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淺談民行檢察工作中對(duì)違法行為調(diào)查機(jī)制
論文摘要 違法行為調(diào)查作為民行檢察部門新的監(jiān)督手段，已經(jīng)開始穩(wěn)步的探索使用，但目前對(duì)違法行為調(diào)查的開展還缺乏相關(guān)規(guī)范。本文結(jié)合筆者多年基層民事行政檢察工作實(shí)踐，解析違法行為調(diào)查權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義，初探民行檢察違法行為調(diào)查的范圍、具體程序和調(diào)查機(jī)制。
論文關(guān)鍵詞 違法行為調(diào)查 調(diào)查范圍 程序設(shè)計(jì) 調(diào)查機(jī)制
一、違法行為調(diào)查對(duì)于民行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義
(一)拓展監(jiān)督空間、豐富監(jiān)督措施，推動(dòng)民行檢察工作發(fā)展
《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理抗訴案件的調(diào)查范圍，但沒有規(guī)定調(diào)查手段和程序，司法改革方案提出“要完善民事、行政訴訟監(jiān)督和民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、程序和措施”，但如何完善，目前沒有相應(yīng)規(guī)定。民事行政檢察部門對(duì)審判人員職務(wù)犯罪的違法行為調(diào)查，帶有監(jiān)督執(zhí)法和司法彈劾的性質(zhì)，是對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的行為。賦予民行檢察部門對(duì)審判人員違法行為調(diào)查權(quán)既是我國國家機(jī)構(gòu)分工合理性的需要，更是法律監(jiān)督的內(nèi)在核心要求。違法行為調(diào)查彌補(bǔ)了《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》調(diào)查手段的缺失，拓展了民行檢察的監(jiān)督空間。民事行政檢察部門對(duì)于國家工作人員在履行職務(wù)過程中的犯罪活動(dòng)直接進(jìn)行違法行為調(diào)查，能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法、司法活動(dòng)的法律監(jiān)督。民行檢察部門違法行為調(diào)查權(quán)是對(duì)民事行政案件法律監(jiān)督的有效組成部分和堅(jiān)強(qiáng)后盾，能夠有效地推動(dòng)民行檢察工作發(fā)展。
(二)促進(jìn)抗訴工作、強(qiáng)化監(jiān)督效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處審判人員的職務(wù)犯罪
民行檢察部門違法行為調(diào)查偵查職能這一震懾力的存在，有助于促使審判機(jī)關(guān)公正司法，保證檢察機(jī)關(guān)民事行政訴訟監(jiān)督的效力。當(dāng)前，司法腐敗現(xiàn)象較為突出，懲治司法腐敗，加大對(duì)審判人員職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督和打擊力度，已經(jīng)成為迫切要求。由于民事行政案件涉及面廣、法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、案件數(shù)量多，法官自由裁量空間較大，民事行政審判工作中出現(xiàn)腐敗的可能性相對(duì)刑事審判也要大得多。通過違法行為調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民事行政訴訟中審判人員的貪污受賄、枉法裁判等違紀(jì)違法犯罪行為，是完善和強(qiáng)化人民檢察院法律監(jiān)督職能的有效方法之一。而且，審判人員在審理該案件中的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為是法定的抗訴條件，民事行政檢察部門完全可以在抗訴工作中同時(shí)跟進(jìn)違法性調(diào)查，以“查”促“抗”。
(三)提高效率，節(jié)省訴訟成本，減少申訴人的重復(fù)上訪
申訴人在對(duì)判決不服進(jìn)行申訴的同時(shí)舉報(bào)審判人員枉法裁判。過去的程序是控申部門在接到申訴人的材料后將申訴案件移交民行部門審查，將犯罪舉報(bào)移交舉報(bào)中心或自偵部門審查。自偵部門的偵查人員對(duì)審判人員審理民行案件的操作程序不一定了解，調(diào)查前要花較長(zhǎng)時(shí)間才能摸清楚。因此常常出現(xiàn)民行部門審查結(jié)論出來了，自偵部門還沒有結(jié)論，或者民行部門和自偵部門在一定時(shí)間內(nèi)都在重復(fù)同樣的勞動(dòng)的現(xiàn)象。如果民行部門負(fù)責(zé)違法行為調(diào)查就可以節(jié)省司法資源，降低訴訟成本，減少申訴人的重復(fù)上訪。
二、違法行為調(diào)查的范圍
違法行為調(diào)查是指人民檢察院在民事審判、行政訴訟法律監(jiān)督活動(dòng)中，對(duì)審判機(jī)關(guān)工作人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，依法進(jìn)行的調(diào)查活動(dòng)。在開展違法行為調(diào)查的初級(jí)階段，調(diào)查范圍應(yīng)僅限于對(duì)既不能抗訴也不能偵查查辦的職務(wù)違法行為，調(diào)查的對(duì)象限于審判和執(zhí)行人員個(gè)人。
(一)在民事審判、行政訴訟活動(dòng)中違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定，或者審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判，損害司法公正的
1.故意違反《民事訴訟法》、《行政訴訟法》關(guān)于管轄、立案、審判組織、回避、期間、送達(dá)、訴訟費(fèi)用、審理期限的規(guī)定，處理案件的。
2.在訴訟中不依法采取保全措施或者違法采取保全措施、違法使用對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施，侵犯當(dāng)事人或者其他人的合法權(quán)益的。
3.違法收集證據(jù)、主持證據(jù)交換、質(zhì)證、審核認(rèn)定證據(jù)，損害當(dāng)事人訴訟權(quán)利的。
4.在民事審判、行政訴訟活動(dòng)中，故意違背事實(shí)和法律枉法裁判，尚未達(dá)到《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》規(guī)定的民事、行政枉法裁判案立案標(biāo)準(zhǔn)的。
5.強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，或者調(diào)解書內(nèi)容損害國家或社會(huì)公共利益的。
(二)在民事、行政裁判執(zhí)行活動(dòng)中瀆職、濫用職權(quán)，損害國家利益、當(dāng)事人或者他人合法權(quán)益的
1.在執(zhí)行活動(dòng)中不采取保全措施、不履行法定執(zhí)行職責(zé)，或者濫用職權(quán)，采取執(zhí)行措施違法，尚未達(dá)到《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》規(guī)定的執(zhí)行判決、裁定失職案、濫用職權(quán)案立案標(biāo)準(zhǔn)的。
2.在執(zhí)行活動(dòng)中違反人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的程序、范圍、時(shí)限規(guī)定的。
3.在執(zhí)行活動(dòng)中違反人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中評(píng)估、拍賣、變賣財(cái)產(chǎn)規(guī)定的。
4.在民事審判、行政訴訟及執(zhí)行活動(dòng)中索取、收受當(dāng)事人財(cái)物數(shù)額較大，尚沒有達(dá)到犯罪數(shù)額的。
5.民事審判、行政訴訟、執(zhí)行活動(dòng)中的其他違法行為。
三、違法行為調(diào)查程序設(shè)計(jì)
(一)違法行為調(diào)查的主要來源
(1)民事、行政案件當(dāng)事人及其代理人、利害關(guān)系人申訴;(2)公民、法人、其他組織投訴、舉報(bào)、控告;(3)民事行政檢察部門在辦理民事行政申訴案件過程中自行發(fā)現(xiàn);(4)本院其他部門在辦理案件過程發(fā)現(xiàn);(5)有關(guān)部門移送;(6)上級(jí)機(jī)關(guān)交辦或協(xié)查;(7)犯罪行為人自首;(8)其他合法途徑受理。
(二)違法行為調(diào)查的受理
1.初步受理：民行檢察部門受理案件應(yīng)當(dāng)由處內(nèi)勤統(tǒng)一接受，接受線索的應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)填寫《案件線索審查登記表》，進(jìn)行審查，提出是否受理的初步意見，報(bào)處長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)審核。確屬本處管轄的，處長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)作出受理的決定;不屬本處管轄的案件應(yīng)當(dāng)退回舉報(bào)中心。
2.分類移送：案件線索受理后，應(yīng)對(duì)其情況進(jìn)行審查，認(rèn)為線索清晰、具體，具備違法行為調(diào)查條件的，應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)安排案件承辦人違法行為調(diào)查。認(rèn)為線索籠統(tǒng)、不具體、不具備違法行為調(diào)查條件的，可以存查。列入存查的案件線索，需填寫《存查線索登記表》，寫明存查原因，報(bào)主管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。存查線索應(yīng)由專人負(fù)責(zé)保管，并將《存查線索登記表》復(fù)印件送舉報(bào)中心備案。
3.正式審查：民行檢察部門的承辦人在接收案件后，應(yīng)于七日內(nèi)填寫《提請(qǐng)違法行為調(diào)查報(bào)告》，內(nèi)容包括：案件線索的基本情況(來源、被舉報(bào)人的基本情況、舉報(bào)內(nèi)容)，違法行為調(diào)查的目的、方向、步驟、方法、人員安排及所需的時(shí)間。《提請(qǐng)違法行為調(diào)查報(bào)告》需報(bào)處長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)審核，檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，再行實(shí)施。
違法行為調(diào)查時(shí)間一般不超過三個(gè)月，特殊情況經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后可以延期。上級(jí)人民檢察院交辦案件時(shí)規(guī)定具體期限的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)辦結(jié)。
違法行為調(diào)查終結(jié)，案件承辦人應(yīng)當(dāng)制作《提請(qǐng)違法行為調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，提出立案、不立案的處理意見，報(bào)處長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)審核，檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。
(三)違法行為調(diào)查的方式
在調(diào)查中，根據(jù)需要，可以采取詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗(yàn)、鑒定等方式。但不得查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn);不得妨礙人民法院訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行。
(四)違法行為調(diào)查的處理
1.調(diào)查的事項(xiàng)屬于抗訴事實(shí)的，分別作出抗訴(提請(qǐng)抗訴、或者向同級(jí)法院發(fā)再審檢察建議)、不抗訴(不提請(qǐng)抗訴)決定。
2.發(fā)現(xiàn)人民法院及其工作人員有違反民事訴訟法、行政訴訟法的行為但不涉嫌犯罪的，以發(fā)《檢察建議》或《糾正違法通知書》的方式，向人民法院提出糾正意見，并要求人民法院及時(shí)反饋糾正處理結(jié)果。
3.移送犯罪線索立案民事行政檢察部門經(jīng)過違法行為調(diào)查后，案件承辦人認(rèn)為有犯罪事實(shí)發(fā)生或犯罪嫌疑人需要追究刑事責(zé)任的，需要立案?jìng)刹榈?，?yīng)當(dāng)制作《違法行為調(diào)查終結(jié)報(bào)告》與《案件線索移送函》，經(jīng)處長(zhǎng)審核，報(bào)主管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，將犯罪線索移送反貪、瀆檢部門。
四、違法行為調(diào)查的運(yùn)行機(jī)制
一個(gè)行之有效的違法行為調(diào)查機(jī)制應(yīng)包括以下方面：
(一)在組織機(jī)制方面，成立“縱”的和“橫”的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)體系
1.“縱”系上下聯(lián)動(dòng)。所謂“縱”即是發(fā)揮上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)作用，上下一體，統(tǒng)一行動(dòng)，整合違法行為調(diào)查資源，具體作法應(yīng)借鑒職務(wù)犯罪的偵查機(jī)制：以省級(jí)檢察院民行部門為指導(dǎo)，地級(jí)檢察院民行部門為主體，以基層檢察院為基礎(chǔ)的辦案運(yùn)行機(jī)制，省級(jí)院對(duì)下級(jí)的辦案工作進(jìn)行指導(dǎo)，遇到干預(yù)阻力時(shí)，直接參辦。地級(jí)院對(duì)整個(gè)地位的民行違法行為調(diào)查工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，基層民行部門積極協(xié)助，形成一體化違法行為調(diào)查機(jī)制。
2.“橫”系協(xié)調(diào)配合。所謂“橫”即是民行部門在本院檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)下開展違法行為調(diào)查工作，并且加強(qiáng)與瀆職侵權(quán)和反貪部門的配合與協(xié)調(diào)，民行部門開展違法行為調(diào)查工作的目的，即是對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的法官進(jìn)行專門性的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)、需要追究刑事責(zé)任的，將夠立案標(biāo)準(zhǔn)的案件線索移交給自偵部門以追究其刑事責(zé)任。民行部門應(yīng)高度重視同自偵部門的銜接以及相互間的配合與協(xié)調(diào)，必要時(shí)民行部門也應(yīng)請(qǐng)求自偵部門的大力配合與協(xié)助。
(二)鎖定錯(cuò)誤判決(一般是前一判決)變個(gè)案監(jiān)督為全面監(jiān)督的工作機(jī)制
民行部門可在鎖定錯(cuò)誤判決(一般是前一判決)所造成的危害性前提下，對(duì)錯(cuò)誤判決展開違法行為調(diào)查，這種變個(gè)案監(jiān)督為全面監(jiān)督的工作機(jī)制，通過對(duì)民事行政改判案件的總體監(jiān)督，民行部門就有了一個(gè)違法行為調(diào)查民事行政案件的寬廣平臺(tái)，就可以全面地帶動(dòng)民行違法行為調(diào)查工作的進(jìn)行方向。
(三)檢察一體化——注重整合檢察資源
檢察一體化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“剛性”監(jiān)督與“柔性”監(jiān)督的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)單層監(jiān)督向多層性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，整合監(jiān)督資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。
1.與偵查監(jiān)督、公訴、自偵部門，建立工作聯(lián)系制度。
對(duì)于因刑事犯罪行為造成國家財(cái)產(chǎn)損失，而受害單位又沒有向人民法院提起刑事附帶民事訴訟，造成國有資產(chǎn)大量流失的案件提起刑事附帶民事訴訟是司法保護(hù)國家利益的有效途徑。由于偵監(jiān)、公訴、自偵部門直接掌握這方面情況，民事行政檢察與之加強(qiáng)溝通才能掌握案源，加之刑事訴訟辦案期限有限，民事行政檢察必須及時(shí)介入，才能保證訴訟的順利進(jìn)行。
2.加強(qiáng)部門配合預(yù)防和查辦司法人員職務(wù)犯罪案件，建立情況通報(bào)制度。
明確反貪、瀆檢、民行三部門在嚴(yán)防和查處司法腐敗工作中的職責(zé)分工，建立起情況通報(bào)制度。民行檢察部門對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的司法人員貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等案件線索，應(yīng)及時(shí)整理上報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)后，移交偵查部門進(jìn)行偵查。對(duì)于涉嫌犯罪的依法處理，對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪的違法亂紀(jì)行為，建議有關(guān)部門給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分的同時(shí)，應(yīng)向司法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，促其建章立制，嚴(yán)防案件發(fā)生。
3.主動(dòng)與偵監(jiān)、公訴、自訴部門聯(lián)系，建立民行案件線索移送制度。
在工作機(jī)制上，民行違法行為調(diào)查工作要取得突破性的進(jìn)展就必須要改變傳統(tǒng)的“等”案上門的作法，要找出能夠挖掘出更多案件線索的方法，對(duì)涉及法官利用審判權(quán)所觸犯的職務(wù)犯罪的種類認(rèn)真歸納分析，發(fā)現(xiàn)該種犯罪的特點(diǎn)以及產(chǎn)生條件，為違法行為調(diào)查創(chuàng)造條件。院各職能部門在檢察工作中發(fā)現(xiàn)民行案件線索，亦應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送民行處審查，從而形成檢察監(jiān)督的合力。一是人民檢察院內(nèi)部的控申部門、刑檢部門、監(jiān)所檢察部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等在日常工作中發(fā)現(xiàn)的案件線索對(duì)民行檢察部門的移送;二是上下級(jí)檢察院民行檢察部門之間的案件線索的交辦、轉(zhuǎn)辦、協(xié)助調(diào)查和移送;三是檢察院民行檢察部門之間基于地域管轄而形成的案件線索的移送。
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