公共行政學作業(yè)論文范文(2)
公共行政學論文范文篇三：《談公共行政管理的發(fā)展及運用》
一、公共行政演進歷程述評
(一)公共行政時期
行政從政治中分離，便異常“渴望”彰顯出自身獨特的工具價值，即變革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和采用科學管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述變革的環(huán)境，以理性和高效著稱的官僚制應運而生，它以等級分工的形式、非人格化的組織制度、層級節(jié)制的權(quán)力體系構(gòu)成了一種法理型的組織模式，極大地適應了工業(yè)社會大生產(chǎn)和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統(tǒng)公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價值目標，以公共組織的設計、科學管理的原則和先進的管理技術(shù)為發(fā)展導向，有效地推動了經(jīng)濟、社會的發(fā)展。二戰(zhàn)以后，隨著社會環(huán)境的變化，傳統(tǒng)公共行政便遭到了不同學派的批判，被直指是漠視民主價值和人性的。為此，傳統(tǒng)公共行政也結(jié)合時局做出了相應的價值轉(zhuǎn)向和理論修正，但改革并未使其理論根基發(fā)生質(zhì)的變化。20世紀60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共行政的價值偏向，強調(diào)新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經(jīng)濟的和有效率的各種因素以及組織結(jié)構(gòu)進行變革[1]306。但礙于當時的社會環(huán)境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動搖傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)。而隨后政策科學崛起，政策科學研究雖在謀求和公共行政結(jié)合以及促進政策機構(gòu)管理性向政策執(zhí)行公共性轉(zhuǎn)變等方面做出了努力，但政策科學畢竟只是作為公共行政發(fā)展的一個分支而出現(xiàn)，因此無論從廣度還是深度上都無法對傳統(tǒng)公共行政形成根本的挑戰(zhàn)。
(二)公共管理時期
伴隨著行政環(huán)境的變革，社會由工業(yè)文明向信息文明轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和民主化進程的推進使得官僚制的治理弊端日漸顯現(xiàn)。諸如指揮―服從的管理方式對人性的壓制，科層管理對民主價值的沖擊，不合理的分工導致的各自為政，內(nèi)部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發(fā)展的巨大障礙。同時，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，在公共管理的實踐中，對二者涇渭分明地劃分不僅沒有必要，而且也不可能。針對傳統(tǒng)公共行政的種種弊病，20世紀80年代以來，西方各國掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進到了公共管理的新時期。公共管理修正了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展思路和策略選擇，積極地借鑒企業(yè)和私營部門的管理經(jīng)驗與手段，大力引入市場競爭激勵機制，全面地降低管理成本，注重結(jié)果和管理者的責任，從而最大化地提升了政府的組織績效。作為公共行政發(fā)展的新模式，公共管理積極回應行政環(huán)境發(fā)展的需求，致力于解答公共管理中“誰來管理”以及“如何管理”等重大問題，為公共行政學的發(fā)展建立了更加全面的知識框架，并在實踐中有效地增進了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實踐模式也并非盡善盡美，其內(nèi)在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關(guān)系，即公共管理一味強調(diào)師法企業(yè)，過分崇拜市場教義，而很大程度上忽視了公私部門的現(xiàn)實差異，往往導致公共行政發(fā)展中價值導向的偏差和服務對象的失當[3]，這種錯把公共行政實現(xiàn)的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實踐中客觀上面臨著種種困境。通過批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎(chǔ)，應當將其發(fā)展目標最終鎖定在社會公共福利和公共利益的增進上，而市場的手段和科學的管理只能為上述目標的實現(xiàn)服務。
(三)公共服務時期
新公共服務理論是對公共管理理論的揚棄。它緊緊圍繞公共行政發(fā)展的核心屬性，以民主公民權(quán)理論、社群理論、后現(xiàn)代理論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優(yōu)先、社會公益為其價值理念，強調(diào)通過構(gòu)建政府與公民新型的分權(quán)、合作關(guān)系，最大化地實現(xiàn)公共利益。公共服務理論要求公共組織的設計和運行要以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務為目標，提出公共行政的最終目標是建立公共服務型的政府。這種政府以社會公眾為服務對象，以合作協(xié)調(diào)為服務基礎(chǔ)，以滿足公共需求為服務導向，其本質(zhì)是“社會本位、民本位”[4]。而政府的工作重點既不應是“掌舵”，也不應是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應力的公共機構(gòu)”[5]。具體而言，便是政府應當通過權(quán)力分放和讓渡，不斷地進行制度和機制的創(chuàng)新，充分保障公民在社會管理中的民主參與權(quán)，推進合作共治局面的形成，從而持續(xù)提升公共服務的效率和品質(zhì)。公共服務的理論使得公共行政的價值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地擺正了公共行政發(fā)展的航向。
二、公共行政發(fā)展規(guī)律之闡釋
縱觀公共行政發(fā)展的歷史，一條基本規(guī)律表明，正是行政生態(tài)的變化決定了公共行政的演進特征和重心的變換，即不同的公共行政發(fā)展階段是依據(jù)環(huán)境變革的特點予以劃定的。
西方公共行政發(fā)展的三個時期所表現(xiàn)的運行規(guī)律，都與當時行政環(huán)境變革的要求密不可分。在傳統(tǒng)公共行政時期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨立的價值，其目的在于通過對一般科學管理技巧的借鑒，有效地增強行政管理的效率，這正與當時工業(yè)化大生產(chǎn)的客觀環(huán)境相匹配。工業(yè)化社會是一個高度組織化的社會，而官僚制的提出一改傳統(tǒng)人治行政的種種弊端，構(gòu)建出了一種法理型的組織體制，實現(xiàn)了理性和高效的組織管理，這與當時工業(yè)文明追求技術(shù)進步和生產(chǎn)有序的客觀要求得以有效對接，因而二者共同構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政的理論“基石”。公共管理運動的發(fā)起同樣取決于環(huán)境的變革。隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，官僚制的管理弊端日益顯現(xiàn)，而傳統(tǒng)的二分法也面臨著越來越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運動勢在必行。這種運動直擊傳統(tǒng)公共行政模式之缺陷，以市場化和自由化為取向，采用私營部門和工商管理領(lǐng)域先進的理念與策略，推動了公共管理效率的提升。這場充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權(quán)利多元化的趨勢日益增強，公共管理理論也遭遇了強大的挑戰(zhàn)。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發(fā)展難以攻克的問題。在此環(huán)境下，公共服務理論應運而生，它在吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核和承繼公共管理理論精髓的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價值、公共利益，更加適合于公共行政實踐發(fā)展的理論框架，科學地糾正了公共行政的發(fā)展偏向。
與此同時，行政環(huán)境變化也使得公共行政的價值重心和研究途徑發(fā)生著轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的公共行政時期，基于工業(yè)社會對生產(chǎn)力發(fā)展的要求，行政管理過程和行政組織的設計都以提高效率為目標“，效率至上”成為這一時期公共行政發(fā)展的價值重心和導向依據(jù)。而到了公共管理時期，一場以管理自由化和市場化導向的治道變革在世界范圍內(nèi)掀起，它旨在促使人們重新認識管理的價值，并通過廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的績效。雖然在此過程中，這種變革強調(diào)了公共管理的顧客導向、結(jié)果導向和回應性等要求，一定程度上糾正了傳統(tǒng)公共行政時期對效率過分追求的偏向，但沒有根本扭轉(zhuǎn)公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關(guān)注管理過程的粉飾行為。直至此時，公共行政的“鐘擺”仍然嚴重地偏向“管理主義”，這自然無利于社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務理論旨在糾正公共行政發(fā)展過程中的價值偏差，平衡管理主義和民主主義的價值追求，它明確規(guī)定公共行政的發(fā)展重心應在于保證公共利益，提供公共服務，從而使得權(quán)力與權(quán)利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對公共行政的運作與發(fā)展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環(huán)境發(fā)展的客觀要求①。
三、公共行政發(fā)展趨勢之考察
(一)政治領(lǐng)域
公共行政發(fā)展特征反映到政治領(lǐng)域，最核心的表現(xiàn)便是公民社會和政治國家間力量的博弈。二者的此消彼長成就了公共行政演進的不同階段和發(fā)展特征。具體而言，在傳統(tǒng)的公共行政時期，國家行政是公共管理的核心，國家公共權(quán)力由政府行使，政府權(quán)力主導社會發(fā)展的方方面面，各國的公權(quán)力都非常發(fā)達，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進行政管理的有序和效率。而在公共管理時期，隨著政府所面對的社會事務的日益復雜和多樣，其低效率治理成為常態(tài)，對此政府逐步認識到調(diào)整自身權(quán)力關(guān)系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，重塑其與市場、社會的權(quán)力分配格局，形成權(quán)力共享、分工合作的發(fā)展狀態(tài)，方能有效地應對層出不窮的公共問題和最大化地回應公共需求。此時，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務，并以經(jīng)濟、效率和效能等作為公共行政的價值導向，但由于公共管理對管理主義的過度“迷信”和對市場化的過分追求，最終導致其仍無法深刻地認識公民社會的興起對于公共行政發(fā)展的特殊價值，從而依舊陷入了將公共行政實現(xiàn)工具當作管理目標的錯誤認知中。公共服務理論作為對公共管理理論的修正，科學地調(diào)試了公共行政公共性和管理性之間的關(guān)系，依托政治國家和公民社會的權(quán)力邏輯和博弈之特點，提出公共行政區(qū)別于一般管理活動的核心屬性在于公共性，明確了政府權(quán)力的合法性來源于公民權(quán)利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責在于服務，即為公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，最大限度地滿足社會力量發(fā)展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導下，政府必須徹底拋棄權(quán)力壟斷和資源統(tǒng)攝的管理方式，科學地調(diào)整自身與社會的關(guān)系，將職能重心理性地收縮在社會管理和公共服務上來，并在政策制度上積極培育、支持、引導社會組織與公民力量的發(fā)展，促進民眾各項民主權(quán)利的落實，最終形成黨的領(lǐng)導、政府負責、社會管理、公民參與的善治格局。在權(quán)力和權(quán)利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務行政、官本行政向民本行政、權(quán)力行政向責任行政深刻轉(zhuǎn)變，最大限度地提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品，滿足公眾的利益訴求。
(二)管理領(lǐng)域
公共行政發(fā)展規(guī)律反映到管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為以下方面：第一，從物本行政到人本行政[6]。從傳統(tǒng)公共行政時期到公共管理時期再到公共服務時期，是一個行政相對人的價值和需求關(guān)注程度持續(xù)強化的過程。早期的公共行政過分關(guān)注組織、機構(gòu)、權(quán)責關(guān)系等物化內(nèi)容對管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導能力，尤其在官僚制層級節(jié)制、命令服從的運行模式的制約下，人的需求和創(chuàng)造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運動中，各國普遍引入了市場競爭機制和管理者的管理理念，并在實際管理過程中深刻地認識到人對于組織發(fā)展和績效提升的巨大價值，因而重視人才的招募、引進、培養(yǎng)和保護工作，并通過公共部門人力資源的開發(fā)和管理以及新陳代謝、激勵約束等機制的創(chuàng)新，最大限度地實現(xiàn)人力資源的保值、增值。同時，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會公眾定位為提供納稅人和享受政府服務的“顧客”，而將自身的管理目標確定在增強對社會公眾需要的回應之上。在公共服務時期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護者和公民利益的服務者，公共行政更將運行的出發(fā)點和落腳點放在了對公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發(fā)展目標。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當作一個封閉型的系統(tǒng)來管理，缺乏對組織與外在環(huán)境的關(guān)系研究，導致了公共行政發(fā)展無法適應行政環(huán)境變革的要求，產(chǎn)生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務時期，公共組織便高度重視組織與外界環(huán)境交互關(guān)系的研究，努力實現(xiàn)彈性化管理。即一方面認真研究環(huán)境變化的特點和規(guī)律，做到靈活、權(quán)變;另一方面，充分把握環(huán)境革新所帶來的機遇，能動地加以改造，最終實現(xiàn)組織內(nèi)外的協(xié)調(diào)聯(lián)動。第三，管理從無效走向高效。傳統(tǒng)公共行政打破了人治行政和經(jīng)驗行政的枷鎖，極大地解放了生產(chǎn)力，顯著提高了管理效率。但隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境和現(xiàn)實缺陷日益顯現(xiàn)，對此必須有新的發(fā)展模式來修正和改造之，以管理自由化和市場化導向為特征的公共管理運動應運而生。它直接瞄準低效行政問題，廣泛采用私營部門的成功經(jīng)驗和競爭機制，以顧客為導向，通過重視管理結(jié)果和放松規(guī)制，最大限度革除了傳統(tǒng)公共行政的管理弊端。而公共服務理論在進一步撥正公共管理發(fā)展方向的同時，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設計上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學調(diào)整與市場、社會的互動關(guān)系，采用市場控制和激勵競爭的方法，節(jié)約行政管理成本，提高管理效益。同時，政府支持社會力量增強自主治理能力，提高其公共服務的有效性。而在內(nèi)部，政府組織則合理確定行政編制，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，控制組織規(guī)模，健全制度機制，構(gòu)建權(quán)責體系，減少管理內(nèi)耗，改變傳統(tǒng)的過程控制導向為結(jié)果控制導向，實行績效管理，從而持續(xù)提升公共服務的品質(zhì)和效率。
(三)法律領(lǐng)域
公共行政的發(fā)展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢：第一，公共行政的法律理念經(jīng)歷了從管理論、控權(quán)論、平衡論乃至服務論的演進歷程，這與行政環(huán)境的變遷和公共行政價值重心的轉(zhuǎn)變相伴而行。在工業(yè)社會時代背景下，從政治遮蔽下分立出來的行政，其最獨特的價值追求便是管理和執(zhí)行的高效。因此，如何切實保障行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權(quán)”“管理”也成了公共行政的法律價值核心。而隨著社會事務日益復雜，世界各國普遍進入了“行政國”的時代。行政權(quán)力的無限膨脹和無所不在，致使它在管理和應對公共事務的同時，也時常侵犯著社會和公民的合法權(quán)益，成為公共行政演進中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權(quán)力的濫用，保證公民權(quán)利免受非法侵害，各國在立法和執(zhí)法中，普遍調(diào)整了法律理念，更多地強調(diào)用法律來規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使與行政行為的實施，即從“保權(quán)論”轉(zhuǎn)向了“控權(quán)論”。但是，過分的控權(quán)又往往會使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動行政的熱情。為此，各國政府又對公共行政的法律理念進行了重塑，即公共行政一方面應當在立法上保證行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行性，確保其有效地處理公共事務，保護公共利益;另一方面，國家應采用法律的手段去規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)力合法而正當?shù)匦惺?，避免行政?quán)力異化和無責任狀態(tài)的發(fā)生，從而在管理和控權(quán)的協(xié)調(diào)中實現(xiàn)價值平衡。公共服務理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為最大限度地增進公共利益，并且保障公民的參與和監(jiān)督權(quán)利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎(chǔ)，而“服務論”作為“平衡論”的升級又成了公共行政更高層次的法律價值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)公共行政時期，由于行政環(huán)境單一和社會力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是唯一的行政主體，它依托壟斷行政權(quán)力分配著社會集體的資源。此時的公共行政主要指國家行政，而所謂的法律規(guī)范也主要針對行政權(quán)力。伴隨著社會的進步，政府所面對的行政環(huán)境日益復雜和多元，社會的不可治理性明顯增強。為了化解自身的治理危機，政府必須分放和讓渡相應的行政權(quán)力，使公共服務回歸社會和市場，通過權(quán)力共享、責任共擔的方式，在合作治理基礎(chǔ)上有效地增進公共利益。在上述背景下，治道發(fā)生了從單極統(tǒng)治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴大到了行政機關(guān)、社會組織和第三部門等。
社會力量日益走上了治理的前臺，填補著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發(fā)生了重大的變化。傳統(tǒng)公共行政時期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務的處理中往往強調(diào)命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現(xiàn)為單方、強制、剛性的行政行為廣泛被運用，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務時期，社會力量日益崛起，公共行政價值目標轉(zhuǎn)換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權(quán)利參與和訴求表達，并盡可能在協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益。因此，各國在公共管理的實踐中，政府都一改傳統(tǒng)的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導、行政調(diào)解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協(xié)作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對政府管理思路的理解和認同，從而有效地實現(xiàn)了共贏。第三，公共行政在法律上經(jīng)歷了從神秘化向公開化的轉(zhuǎn)變過程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導，行政組織作為一個封閉的管理系統(tǒng)存在，其回應力和透明度偏低;對于社會公眾而言，法律也沒有規(guī)定行政組織公開的義務。因此，社會公眾往往缺失實質(zhì)上的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，行政管理活動就是一個“黑箱”。而隨著公民社會的日益成熟和民主化進程的推進，權(quán)利制約權(quán)力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺接受公民的監(jiān)督已成為嚴格的法律義務。公民的監(jiān)督、建議、批評、表達等權(quán)利無論在實體上還是程序上都受到了法律的保護和確認。各國的法律普遍規(guī)定，政府等公共部門在社會管理和公共服務中，必須將管理的事務、內(nèi)容、權(quán)限、過程、程序、信息等向社會公開并自覺地接受民眾的監(jiān)督和評判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責任化地運行。