部治理中的有關法律問題
大學內部治理結構中主要存在著領導權與行政權的矛盾、學術權力與行政權力的兩難困境、高校與師生之間的法律糾紛等問題。
1.高校內部領導體制
1998年我國《高等教育法》確立了“黨委領導下的校長負責制”，其中規(guī)定了“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。而第四章三十九條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權”。這就使得黨委的“統(tǒng)一領導”和校長的“全面負責”經(jīng)常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。出現(xiàn)了“兩個一把手”現(xiàn)象，這也是我國大學治理中的癥結所在。
在我國大學中決策與行政事實上是混淆不清的，如《高等教育法》第三十九條規(guī)定黨委有決策的權力，而《高等教育法》第四十一條第一款和第五款又明確校長也有決策的權力，而校長屬于行政機構。顯然，在我國，決策與管理的內涵是混為一談的，決策機構是不明晰的。大學的決策權力不但要在大學內部各個組群之間分配，而且要在校外更多的利益群體間進行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策，實現(xiàn)大學管理民主化與治理的多元化。
我國學者王鵬認為，公辦大學的行為治理形式與規(guī)范治理形式無實質差別，呈現(xiàn)出“政治內部人”控制的特點，其外在表現(xiàn)形式是組織的公益性弱，而尋求政治合法性強。因此可把我國公辦大學的內部治理形式歸納為“內部人控制的事業(yè)單位模式”。決策權與行政權的博弈亟待法律細則的完善。
2.校長遴選制
我國《高等教育法》第四十條規(guī)定：高等學校的校長，由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔任；高等學校的校長、副校長按照國家有關規(guī)定任免。具體的選拔程序與標準則套用黨政干部領導選拔的規(guī)定進行。顯然，校長遴選依舊沿襲政治體制中的一套規(guī)則和程序。這種自上而下的校長產(chǎn)生辦法極易導致尋租和權力失衡，校長只對上級負責而忽視教師和學生的利益。而校長作為大學這一學術組織的關鍵人物，代表著大學的理念、價值取向和學科傾向，其教育領導作用通過投票數(shù)量是很難衡量的。
3.學術權力與行政權力
學術權力與行政權力已經(jīng)是探討大學治理不可回避的話題。學術權力通常被認為是具有學術人員或學術組織享有的權能。學術權力植根于高深學問，其合法性源于專家學者的學術水平和學術能力。行政權力是大學行政機構及行政人員依據(jù)國家法律、政府政策、學校規(guī)則的授權而擁有的影響和支配內部成員和機構的一種權力形式。行政權力植根于層級組織，其合法性在于法律的明確授權和組織的正式任命。
目前對于行政權力壓制學術權力的筆伐越來越多，實則是對學術權利的伸張，而學術權力實質上是大學的自治性行政權力。而行政權力包括政府委托的公共行政權力和政府授予的自治性行政權力。大學行政權力與學術權力的矛盾主要表現(xiàn)為國家行政權與自治行政權的沖突，以及學術權力與學術權利的沖突。
4.高校與學生
學校既要保護學生的受教育權，又要予以限制。這表現(xiàn)在入學時對于學生的能力、品德等方面的審核、評價，在我國大學本科階段主要以高考制度來實施，對達到畢業(yè)要求和能力要求的學生頒發(fā)畢業(yè)證書和學位證書。而因招生設置、錄取通知書的發(fā)放、學位論文的審核及學生作弊引起的一系列問題甚至訴訟，都表明高校與學生的法律關系還不明晰，侵權事件時有發(fā)生。如對在四六級考試中作弊的學生或者在校期間懷孕的學生直接取消學籍這一行為，顯然處分過于嚴重，剝奪了學生的受教育權，在沒有給其警告、改過機會的前提下直接“從嚴”處置。其所依地方行政規(guī)章制定的大學內部規(guī)定是有違憲法的，是無效的抽象行為。
大學內部治理中的法理依據(jù)有教育法律法規(guī)、教育行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及大學章程。在具體的實施過程中，又須契合一定的法理原則。
1.合憲性原則
憲法是我國的根本大法，任何法律都不得與憲法相沖突。在教育法中，涉及與憲法相違背的法律法規(guī)都屬于無效法律。而依據(jù)這種無效法規(guī)實施的行政行為也屬無效行為。
2.法律優(yōu)先與法律保留原則
法律優(yōu)先原則是指行政行為應受現(xiàn)存法律的約束，行政機關不能違反現(xiàn)存法律，不能采取與法律相抵觸的抽象行政行為與具體行政行為。法律保留原則是指關于公民基本權利的限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規(guī)定，行政機關不得代為規(guī)定，行政機關實施行政行為必須有法律授權。依此原則可避免一些法律適用中的從嚴行為。
3.程序合法原則
程序合法顧名思義是指法律運行中要嚴格按照法定程序進行。這種對于法律過程的關注在我國法律體系中沒有得到應有的重視。我國對程序的要求是典型的形式主義和法條主義原則，與西方將行政行為必須堅守正當程序的要求普遍化為基本的法律原則是不同的。
4.權利義務對等原則
在法律規(guī)定的權利義務是互為條件的，即一方以另一方的存在為條件，且數(shù)量大致相當，結構互補方可構成一部法律。義務多而權利少或義務少權利多都會致使權力越位或權利受侵犯。
二、大學內部治理中的有關法律問題
大學內部治理結構中主要存在著領導權與行政權的矛盾、學術權力與行政權力的兩難困境、高校與師生之間的法律糾紛等問題。
1.高校內部領導體制
1998年我國《高等教育法》確立了“黨委領導下的校長負責制”，其中規(guī)定了“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。而第四章三十九條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權”。這就使得黨委的“統(tǒng)一領導”和校長的“全面負責”經(jīng)常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。出現(xiàn)了“兩個一把手”現(xiàn)象，這也是我國大學治理中的癥結所在。
在我國大學中決策與行政事實上是混淆不清的，如《高等教育法》第三十九條規(guī)定黨委有決策的權力，而《高等教育法》第四十一條第一款和第五款又明確校長也有決策的權力，而校長屬于行政機構。顯然，在我國，決策與管理的內涵是混為一談的，決策機構是不明晰的。大學的決策權力不但要在大學內部各個組群之間分配，而且要在校外更多的利益群體間進行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策，實現(xiàn)大學管理民主化與治理的多元化。
我國學者王鵬認為，公辦大學的行為治理形式與規(guī)范治理形式無實質差別，呈現(xiàn)出“政治內部人”控制的特點，其外在表現(xiàn)形式是組織的公益性弱，而尋求政治合法性強。因此可把我國公辦大學的內部治理形式歸納為“內部人控制的事業(yè)單位模式”。決策權與行政權的博弈亟待法律細則的完善。
2.校長遴選制
我國《高等教育法》第四十條規(guī)定：高等學校的校長，由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔任；高等學校的校長、副校長按照國家有關規(guī)定任免。具體的選拔程序與標準則套用黨政干部領導選拔的規(guī)定進行。顯然，校長遴選依舊沿襲政治體制中的一套規(guī)則和程序。這種自上而下的校長產(chǎn)生辦法極易導致尋租和權力失衡，校長只對上級負責而忽視教師和學生的利益。而校長作為大學這一學術組織的關鍵人物，代表著大學的理念、價值取向和學科傾向，其教育領導作用通過投票數(shù)量是很難衡量的。
3.學術權力與行政權力
學術權力與行政權力已經(jīng)是探討大學治理不可回避的話題。學術權力通常被認為是具有學術人員或學術組織享有的權能。學術權力植根于高深學問，其合法性源于專家學者的學術水平和學術能力。行政權力是大學行政機構及行政人員依據(jù)國家法律、政府政策、學校規(guī)則的授權而擁有的影響和支配內部成員和機構的一種權力形式。行政權力植根于層級組織，其合法性在于法律的明確授權和組織的正式任命。
目前對于行政權力壓制學術權力的筆伐越來越多，實則是對學術權利的伸張，而學術權力實質上是大學的自治性行政權力。而行政權力包括政府委托的公共行政權力和政府授予的自治性行政權力。大學行政權力與學術權力的矛盾主要表現(xiàn)為國家行政權與自治行政權的沖突，以及學術權力與學術權利的沖突。
4.高校與學生
學校既要保護學生的受教育權，又要予以限制。這表現(xiàn)在入學時對于學生的能力、品德等方面的審核、評價，在我國大學本科階段主要以高考制度來實施，對達到畢業(yè)要求和能力要求的學生頒發(fā)畢業(yè)證書和學位證書。而因招生設置、錄取通知書的發(fā)放、學位論文的審核及學生作弊引起的一系列問題甚至訴訟，都表明高校與學生的法律關系還不明晰，侵權事件時有發(fā)生。如對在四六級考試中作弊的學生或者在校期間懷孕的學生直接取消學籍這一行為，顯然處分過于嚴重，剝奪了學生的受教育權，在沒有給其警告、改過機會的前提下直接“從嚴”處置。其所依地方行政規(guī)章制定的大學內部規(guī)定是有違憲法的，是無效的抽象行為。