社會管理創(chuàng)新，首先是中共中央在2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中第一次提出來的：“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新。”“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。”2007年黨的十七報告再次強(qiáng)調(diào)：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。” 2006年3月14日，十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》專門設(shè)立了“完善社會管理體制”一章（第42章），明確規(guī)定：“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新。”2011年3月14日十一屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》更是專門設(shè)有一篇“標(biāo)本兼治 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”（第九篇），下設(shè)“創(chuàng)新社會管理體制”、“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能”、“加強(qiáng)社會組織建設(shè)”、“完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”、“加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)”5章，強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢，創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會管理能力建設(shè)，建立健全中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。”此外，值得一提的是，2011年9月中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會。[1]顯然，在當(dāng)今中國，社會管理創(chuàng)新不僅是黨的要求，而且已經(jīng)成為國家的重要任務(wù)和工作重點(diǎn)。
雖有的學(xué)者認(rèn)為，社會管理的主體包括政府和社會組織 [2]，但多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，社會管理主要是政府對社會的管理，是指政府對除政治、經(jīng)濟(jì)以外的各項(xiàng)社會事務(wù)（例如勞動就業(yè)、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、教育、衛(wèi)生、體育、民政、人口計生、城鄉(xiāng)建設(shè)等）的管理。2004年2月21日，國務(wù)院溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時指出：“在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。”“社會管理。就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。加強(qiáng)社會治安綜合治理，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力。” [3]隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、風(fēng)險社會的到來以及和諧社會的建設(shè)，過去計劃經(jīng)濟(jì)時代那種以“單位”和“準(zhǔn)單位”為基礎(chǔ)構(gòu)建的“大一統(tǒng)、指令型” [4]的社會管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求了，需要改革，需要創(chuàng)新。“推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”，“要重點(diǎn)解決政府社會管理職能‘缺位’、‘越位’、‘錯位’的問題”。 [5]筆者以為，社會管理的創(chuàng)新，主要包括：（1）社會管理范圍的創(chuàng)新，原來由政府直接管理而實(shí)際上社會可以自我管理的事務(wù)交由城鄉(xiāng)基層自治組織、社團(tuán)、行業(yè)組織、社會中介組織以及民間組織等社會組織去做，發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用；（2）社會管理方式的創(chuàng)新，即使仍由政府管理的事務(wù)，也讓社會協(xié)同合作，讓公眾參與；（3）社會管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，例如“大部制”改革、行政服務(wù)中心的創(chuàng)建等；（4）社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，即合理劃分中央政府與地方政府在社會管理方面的權(quán)責(zé)。
“創(chuàng)新不是刻意突破現(xiàn)有憲法和法律的界限，而是更好地維護(hù)憲法、執(zhí)行法律。社會管理創(chuàng)新必須在尊重憲法、法律的前提之下進(jìn)行，不能違反有效的法律規(guī)定。” [6]社會管理的創(chuàng)新，離不開也不能離開法律的指導(dǎo)、監(jiān)督以及支持和配合，當(dāng)然也離不開并不能脫離憲法的指導(dǎo)和監(jiān)督，社會管理的創(chuàng)新不能忽視憲法的保障作用。
一、憲法在社會管理創(chuàng)新中的立法指導(dǎo)作用
社會管理的創(chuàng)新，在依法治國的今天，當(dāng)然離不開立法，這不限于全國人大及會制定有關(guān)社會管理的國家法律，還包括國務(wù)院制定有關(guān)社會管理的行政法規(guī)，各部委制定有關(guān)社會管理的部門規(guī)章，以及較大的市以上的地方各級人大及其會制定有關(guān)社會管理的地方性法規(guī)、較大的市以上的地方各級人民政府制定有關(guān)社會管理的地方政府規(guī)章。在進(jìn)行社會管理創(chuàng)新方面的立法（包括有關(guān)社會管理法律的修改）時，我們不應(yīng)忽視憲法的指導(dǎo)作用，這是因?yàn)閼椃ㄊ菄业母敬蠓ǎ?ldquo;一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”（憲法第5條第3款），憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)。筆者以為，各級立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行有關(guān)社會管理創(chuàng)新的立法和修法時，特別要注意在以下幾方面發(fā)揮憲法的指導(dǎo)作用：
（一）社會管理的所有立法必須以憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”為根本出發(fā)點(diǎn)
2004年我國憲法修正案正式將“國家尊重和保障人權(quán)”（憲法第33條第3款）。尊重和保障人權(quán)，維護(hù)人民群眾的權(quán)益，是國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)然也是社會管理及其創(chuàng)新和相關(guān)立法的出發(fā)點(diǎn)。
2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式的講話中強(qiáng)調(diào)，社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。
2011年5月30日，中共中央政治局召開會議研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題，會議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，要堅持以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理，關(guān)口前移、源頭治理，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)，依法管理、綜合施策，科學(xué)管理、提高效能的原則，立足基本國情，堅持正確方向，推進(jìn)改革創(chuàng)新。
上述領(lǐng)導(dǎo)講話和中央會議關(guān)于社會管理要堅持以人為本、以人民群眾利益為重的精神體現(xiàn)了國家尊重和保障人權(quán)的憲法精神，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)社會管理的立法中得到體現(xiàn)，確保憲法關(guān)于國家尊重和保障人權(quán)的精神在立法中得到落實(shí)。比如，社會管理創(chuàng)新要求將原來由政府直接管理而實(shí)際上社會可以自我管理的事務(wù)交由社會組織去做，這就要求國家應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)社會組織方面的立法，包括結(jié)社法的制定，改革長期以來由國務(wù)院行政法規(guī)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》調(diào)整乃至限制公民基本權(quán)利的狀況，首先在立法上落實(shí)我國憲法關(guān)于公民有結(jié)社自由的規(guī)定（憲法第35條），保障公民的結(jié)社自由等基本人權(quán)，改進(jìn)對社會組織的管理，進(jìn)而充分發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。
（二）社會管理方式的立法必須遵循“人民管理社會事務(wù)”的憲法規(guī)定
我國憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”（第2條第3款）、“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”（第27條第2款）。這些規(guī)定是公民參加社會管理的憲法依據(jù)，也是創(chuàng)新社會管理，構(gòu)建社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新體制和新方式的憲法依據(jù)。
有關(guān)社會管理及其創(chuàng)新特別是構(gòu)建社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新體制和新方式方面的立法，理應(yīng)遵循上述憲法規(guī)定。正如胡錦濤2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式的講話中所強(qiáng)調(diào)的：要堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開創(chuàng)新形勢下社會管理新局面。要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
（三）社會管理機(jī)構(gòu)的立法必須遵循“精簡機(jī)構(gòu)”的憲法精神
加強(qiáng)社會管理，并不是強(qiáng)化特別不是新增設(shè)社會管理的國家機(jī)關(guān)，而恰恰是減少政府對社會的管理，讓社會組織來管理原來許多由政府來管理的事情，所以加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理必須精簡機(jī)構(gòu)。在這方面，要遵循憲法上的規(guī)定。我國憲法第27條第1款明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”為此，在開展社會管理創(chuàng)新的過程中，我們應(yīng)當(dāng)注意依照憲法的規(guī)定來制定和修改有關(guān)社會管理機(jī)構(gòu)的法律，嚴(yán)格遵循憲法的原則規(guī)定，下大力氣精簡社會管理的政府機(jī)構(gòu)。
（三）社會管理央地關(guān)系的立法應(yīng)當(dāng)遵循“確保中央權(quán)威，發(fā)揮地方積極性”的憲法規(guī)定
目前我國社會管理的問題突出，一個重要原因是中央有關(guān)社會管理的政令在一些地方不暢通，而政令不通的一個重要根源在于中央與地方的社會管理職責(zé)權(quán)限劃分不明。所以，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須加強(qiáng)對中央與地方社會管理權(quán)限劃分的立法，實(shí)現(xiàn)社會管理央地關(guān)系的法治化。 [7]
在通過立法對社會管理的央地關(guān)系進(jìn)行創(chuàng)新時，務(wù)必遵守憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定，明確中央在一些社會管理重大事項(xiàng)的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，改變當(dāng)前中央與地方之間的社會管理關(guān)系在法律上不明確、不完善的狀況，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護(hù)地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個積極性” [8]。在此，為更好理順中央與地方的關(guān)系，建議由全國人大根據(jù)憲法的規(guī)定精神專門制定一部《中央與地方關(guān)系基本法》。 [9]