律師與PPP項(xiàng)目的相關(guān)問題淺析
律師與PPP項(xiàng)目的相關(guān)問題淺析
Public-Private Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力，也就是我們聽說的PPP項(xiàng)目，你對PPP項(xiàng)目有多少了解?下面由學(xué)習(xí)啦小編為你詳細(xì)介紹律師與PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律知識(shí)。
律師與PPP項(xiàng)目的相關(guān)問題淺析
2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的基本法。
PPP(Public-PrivatePartnership,簡稱PPP)是政府和社會(huì)資本合作模式,是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
律師與PPP項(xiàng)目的相關(guān)問題淺析
一、PPP項(xiàng)目的適用范圍
適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。
國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)指出，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
二、律師參與PPP項(xiàng)目的服務(wù)階段以及服務(wù)內(nèi)容
律師為PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)，主要集中在兩個(gè)階段，其一，為PPP項(xiàng)目前期籌備階段。其二，為PPP項(xiàng)目建設(shè)階段、運(yùn)營階段、移交階段。每個(gè)階段的具體服務(wù)內(nèi)容主要如下：
1、關(guān)于前期籌備階段的主要法律服務(wù)內(nèi)容。
(1)前期招商籌備階段：該階段可以配合政府參與PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作，協(xié)助政府選擇專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是配合政府及相關(guān)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)共同探討、設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目投融資以及PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式等方案，就PPP項(xiàng)目投融資、運(yùn)作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意見，并就前期招商籌備階段涉及的其他關(guān)鍵問題設(shè)計(jì)可行性的方案。
(2)招商實(shí)施階段：該階段可以參與引進(jìn)社會(huì)資本方的招商談判、磋商工作以及針對各類法律文件進(jìn)行草擬或者修改、審核相關(guān)法律文件并出具法律意見書等，尤其是配合政府針對PPP特許經(jīng)營協(xié)議中的關(guān)鍵性條款進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，對投資計(jì)劃及融資方案的設(shè)計(jì)等。
(3)其他相關(guān)的前期籌備工作：該階段主要配合政府對PPP項(xiàng)目公司的組建、設(shè)立等設(shè)計(jì)合法性、合理性方案，尤其是配合草擬、修改、審核相關(guān)的合同文件，并對此提出專業(yè)法律意見或建議。
鑒于前期籌備階段相對于建設(shè)、運(yùn)營、移交階段的服務(wù)周期較短，我們認(rèn)為，此處的律師服務(wù)比較適合采用專項(xiàng)法律服務(wù)模式。
2、關(guān)于建設(shè)、運(yùn)營、移交階段的主要法律服務(wù)內(nèi)容。
該階段主要集中于項(xiàng)目融資、工程建設(shè)、政府移交資產(chǎn)、PPP項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)、社會(huì)資本方移交項(xiàng)目、收入和回報(bào)、合同解除以及違約處理等一系列法律服務(wù)。由于特許經(jīng)營的建設(shè)、運(yùn)營、移交期限較長且該階段服務(wù)具有多項(xiàng)性、綜合性等特點(diǎn)，我們認(rèn)為，上述各階段律師服務(wù)比較適合采用常年法律顧問服務(wù)模式。
3、律師PPP項(xiàng)目合同服務(wù)。
PPP項(xiàng)目合同的談判、起草、審查、修訂工作是律師參與PPP項(xiàng)目服務(wù)的重要工作內(nèi)容，尤其是在PPP項(xiàng)目合同的起草設(shè)計(jì)方面，要求律師在提供服務(wù)時(shí)應(yīng)注意以下方面：
(1)總則部分。應(yīng)具體包括合同相關(guān)術(shù)語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構(gòu)成等。
(2)合同主體。重點(diǎn)明確項(xiàng)目合同各主體資格，并概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務(wù)。一般包括政府主體、社會(huì)資本主體，對其主要是通過主體資格、權(quán)利界定以及義務(wù)界定等予以合理界定。
(3)合作關(guān)系。應(yīng)主要約定政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的重要事項(xiàng)，包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等。
(4)投資計(jì)劃及融資方案。重點(diǎn)約定項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
(5)項(xiàng)目前期工作。重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目前期工作內(nèi)容、任務(wù)分工、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
(6)工程建設(shè)。重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實(shí)際投資認(rèn)定，工程驗(yàn)收，工程保險(xiǎn)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
(7)政府移交資產(chǎn)。重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。
(8)運(yùn)營和服務(wù)。重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目運(yùn)營的外部條件、運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、更新改造及追加投資、服務(wù)計(jì)量、運(yùn)營期保險(xiǎn)、政府監(jiān)管、運(yùn)營支出及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
(9)社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目。重點(diǎn)約定社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。
(10)收入和回報(bào)。重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目收入、回報(bào)模式，價(jià)格確定和調(diào)整方式，財(cái)務(wù)監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
(11)不可抗力和法律變更。重點(diǎn)約定不可抗力事件范圍以及法律變更的處理原則。
(12)合同解除。重點(diǎn)約定合同的退出機(jī)制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結(jié)算、項(xiàng)目移交等事項(xiàng)。
(13)違約處理。對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應(yīng)的違約責(zé)任進(jìn)行明確細(xì)化。
(14)爭議解決。重點(diǎn)約定爭議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。
(15)其他約定。約定項(xiàng)目合同的其他未盡事項(xiàng)，包括：合同變更與修訂、合同的轉(zhuǎn)讓、保密條款、信息披露、廉政和反腐、合同適用的法律、語言、貨幣等事項(xiàng)。
三、律師參與PPP項(xiàng)目服務(wù)的角度
作為PPP項(xiàng)目的專業(yè)服務(wù)律師，不能僅僅局限于為政府提供PPP專項(xiàng)服務(wù)或者常年法律顧問服務(wù)，作為PPP項(xiàng)目合同主體的另一方，即社會(huì)資本方同樣需要專業(yè)律師的法律服務(wù)。無論是前期參與招投標(biāo)還是后期與政府合作方式的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目公司的組建、設(shè)立以及投融資的進(jìn)行等，尤其是如何通過設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營合同，以期與政府達(dá)到共贏之目的，都需要專業(yè)律師提供服務(wù)。
除了此兩方PPP項(xiàng)目合同主體，專業(yè)律師也可以為金融第三方、新組建的PPP項(xiàng)目公司(SPV公司)、PPP項(xiàng)目總承包商、分包商、運(yùn)營商等不同主體提供法律服務(wù)。
四、律師服務(wù)PPP項(xiàng)目應(yīng)注意的事項(xiàng)
1、參與PPP項(xiàng)目服務(wù)的律所應(yīng)配備專業(yè)團(tuán)隊(duì)，包括法律專業(yè)、工程類專業(yè)人員以及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)類專家等。
2、要遵守保密義務(wù)，在PPP項(xiàng)目服務(wù)過程中，除按照與政府或社會(huì)資本方等的合同履行相關(guān)義務(wù)外，同時(shí)必須對其提供法律服務(wù)過程中接觸、了解到的國家秘密、商業(yè)秘密、不宜公開的情況及個(gè)人隱私負(fù)有保密的義務(wù)。
3、要防止利益沖突義務(wù)，擔(dān)任PPP項(xiàng)目的服務(wù)律師以及律師事務(wù)所，如果同時(shí)擔(dān)任合同雙方或當(dāng)事人雙方的服務(wù)律師或者與其均有利益關(guān)系的，應(yīng)依照相關(guān)律師執(zhí)業(yè)避免利益沖突的規(guī)則。
4、要防止不正當(dāng)?shù)耐懈偁帲瑩?dān)任PPP項(xiàng)目的律師以及律師事務(wù)所，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《律師法》、《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》等來進(jìn)行同行業(yè)的競爭，防止行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)母偁幮袨橐约霸g毀同行的行為出現(xiàn)。
五、律師參與PPP項(xiàng)目服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范
律師在PPP項(xiàng)目服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)主要有：
1、服務(wù)能力或責(zé)任心不到位導(dǎo)致政府或社會(huì)資本方等經(jīng)濟(jì)損失或?qū)е缕洳粦?yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;
2、提供的律師意見或起草修改的合同法律適用不當(dāng)，導(dǎo)致政府或社會(huì)資本方經(jīng)濟(jì)損失導(dǎo)致其不應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;
3、工作方法不當(dāng)導(dǎo)致政府或社會(huì)資本方經(jīng)濟(jì)損失導(dǎo)致其不應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
為了防止PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)法律服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們建議采取以下防范措施：
1、加強(qiáng)律師自身的素質(zhì)建設(shè)及執(zhí)業(yè)技能提升，從事PPP項(xiàng)目服務(wù)的律師應(yīng)兼具或不斷學(xué)習(xí)法律、工程、投融資等專業(yè)知識(shí);
2、樹立良好的工作作風(fēng)及高度的工作責(zé)任心;
3、為政府或社會(huì)資本方建立完善的規(guī)章制度，使責(zé)任明確到位，從而減輕及防范自身風(fēng)險(xiǎn);
4、對于政府或社會(huì)資本方的違法要求，律師應(yīng)即時(shí)拒絕，并向政府或社會(huì)資本方闡明拒絕理由的法律依據(jù)。
其實(shí)，任何項(xiàng)目都是風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇同在，隨著PPP項(xiàng)目的迅速鋪開，律師在PPP項(xiàng)目法律服務(wù)中的空間越來越大。但鑒于PPP項(xiàng)目的專業(yè)性和復(fù)雜程度，此類項(xiàng)目對服務(wù)律師的知識(shí)和技能均是嚴(yán)峻考驗(yàn)。
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PPP項(xiàng)目的分類
由于世界各國意識(shí)形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個(gè)術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。
PPP的各種模式及其含義
廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：
外包類
PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對較小。
特許經(jīng)營類
項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。
通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
私有化類
PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
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