財(cái)政部副部長講話(二)：

　　同志們：

　　黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我們黨歷史上對(duì)改革最系統(tǒng)、最全面的一次工作部署，是指導(dǎo)新形勢(shì)下全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。《決定》對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，提出了明確、具體的要求。《決定》指出，要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。去年底召開的全國財(cái)政工作會(huì)上，樓繼偉部長專門要求套開政府和社會(huì)資本合作(PPP)專題會(huì)議，從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對(duì)發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。目前，財(cái)政部正在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。根據(jù)樓部長“組織PPP專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)實(shí)在在把這件事開展起來”的指示，財(cái)政部精心組織了本次PPP培訓(xùn)班，旨在增進(jìn)各級(jí)地方財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員的理解和認(rèn)識(shí)，提高PPP的實(shí)踐能力。在這里，我就貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)和全國財(cái)政工作會(huì)議精神，認(rèn)真做好PPP模式推廣運(yùn)用工作談幾點(diǎn)意見。

　　一、在新形勢(shì)下為什么要大力推廣運(yùn)用PPP模式

　　對(duì)新形勢(shì)下推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，樓部長在去年底的全國財(cái)政工作會(huì)上已經(jīng)作了全面、深入、系統(tǒng)的闡述。本次培訓(xùn)專門將樓部長重要講話作為培訓(xùn)教材印發(fā)，大家要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會(huì)。在此，我再著重強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)意義。

　　第一，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

　　第二，推廣運(yùn)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總目標(biāo)之一。從管理到治理，這是重大的理論創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的良性互動(dòng)和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

　　第三，推廣運(yùn)用PPP模式是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度安排體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方的關(guān)系。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財(cái)政支出，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)具有高度的一致性。

　　二、當(dāng)前形勢(shì)下推廣運(yùn)用PPP模式面臨的主要任務(wù)

　　目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，內(nèi)部處于經(jīng)濟(jì)增速換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的特殊階段，外部國際金融危機(jī)的深層次影響仍未完全消除，全球經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇的態(tài)勢(shì)仍然脆弱。但必須看到的是，挑戰(zhàn)總是與機(jī)遇并存，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好的基本面沒有變，全面深化改革必定會(huì)釋放出強(qiáng)大的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資空間巨大，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)和突破口，PPP模式未來大有可為。各級(jí)財(cái)政部門要深入貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，積極推廣運(yùn)用PPP模式。

　　(一)“消除障礙，明確規(guī)則”，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境。完備的制度是管全面、管長遠(yuǎn)的根本所在。從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP是一種長期合作關(guān)系，吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵之一是建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。從國內(nèi)實(shí)踐看，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等。推廣運(yùn)用PPP模式，要對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績效評(píng)價(jià)和爭議解決等。各級(jí)地方財(cái)政部門要緊密結(jié)合實(shí)際，積極推動(dòng)構(gòu)建有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)資本的積極性，實(shí)現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展。

　　(二)“落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化執(zhí)行”，推動(dòng)成立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《決定》重要舉措分工方案，財(cái)政部是落實(shí)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措的第一責(zé)任人。為政之道，憂無策，更憂有良策而不落實(shí)。有了好的部署、好的制度環(huán)境，還需要有強(qiáng)有力的落實(shí)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，英國、澳大利亞、加拿大等國的財(cái)政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目儲(chǔ)備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。從國內(nèi)情況看，我國自上世紀(jì)90年代以來開展的PPP實(shí)踐，主要是“自下而上”的自發(fā)探索，多局限在項(xiàng)目層面，缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)。目前，財(cái)政部正在著手建立PPP工作機(jī)制，并積極推動(dòng)設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、競(jìng)爭機(jī)制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的統(tǒng)一指導(dǎo)。部分地方在學(xué)習(xí)樓部長PPP專題會(huì)議講話精神后，已經(jīng)提出要探索建立PPP管理機(jī)構(gòu)。有條件的地方要抓緊動(dòng)起來，不等不靠，以有效的組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)工作。

　　(三)“抓出樣板，樹立標(biāo)桿”，盡快開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作。PPP是國際社會(huì)在基建領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目選擇、規(guī)劃、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，都形成了較為成熟的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范。從國際國內(nèi)實(shí)踐看，PPP項(xiàng)目有成功的，也有失敗的，成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，論證科學(xué)、重諾履約。在中國推廣PPP模式，要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)督管理體制，開展一些項(xiàng)目試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，盡快提煉和形成相對(duì)統(tǒng)一的范例。樓部長高度重視PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作，明確批示要求抓出幾個(gè)真的PPP項(xiàng)目出來。前期，我們對(duì)一些地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研情況作了深入研究。“舉事有道，計(jì)其入多，其出少者，可為也”，可考慮優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等，現(xiàn)有項(xiàng)目也可以引入PPP模式進(jìn)行升級(jí)改造。目前，我們已經(jīng)請(qǐng)部分地方和部門提供一些備選項(xiàng)目，正在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，各級(jí)地方財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)，如果有好的項(xiàng)目可以與我們聯(lián)系。各級(jí)地方財(cái)政部門要將收益性項(xiàng)目作為PPP模式的推廣重點(diǎn)，對(duì)存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，盡快篩選出合適的項(xiàng)目先行先試。我們將跟蹤了解進(jìn)展情況，通過中央基建預(yù)算投資、外國政府貸款、保險(xiǎn)資金和養(yǎng)老金等多種渠道給予融資支持。

　　(四)“增進(jìn)共識(shí)，提高能力”，認(rèn)真做好PPP模式的宣傳、培訓(xùn)工作。深入有效的宣傳、培訓(xùn)工作是推廣運(yùn)用PPP模式的重要保障，有利于形成良好的市場(chǎng)與社會(huì)氛圍。從國際經(jīng)驗(yàn)看，宣傳、培訓(xùn)作為PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)一項(xiàng)重要職責(zé)，對(duì)PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動(dòng)作用。目前，財(cái)政部已經(jīng)通過報(bào)紙、雜志、網(wǎng)站等媒體渠道，對(duì)PPP模式進(jìn)行了一定宣傳。下一步，還要進(jìn)一步加大宣傳、培訓(xùn)力度，重點(diǎn)做好以下工作：一是要抓緊開展全方位、多層次的培訓(xùn)。要使財(cái)政部門和企業(yè)的相關(guān)人員熟悉PPP的運(yùn)作模式與管理要點(diǎn)，更好地在實(shí)踐中運(yùn)用PPP模式。本次培訓(xùn)后，請(qǐng)大家抓緊對(duì)基層財(cái)政部門、公司內(nèi)部和相關(guān)單位的業(yè)務(wù)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)。二是要加強(qiáng)社會(huì)輿論引導(dǎo)，通過廣泛的媒體宣傳，增進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體共識(shí)，提高公眾對(duì)PPP模式的認(rèn)可度。各級(jí)地方財(cái)政部門要充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道，繼續(xù)以多種形式組織開展宣傳工作。三是及時(shí)總結(jié)國際國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累數(shù)據(jù)，建立公開高效的信息發(fā)布渠道，對(duì)PPP推廣運(yùn)用工作給予支撐和借鑒。

　　三、如何積極穩(wěn)妥做好PPP模式推廣運(yùn)用工作

　　20xx年是全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神、全面深化改革的開局之年。強(qiáng)調(diào)，一分部署，九分落實(shí)，今年工作抓得怎么樣，對(duì)起好步、開好局意義重大，要把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn)，真抓實(shí)干，蹄急步穩(wěn)，務(wù)求實(shí)效。各級(jí)財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)要適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，深入領(lǐng)會(huì)PPP模式的精髓，全面把握改革形勢(shì)，加快體制機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新工作思路和方法，積極穩(wěn)妥地做好PPP模式推廣運(yùn)用工作。下面，我再提幾點(diǎn)要求。

　　(一)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合原則，大力推動(dòng)制度創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)看，推廣運(yùn)用PPP不僅僅是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資模式，更重要的是通過體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民生改善。各級(jí)財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)，要高度重視制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，遵循“頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過河相結(jié)合”的原則，不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步形成有利于PPP模式發(fā)展的長期制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場(chǎng)規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境。目前，國際國內(nèi)關(guān)于PPP的理論很多，在接下來的培訓(xùn)中，大家將聽到來自亞行、財(cái)科所、咨詢機(jī)構(gòu)、中投公司等不同領(lǐng)域?qū)＜业挠^點(diǎn)。大家要結(jié)合實(shí)際、廣泛借鑒、比較研判、指導(dǎo)實(shí)踐，做到設(shè)計(jì)先行、論證嚴(yán)密、扎實(shí)推進(jìn)、確保實(shí)效。

　　(二)堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重大理論創(chuàng)新，也是PPP模式的運(yùn)作基礎(chǔ)。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實(shí)管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類型，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。政府和社會(huì)資本要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中，要堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。特別要強(qiáng)調(diào)的是，政府要切實(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，絕不能隨意更改、推諉塞責(zé)。

　　(三)堅(jiān)持科學(xué)決策原則，確保項(xiàng)目“物有所值”。在PPP項(xiàng)目的選擇上，要進(jìn)行充分的項(xiàng)目評(píng)估，比較PPP模式和傳統(tǒng)政府建設(shè)管理模式的優(yōu)劣，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性和合理性。從國際經(jīng)驗(yàn)看，大多采用“物有所值”(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)方法。從國內(nèi)實(shí)踐看，由于缺乏有效的評(píng)估方法，對(duì)PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清，PPP項(xiàng)目選擇有一定的盲目性，這也是很多PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。因此，各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)方面，積極借鑒“物有所值”評(píng)價(jià)方法，在項(xiàng)目選擇時(shí)進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)不同采購方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政承諾、定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目效率、運(yùn)營成本等要素。同時(shí)，對(duì)質(zhì)量和公眾滿意度提升等有形投入價(jià)值，以及利益相關(guān)方參與度提高、組織能力增強(qiáng)、發(fā)展目標(biāo)拓展等無形投入價(jià)值進(jìn)行綜合分析，最終判定項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。

　　(四)堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，激發(fā)社會(huì)資本活力和效率。PPP模式對(duì)社會(huì)資本的管理、執(zhí)行和融資能力有較高要求，需要以激勵(lì)約束機(jī)制為核心，以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。一方面，要通過建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。另一方面，要建立嚴(yán)格的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

　　(五)堅(jiān)持公共利益最大化原則，有效平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會(huì)效益，既要避免社會(huì)資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會(huì)資本長期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營可持續(xù)，“度”的把握非常重要。因此，在進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，要確保通過PPP模式使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均有所提高。對(duì)社會(huì)效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，可以考慮適度給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，要有效行使監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)社會(huì)資本的行為進(jìn)行有效制約，切實(shí)維護(hù)好公眾利益。

　　同志們，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，路徑已經(jīng)明確。各級(jí)財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)一定要以十八屆三中全會(huì)精神為指引，按照“在學(xué)習(xí)上求真、在領(lǐng)會(huì)上求深、在貫徹上求實(shí)”的要求，融會(huì)貫通、真抓實(shí)干，緊密結(jié)合各地實(shí)際，創(chuàng)造性地把中央總體部署對(duì)接具體現(xiàn)實(shí)、化為具體方案、變成具體措施。以高度的政治責(zé)任感和崇高的歷史使命感，同心同德、狠抓落實(shí)，開拓進(jìn)取、奮楫爭先，全面提升政府公共服務(wù)水平，共同譜寫PPP事業(yè)的新篇章!