政府信息公開主體的相關(guān)問題
政府信息公開主體的相關(guān)問題
政府信息公開既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。其中，人們尤其關(guān)心政府信息公開的主體問題。下面由學(xué)習(xí)啦小編為你詳細(xì)介紹政府信息公開的相關(guān)知識。
政府信息公開主體的相關(guān)問題
一、問題的提出
從《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)確立的政府信息公開制度可以看出，政府信息公開圍繞著“所涉信息是否為政府信息”——“政府信息是否屬于公開范圍”——“屬于公開范圍的政府信息由誰公開”——“公開主體如何公開”的邏輯主線而展開。故而，確定政府信息由誰公開(即政府信息的公開主體)既是政府信息公開工作的核心與關(guān)鍵，亦是我國政府信息公開制度的薄弱環(huán)節(jié)，亟需予以完善。
一方面，明確“政府信息由誰公開”的前置條件是必須肯定所涉信息屬于公開范圍的政府信息，在此過程中需進(jìn)行“政府信息與否”與“公開范圍與否”的雙層判斷，具體涉及到《條例》第2、9、10、11、12、13、14條的規(guī)定，極易導(dǎo)致分歧。
另一方面，政府信息公開主體不明、分工不清的問題十分嚴(yán)重，雖然《條例》第17條確定了“誰制作誰公開、誰保存誰公開”，但是該原則性規(guī)定無法明確諸如“政府信息從其他行政機(jī)關(guān)獲取”、“多部門聯(lián)合制作”等特殊情況下的政府信息公開主體。
二、政府信息公開主體的現(xiàn)狀考察
《條例》第2條通過定義政府信息的形式，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù);至于法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，則在第36條以附則的形式加以規(guī)定。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共實務(wù)職能的組織都屬于政府信息公開主體。但鑒于法律法規(guī)授權(quán)組織是以“適用本條例”的表述規(guī)定于《條例》的附則之中，而其自身亦存在著諸如“是否需要將授權(quán)依據(jù)擴(kuò)大至規(guī)章范疇”等特殊問題，囿于篇幅因素，本文不對授權(quán)組織加以論述，下文所稱的政府信息公開主體特指行政機(jī)關(guān)范疇。
(一)制度層面之考察
根據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開行為分為主動公開和依申請公開兩類。主動公開是政府信息公開主體依據(jù)其職權(quán)，主動將其擁有的政府信息向社會公開。依申請公開是基于行政相對人提出申請，政府信息公開主體公開行政相對人指定的政府信息。[1]公開主體通過主動或依申請公開政府信息，使得主動公開、依申請公開與政府信息之間構(gòu)成公開行為和公開標(biāo)的的關(guān)系。
在政府信息公開法律關(guān)系中，公開主體通過公開行為作用于公開標(biāo)的。而我國現(xiàn)行的政府信息公開制度對于公開行為與公開標(biāo)的的規(guī)制相對完善，公開主體制度則極其缺乏。因為公開主體的確定目前僅可以依據(jù)《條例》第17條“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的原則性規(guī)定，然而在實踐中則會產(chǎn)生諸多具體困惑，比如政府信息的產(chǎn)生本身往往并不局限于一個職能部門，如何確定具體的制作機(jī)關(guān)、保存機(jī)關(guān)?在制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)同時存在時又將如何判斷?
公開主體的明確離不開公開行為和公開標(biāo)的的明確。就公開行為而言，依申請公開行為具有獨立的特定相對人和法律效果，行政機(jī)關(guān)不作為而拒絕公開政府信息會侵犯相對人的合法權(quán)益，屬于具體行政行為，可依據(jù)《條例》第33條第2款申請行政復(fù)議或提起行政訴訟;主動公開行為則無需討論是否構(gòu)成具體行政行為。因為主動公開行為除了在被公開的政府信息可以構(gòu)成一個具體行政行為的情況下，其本身并沒有設(shè)定特定相對人的權(quán)利義務(wù)。即使在被公開的政府信息構(gòu)成一個具體行政行為的情況下，主動公開行為本身也不過是該具體行政行為的表示形式或?qū)嵤┏绦?，因而主動公開行為的違法實為被公開具體行政行為的違法。[2]相對人或利害關(guān)系人可以對該被公開的具體行政行為申請復(fù)議或提起訴訟，而不必借助于主動公開行為來尋求法律補(bǔ)救。
我國以《行政訴訟法》為起點，伴隨著《國家賠償法》和《行政復(fù)議法》等法律的相繼頒布，行政救濟(jì)法律制度基本形成。與此同時，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等數(shù)部規(guī)范具體行政行為法律的頒布實施，具體行政行為法律制度亦得以不斷完善。在上述法律制度框架下，屬于具體行政行為的依申請公開行為并不缺乏制度規(guī)范，可以依據(jù)具體行政行為確定政府信息的制作、獲取機(jī)關(guān)，從而確定政府信息公開主體。但對于沒有設(shè)定相對人權(quán)利義務(wù)的主動公開行為來說，確定政府信息公開主體就顯得相對困難，其依據(jù)在于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的政府信息公開職責(zé)。目前我國作出政府信息公開“職責(zé)與否”的判斷依據(jù)主要來自于《條例》中有關(guān)“政府信息與否”與“公開范圍與否”的具體規(guī)定，而后者即是我國公開標(biāo)的制度的重點內(nèi)容。
作為公開標(biāo)的的政府信息，可以是事實，可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。就主動公開的范圍而言，《條例》第9條對于應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息范圍進(jìn)行了明確列舉?！稐l例》第10條至12條的規(guī)定是對第9條的重點強(qiáng)調(diào)與具體化，內(nèi)容沒有也不能超出第9條所規(guī)定的范圍，且都為列舉式。可以認(rèn)為：列入上述規(guī)定的政府信息皆屬于主動公開范圍，而沒有列入上述規(guī)定的政府信息不屬于主動公開范圍。同時，《條例》第14條第1—3款又規(guī)定了對于上述公開范圍基于保密審查機(jī)制的限制。就依申請公開的范圍而言，根據(jù)《條例》第13條規(guī)定，在第9條劃定的主動公開范圍之外，還存在著申請公開的范圍，而申請公開的范圍限制在于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。此外，《條例》第14條第4款還規(guī)定了政府信息的不公開范圍及其例外。
由此可見，《條例》基于政府信息公開職責(zé)在政府信息公開范圍中劃定了“主動公開”、“依申請公開”和“不得公開”的三條邊界，但問題是這三條邊界內(nèi)各有例外的特別限制，每一邊界在雙重限制規(guī)定下導(dǎo)致相互之間范疇或有重疊或有疏漏，三條邊界無法統(tǒng)一于周全政府信息的全部范圍，具體關(guān)系詳見圖1所示。因此，我國政府信息的上述公開標(biāo)的制度不僅本身存在缺陷，而且這種制度缺陷也進(jìn)一步加劇了政府信息公開主體難以確定的困境。
(二)司法實踐之考察
司法作為最后一道防線，更有利于深刻地揭示問題。政府信息公開訴訟通常是針對政府應(yīng)該履行信息公開職責(zé)卻沒有履行或履行瑕疵的行為，鑒于行政訴訟的受案范圍，這種行為主要是指依申請公開行為。而且行政訴訟要求有明確的被告，這個被告即是依申請公開政府信息的行政機(jī)關(guān)。因而政府信息公開主體的確定在行政訴訟中更多的是通過被告是否應(yīng)當(dāng)公開政府信息的形式表現(xiàn)出來——屬于被告公開范圍，被告應(yīng)當(dāng)公開，是公開主體;不屬于被告公開范圍，被告無公開義務(wù)，不是公開主體。至于針對主動公開行為損害相對人合法權(quán)益而能夠提起行政訴訟的個別情形，僅可能基于行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開職責(zé)不當(dāng)而非不履行職責(zé)，此時政府信息公開主體的確定并不存在具體指向問題，而是依賴于政府信息公開職責(zé)的界限判斷公開范圍與否的問題。政府信息公開主體存在的問題也可以通過政府信息公開典型案例得到進(jìn)一步證實。
首先，主動公開義務(wù)主體職責(zé)意識淡薄，依職權(quán)公開在某種程度上演變成了依申請公開。
可以說，絕大部分政府信息公開案件皆基于依申請公開行為而產(chǎn)生，但其中所訴應(yīng)當(dāng)公開的政府信息并非全部應(yīng)然屬于依申請公開范疇，如果政府信息公開主體全面正當(dāng)?shù)芈男辛苏畔⒐_職責(zé)，也就不會存在如此眾多的依申請公開訴訟案件。在主動公開與依申請公開的關(guān)系上，“如果愛婚姻服務(wù)有限公司訴中華人民共和國民政部案”[4]的判決值得借鑒：“政府信息公開的方式包括主動公開和依申請公開，兩者相輔相成，互為補(bǔ)充。對于已經(jīng)主動公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以不重復(fù)公開，但應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。”筆者認(rèn)為，無論是主動公開，還是依申請公開，皆屬于政府信息公開主體的公開范圍。在這個公開范圍內(nèi)，事實上存在著“必須”“主動公開”、“可以”“主動公開”和“可以”“依申請公開”的范圍，而“主動公開”與“依申請公開”只是行為方式，公開主體的核心職責(zé)邊界在于“必須”與“可以”的劃分，具體為：“法定職責(zé)必須為”——屬于公開主體職責(zé)范圍內(nèi)的政府信息必須主動公開;“法定職權(quán)可以為”——屬于公開主體職權(quán)范圍內(nèi)的政府信息可以主動公開也可以依申請公開。需要特別說明的是，基于行政法“法無授權(quán)不可為”的基本原理，無論是行政職責(zé)還是行政職權(quán)，都必須在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)行使。
其次，公開主體任意擴(kuò)大不公開范圍。
實踐中行政機(jī)關(guān)常以所訴信息屬于內(nèi)部信息、過程信息為由拒絕公開，而部分法院的態(tài)度值得予以肯定。以“余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案”[5]為例，法院首先依據(jù)《條例》第2條“政府信息”的規(guī)定對所涉信息，即行政機(jī)關(guān)獲取的企業(yè)環(huán)境信息和行政機(jī)關(guān)制作的具有內(nèi)部特征的信息進(jìn)行判斷;確定是政府信息后再遵循“例外法定”的原則對所涉政府信息是否屬于公開范圍進(jìn)行判斷，即“凡屬于政府信息，如不存在法定不予公開的事由，均應(yīng)予以公開。被告未能證明申請公開的信息存在法定不予公開的情形，簡單以政府內(nèi)部信息和企業(yè)環(huán)境信息為由答復(fù)不予公開，屬于適用法律錯誤。”當(dāng)然，法院也未越俎代庖直接判決公開，而是責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出是否公開的答復(fù)，因為“考慮到行政機(jī)關(guān)獲取的企業(yè)環(huán)境信息可能存在涉及第三方商業(yè)秘密的情形，應(yīng)當(dāng)首先由行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出判斷”。筆者認(rèn)為，確定政府信息公開主體的反向不可為邊界有利于防范行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力、不履行政府信息公開職責(zé)。在這個過程中，應(yīng)當(dāng)遵守“例外法定”原則，行政機(jī)關(guān)不公開政府信息需存在法定不公開事由。
最后，在具體公開主體的確定上，不能忽視對于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的核心判斷依據(jù)。
以“馬守英訴杭州市人民政府案”[6]為例，2012年2月29日，馬守英向浙江省杭州市政府提出政府信息公開申請，要求公開《關(guān)于做好房屋強(qiáng)制拆遷有關(guān)工作的通知》(杭城法[2005]59號)。杭州市政府以其未制作、保存所申請的政府信息為由，建議馬守英向杭州市城市管理行政執(zhí)法局提出申請。終審法院判決認(rèn)為，杭城法[2005]59號系杭州市城市管理行政執(zhí)法局下發(fā)給各區(qū)城管執(zhí)法局(大隊)、市局各直屬單位的文件，杭州市政府為被抄報單位，該文件并不屬于杭州市政府“作為行政管理依據(jù)的”政府信息，杭州市政府對保存的其他行政機(jī)關(guān)制作的信息無公開義務(wù)，所訴政府信息不屬于其應(yīng)履行的公開職責(zé)范圍。筆者認(rèn)為，在眾多行政機(jī)關(guān)中確定政府信息公開主體的依據(jù)不在于制作、保存政府信息行為的表象，而在于制作、保存行為背后蘊(yùn)涵的行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的根源。
(三)政府信息公開主體制度構(gòu)建的路徑
通過上述的現(xiàn)狀考察可知，劃定行政機(jī)關(guān)政府信息公開范圍的依據(jù)在于政府信息公開主體的職責(zé)分工，故政府信息公開主體的明確離不開行政權(quán)力的行使，離不開依據(jù)政府信息公開主體行政職權(quán)、行政職責(zé)確定的“必須為”、“可以為”及“不能為”的邊界。如果說屬于具體行政行為范疇的依申請公開行為還可以借助具體行政行為法律制度來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力行使，那么作為主動公開范疇的行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使該如何規(guī)范則成為無法回避的難題，現(xiàn)有的以《條例》為中心構(gòu)建的我國政府信息公開法律制度更多是屬于行政程序?qū)用娴姆梢?guī)制，并沒有涵蓋政府信息公開主體及其職責(zé)分工的必要制度。
因此，我國政府信息公開主體問題存在的根源在于行政權(quán)力(行政職權(quán)和行政職責(zé))的歸屬主體缺乏明確制度規(guī)制。解決政府信息公開主體問題的有效路徑不能局限于政府信息公開制度本身，其不僅需要具體行政行為法律制度確定的行政機(jī)關(guān)權(quán)力與行政相對人權(quán)利的邊界，更需要基于行政組織法律制度確定的行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力邊界，而后者正是構(gòu)建我國政府信息公開主體制度的關(guān)鍵。但是，這種解決路徑需要克服我國長期以來存在的對于行政組織、行政主體理論研究和制度構(gòu)建的缺乏，無論是從我國行政組織法制的系統(tǒng)構(gòu)建，還是對現(xiàn)行行政主體理論的重構(gòu)，皆需要面對無法一蹴而就的現(xiàn)實境況。故筆者希望在我國現(xiàn)有的制度框架下尋找另一種出路，因為“現(xiàn)代的作為一種制度的法治之所以不可能靠‘變法’或移植來建立，而必須從中國的本土資源中演化創(chuàng)造出來，還有另外一個理由，即知識的地方性和有限理性。”
三、“三張清單”與政府信息公開主體的邏輯關(guān)系
(一)“三張清單”的基本內(nèi)涵劃定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)邊界
國務(wù)院在出席2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式給中國政府制度建設(shè)開出“三張清單”——“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，用清單明確政府權(quán)責(zé)，厘清政府與市場邊界。正如姜明安教授主張：[8]“權(quán)力清單”宣示和明確的是“法無授權(quán)不可為”的法治政府原則;是政府將所有法律、法規(guī)授予政府和各政府部門的職權(quán)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監(jiān)督。“責(zé)任清單”宣示和明確的是“法定職責(zé)必須為”的法治政府原則;是政府將所有法律、法規(guī)賦予政府和政府各部門的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監(jiān)督。“負(fù)面清單”宣示和明確的是“法無禁止皆可為”的法治社會原則;是政府將法律、法規(guī)和政策不允許市場主體進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動均以一張統(tǒng)一清單的形式公布。
在行政法中，行政職權(quán)與行政職責(zé)是相對應(yīng)的。[9]行政職權(quán)是指行政主體依法享有的、對于某一行政領(lǐng)域或某個方面行政事務(wù)實施行政管理活動的資格及其權(quán)能。它是定位到具體的組織機(jī)構(gòu)和職位上的行政權(quán)力，是通過立法將行政權(quán)力與一定的行政主體、行政事務(wù)聯(lián)系起來加以規(guī)范的結(jié)果。行政職責(zé)是指行政主體在行使國家行政權(quán)力、管理行政事務(wù)過程中依法必須履行的職務(wù)責(zé)任。
首先，兩者皆是為了規(guī)范行政權(quán)力，任何行政主體在行使行政權(quán)力的同時，必須履行行政職責(zé);在履行行政職責(zé)的同時，也應(yīng)當(dāng)享有行政職權(quán)，故而職權(quán)和職責(zé)往往是統(tǒng)一的;
其次，兩者的關(guān)系類似于公民的權(quán)利與義務(wù)，行政職權(quán)強(qiáng)調(diào)實施行政權(quán)力的資格及權(quán)能，行政職責(zé)強(qiáng)調(diào)實施行政權(quán)力的義務(wù)和責(zé)任。
因此，筆者認(rèn)為，權(quán)力清單實際上是行政職權(quán)清單，包括法定的行政權(quán)力清單和行政裁量權(quán)清單，后者即為關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)的清單;責(zé)任清單實際上是行政職責(zé)清單。“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”分別劃定了行政職權(quán)的“可以為”邊界、行政職責(zé)的“必須為”邊界。而“負(fù)面清單”實際上則劃定了政府權(quán)力行使的外邊界，即行政權(quán)力的“不可為”邊界，這種“不可為”是為了保障相對人合法權(quán)益，避免公權(quán)力無節(jié)制地滲入私域，故“負(fù)面”是相對于“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”劃定的行政權(quán)力“正面”邊界而言的。
一方面，通過對政府信息公開主體的制度考察(具體如圖1所示)，《條例》規(guī)定的政府信息公開范圍(第9—14條)只關(guān)注到主動公開行為和依申請公開行為形式上的區(qū)別，忽略了公開主體需承擔(dān)的職責(zé)范圍，從而在“主動公開”、“依申請公開”和“不能公開”三條形式邊界下又各自設(shè)定了第二重限制，分別是：“主動公開”中《條例》第14條第1—3款關(guān)于保密審查的限制;“依申請公開”中“三需要”條件的限制;“不能公開”中《條例》第14條第4款例外規(guī)定的限制。由此使得公開主體享有的行政職權(quán)與行政職責(zé)往往混為一談，加劇了實踐中確定公開主體的困難。
另一方面，結(jié)合上文的案例發(fā)現(xiàn)，與政府信息公開主體有關(guān)、可資借鑒的法院審判思路統(tǒng)一于“三張清單”對于行政權(quán)力的規(guī)范邏輯，政府信息公開主體需承擔(dān)的公開義務(wù)在事實上也存在三條邊界，具體是公開職責(zé)范圍內(nèi)的“必須公開”、公開職權(quán)范圍內(nèi)的“可以公開”和公開會損害相對人合法權(quán)益的“不能公開”。因此，基于上述“三張清單”的基本內(nèi)涵，筆者選擇以“三張清單”作為我國政府信息公開主體制度構(gòu)建的嘗試出路。