行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想_行政復(fù)議法學(xué)習(xí)感想
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想_行政復(fù)議法學(xué)習(xí)感想
《行政復(fù)議法》的修改共識大于爭議，行政復(fù)議體制、復(fù)議范圍、復(fù)議程序、復(fù)議決定等重大制度都需要修改與完善。怎么學(xué)習(xí)好行政復(fù)議法？以下學(xué)習(xí)啦小編為你帶來行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想范文，希望對你有所幫助!
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇1
行政復(fù)議的性質(zhì)在理論上曾經(jīng)存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說四種觀點，在我國《行政復(fù)議法》的制定過程中則一直存在是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制還是公民的權(quán)利救濟機制之爭。立法最終確立了行政復(fù)議作為行政內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制的性質(zhì)定位。根據(jù)國務(wù)院提請全國人大會審議行政復(fù)議法(草案)的立法說明，“行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度。”行政復(fù)議制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化。”
與此相反的，一般的行政法教材都認為是行政救濟制度。因為行政復(fù)議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，而公民法人申請的目的是保護自己的權(quán)利。這與行政監(jiān)察、審計不同。
但是在制度設(shè)計時卻以內(nèi)部監(jiān)督制度的程序來進行設(shè)計。就是復(fù)議程序的簡單效率但卻忽視了權(quán)利救濟的功能。
(既然行政復(fù)議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，那么，行政復(fù)議當(dāng)然首先應(yīng)當(dāng)是公民的權(quán)利救濟機制，否則，公民來申請行政復(fù)議目的何在?因此，權(quán)利救濟才是行政復(fù)議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權(quán)利救濟過程中得以實現(xiàn)，其可謂行政復(fù)議的副產(chǎn)品。行政復(fù)議行為內(nèi)容客觀上體現(xiàn)為裁決爭議，是由復(fù)議機關(guān)對公民、法人或其他組織與行政機關(guān)之間產(chǎn)生的行政爭議進行裁決的活動，其程序構(gòu)造涉及三方主體：復(fù)議機關(guān)、復(fù)議申請人、復(fù)議被申請人。行政復(fù)議程序制度應(yīng)當(dāng)為這三方主體各自在行政復(fù)議的職能及因此而產(chǎn)生的程序權(quán)利義務(wù)作出制度安排，忽視哪一方主體，復(fù)議程序構(gòu)造都是有缺陷的，非為完整之程序)事實上，公正與效率同為行政程序與司法程序的共同價值追求，只是二者的側(cè)重點各有不同而已：對程序運行的效率的追求，是行政程序高于訴訟程序;而對程序運行的公正，是訴訟程序高于行政程序。
切實保障申請人的各項程序權(quán)利的具體路徑是在行政復(fù)議程序中引入體現(xiàn)程序公正要求的基本原則，這些基本原則包括：
(1)程序參與原則。行政復(fù)議的申請人與被申請人應(yīng)當(dāng)直接參加到復(fù)議過程中來，并對復(fù)議決定的作出產(chǎn)生影響力。
(2)程序中立原則。復(fù)議案件的辦理人員應(yīng)當(dāng)中立、不偏不倚，即英國普通法上自然正義原則要求的自己不能作自己案件的法官規(guī)則。
(3)程序公開原則。行政復(fù)議案件的開庭審理應(yīng)當(dāng)向公眾公開，允許公眾旁聽;應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議的申請人和被申請人說明行政復(fù)議決定的理由。
(4)程序理性原則。行政復(fù)議辦案人員應(yīng)當(dāng)以真實充分的證據(jù)為基礎(chǔ)認定事實、進而正確適用法律，作出行政復(fù)議決定。
(5)程序?qū)Φ仍瓌t。行政復(fù)議中的申請人、被申請人、第三人等各方當(dāng)事人應(yīng)受到復(fù)議機關(guān)平等對待。如美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的禁止單方接觸規(guī)則。
(6)程序及時和終結(jié)原則。行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)盡快作出行政復(fù)議決定，終結(jié)程序，定紛止?fàn)帯?/p>
這6項程序基本原則也被稱為程序法中的最低限度公正程序標(biāo)準(zhǔn)，是實現(xiàn)程序正義的底線，是程序法律制度最起碼應(yīng)當(dāng)滿足的要求?，F(xiàn)行行政復(fù)議程序制度存在的主要問題指向的正是公正程序諸項原則缺失的問題，完善行政復(fù)議程序的重心在于應(yīng)當(dāng)引人這些程序基本原則，制度重構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這些程序基本原則的具體要求。此種程序改革決非復(fù)議方式上的單純創(chuàng)新，而是一種方向轉(zhuǎn)型，是一種由復(fù)議機關(guān)主導(dǎo)的向當(dāng)事人程序權(quán)利為制度基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，行政復(fù)議由此實現(xiàn)封閉向公開與透明、行政一元推進到當(dāng)事人參與其中的轉(zhuǎn)型。如果能夠于此基礎(chǔ)上展開復(fù)議程序改革，可謂是一場發(fā)生在行政復(fù)議中的正當(dāng)法律程序革命。 行政程序改革的具體設(shè)想：
申請與受理階段
1、關(guān)于申請書能否向原行政機關(guān)遞交的問題。其一，行政復(fù)議申請書直接向原行政機關(guān)提出，使得原行政機關(guān)有機會重新審視自己的決定，如果認為決定違法，自行撤銷，行政爭議得以解決，可以減少行政復(fù)議的發(fā)生。其二，減少文書遞交和轉(zhuǎn)送等環(huán)節(jié)。原行政機關(guān)收到申請書后，如果認為復(fù)議理由不成立，可以在向復(fù)議機關(guān)遞交相應(yīng)材料的同時直接遞交答辯狀，程序更為簡便。
2、關(guān)于口頭申請的方式是否保留的問題
3、關(guān)于復(fù)議不停止執(zhí)行原則的修改問題。不停止執(zhí)行原則不利于保護公民、法人或其他組織的權(quán)利，特別是在有的案件中執(zhí)行具體行政行為造成的損失不可彌補，損害無法修復(fù)。
審理階段
1、關(guān)于規(guī)定回避制度的問題。
2、關(guān)于規(guī)定禁止單方面接觸規(guī)則的問題。
關(guān)于完善證據(jù)制度的規(guī)定。證據(jù)制度是程序理性原則的基本要求的體現(xiàn)。行政復(fù)議決定的作出是一個查明案件事實、進而正確適用法律的過程，對案件事實的查明建立在完善的證據(jù)規(guī)則基礎(chǔ)之上，這是行政復(fù)議程序理性運行的基礎(chǔ)。證據(jù)制度在行政復(fù)議程序制度中占據(jù)的地位與證據(jù)制度在訴訟制度中的地位應(yīng)當(dāng)是相同的，但作為訴訟法核心制度的證據(jù)制度在現(xiàn)行行政復(fù)議法中過于簡陋，基本處于無規(guī)則可遵循的狀況，造成復(fù)議工作人員過度依賴被申請人作出具體行政行為時收集的證據(jù)，并以此對案情作出判斷。完整的行政復(fù)議證據(jù)制度應(yīng)當(dāng)包括證據(jù)的種類及證據(jù)的屬性、證據(jù)的收集、舉證責(zé)任分配、證據(jù)的審查判斷及證明標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，尤其要重視以下規(guī)則的建立：(1)賦予復(fù)議工作人員必要的證據(jù)調(diào)查和調(diào)取權(quán)。申請人與被申請人的舉證能力不對等，申請人、第三人自行收集證據(jù)有困難的，應(yīng)當(dāng)可以申請行政復(fù)議機關(guān)調(diào)查或者調(diào)取相關(guān)證據(jù)。為查明事實之必要時，復(fù)議工作人員應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查核實證據(jù)，以查明案件事實。調(diào)查核實證據(jù)可以采用勘驗、檢驗、鑒定等多種調(diào)查手段。行政復(fù)議機關(guān)依職權(quán)或者依申請調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)聽取申請人和被申請人的意見，沒有聽取意見的，不能作為復(fù)議決定的定案根據(jù)。(2)明確申請人和第三人查閱、摘抄、復(fù)制卷宗的權(quán)利。規(guī)定閱覽卷宗制度是武器平等原則在復(fù)議程序中的要求，也是申請人與第三人能夠有效參與復(fù)議，更好維護自己權(quán)利的前提與基礎(chǔ)。完整的卷宗閱覽權(quán)包括查閱、摘抄、復(fù)制卷宗?，F(xiàn)行立法規(guī)定了查閱的權(quán)利，有必要擴展至摘抄、復(fù)制。(3)明確證據(jù)的審查判斷規(guī)則。證據(jù)的審查判斷，包括對證據(jù)的證據(jù)能力和證明力兩個方面的審查判斷。
4、關(guān)于行政復(fù)議審理程序的改革與完善
程序類型化。行政復(fù)議案件情形差異很大，有的案情重大、復(fù)雜，有的案情事實清楚、比較簡單，有必要對復(fù)議程序進行繁簡分流，進行類型化規(guī)定，將之區(qū)分為一般程序與簡易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當(dāng)然，簡易程序中仍然應(yīng)當(dāng)保留聽取申請人意見等基本要素，只是不采用雙方當(dāng)事人對質(zhì)辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請人與被申請人之間展開辯論。應(yīng)當(dāng)采用一般程序?qū)徖淼陌讣绻暾埲颂岢錾暾堅敢獠捎煤喴壮绦驅(qū)徖淼?，?yīng)當(dāng)尊重申請人的意見采用簡易程序?qū)徖怼?2)取消書面審原則，這是程序參與原則的基本要求的體現(xiàn)?，F(xiàn)行立法的書面審原則，一方面不利于案件事實的查明，另一方面嚴(yán)重損害了審理程序的公正性，完善行政復(fù)議程序的首要任務(wù)就是要取消書面審原則的規(guī)定，因為：其一，復(fù)議涉及事實審與法律審，聽取申請人、第三人的意見有利于查明事實;其二，更好保障申請人、第三人有效參與復(fù)議案件審理，有利于公正解決行政爭議。取消書面審原則之后，引入直接言詞原則替代之。(3)公開開庭審理，這是程序公開原則的基本要求的體現(xiàn)。開庭審理應(yīng)當(dāng)公開進行，只有在涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情形下才不予公開。復(fù)議案件審理公開進行的，應(yīng)在復(fù)議機關(guān)辦公場所和官方網(wǎng)站公告時間、地點、案由。(4)有限度引入和解制度。行政復(fù)議案件實行調(diào)解，或者允許申請人與被申請人之間進行和解是我國行政復(fù)議改革中的一項舉措。這種基于案結(jié)事了而產(chǎn)生的實用理性主義的產(chǎn)物，盡管在理論上仍然需要進一步深入探討論證其正當(dāng)性及其制度化可能涉及的問題，但是反對者卻也難以無視其在實踐中的發(fā)展勢頭，尤其是在行政訴訟領(lǐng)域，最高人民法院及地方各級人民法院都在大力推行之。行政復(fù)議中有必要在一定范圍案件中引入和解，允許申請人與被申請人在復(fù)議過程中達成和解協(xié)議，從而終結(jié)案件的審理。
(三)決定階段
復(fù)議決定的種類是否合適，也是需要進行探討的。目前需要關(guān)注的是復(fù)議決定的說明理由制度，這是公開原則的基本要求。行政復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)說明理由，包括對事實認定、法律適用、裁量因素等作出具體說明。目前，復(fù)議決定存在說理性不足的問題，不少復(fù)議決定只有決定的內(nèi)容和法律依據(jù)的條文列舉，缺乏作出決定的理由的說明，不利于申請人把握復(fù)議決定的要點，也不利于人民法院對復(fù)議決定和具體行政行為的審查，屆時需要對事實問題和法律問題再次進行全面審查。因此，加強復(fù)議決定的說理性，將說明理由作為復(fù)議決定的一項基本要求規(guī)定下來，有利于規(guī)范復(fù)議決定的作出，也有利于增強申請人對復(fù)議決定的認同和便利人民法院對復(fù)議決定的審查，特別是其中復(fù)議機關(guān)關(guān)于事實問題的認定，結(jié)合了行政管理的經(jīng)驗，有利于人民法院對事實問題作出判斷。
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇2
一、 行政復(fù)議制度的產(chǎn)生和發(fā)展
在我國，行政復(fù)議制度建國初期就已產(chǎn)生。1950年11月15日，財政部發(fā)布的《財政部設(shè)立財政檢查機構(gòu)辦法》第6條規(guī)定“被檢查的部門，對檢查機構(gòu)的措施認為不當(dāng)時，得具備理由，向其上級檢查機構(gòu)申請復(fù)核處理”。這是建國后規(guī)定的最初的行政復(fù)議制度。從60年代至70年代中后期，行政復(fù)議制度遭到破壞。這是由于當(dāng)時特殊歷史情況決定的，80年代以后，行政復(fù)議制度逐漸得以恢復(fù)與發(fā)展，截止目前我國已有100多部法律法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議的內(nèi)容。1990年12月24日國務(wù)院發(fā)布了《行政復(fù)議條例》，特別是1999年10月1日《中華人民共和國行政復(fù)議法》的頒布實施將我國的依法行政推進到了一個新的階段。
二、 我國行政復(fù)議制度存在的問題
《行政復(fù)議法》實施以來，復(fù)議機關(guān)受理了大量的行政案件，解 決了許多行政爭議，在監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政保護相對人的合法權(quán)益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政復(fù)議仍存在一些問題，影響和阻礙了行政復(fù)議制度作用的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、 行政復(fù)議制度不健全、功能難以充分發(fā)揮
行政復(fù)議活動中，復(fù)議機關(guān)通過運用司法程序中的一系列制度，如回避制度、舉證責(zé)任制度、聽證制度、告知權(quán)利等制度，對申請人與被申請人之間發(fā)生的行政爭議的合法性與適當(dāng)性進行全面地審查，并依法定程序作出處理決定以保證復(fù)議活動的合法、準(zhǔn)確、公正的進行。但是從《行政復(fù)議法》的規(guī)定上看，上述制度中有的尚未作出規(guī)定，有的規(guī)定的不全面，不具體，存在著諸多的缺陷。
《行政復(fù)議法》第23條雖然對被申請人在法定期限內(nèi)向復(fù)議機關(guān)提交作出具體行政行為的有關(guān)材料和證據(jù)作了一些規(guī)定，但并沒有明確由被申請人提供有關(guān)證據(jù)材料是一項法定的舉證義務(wù)，同時《行政復(fù)議法》對證據(jù)的種類，證據(jù)的調(diào)取，證據(jù)的保全等方面未作明確的規(guī)定，實踐中對證據(jù)的效力問題也一直存在著認識上的分歧，做法也不統(tǒng)一，給復(fù)議機關(guān)調(diào)取證據(jù)，認定證據(jù)的效力等方面帶來許多困難，影響了復(fù)議活動的正常進行以及復(fù)議效率的提高。
“任何人不能成為自己案件的法官”已成為一項重要的程序規(guī)則，回避制度正是這一規(guī)則的具體化，無論在民事、刑事或行政訴訟中都取得了具體的體現(xiàn)，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)說是關(guān)于行政復(fù)議活動的程序法，但它對回避制度中的有關(guān)規(guī)定只字未提，這嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的公正性。
《行政復(fù)議法》在復(fù)議案件立案、受理程序上作了相應(yīng)的規(guī)定，但由于在制度上仍缺乏有效的監(jiān)督機制，致使復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請人符合法定立案條件的申請仍然不按法定的程序予以立案，怕復(fù)議案件受理多了，會影響下級行政機關(guān)工作的積極性，同時根據(jù)《行政復(fù)議法》第25條的規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維護原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告。”復(fù)議機關(guān)怕立案后按法定程序改變的案件，申請人不服向法院提起行政訴訟自己會成為被告，因而做大量的案外的協(xié)調(diào)工作，以爭取復(fù)議的“主動性”，使得復(fù)議機關(guān)在許多復(fù)議案件的立案尚采取消極的態(tài)度，能不立案盡量不立案，能推則推，能拖則拖;要么找種種理由不予受理或不予答復(fù)，要么在受理后，也盡量作維持的決定，避免當(dāng)被告。
2、 行政復(fù)議機構(gòu)缺乏統(tǒng)一性和獨立性
我國的行政復(fù)議機構(gòu)分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的 行政職能部門，各級人民政府和各級行政職能部門根據(jù)自己的實際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機構(gòu)體系。這很難保證行政復(fù)議的公正性。
《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議負責(zé)法制工作的機構(gòu)的職責(zé)，行政復(fù)議機構(gòu)是行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門負責(zé)行政復(fù)議案件的機構(gòu)，在復(fù)議活動中復(fù)議機構(gòu)有調(diào)查取證，查閱文件資料組織審理復(fù)議案件，擬定復(fù)議決定，受復(fù)議機關(guān)法定代表人的委托出庭應(yīng)訴的權(quán)利，即復(fù)議活動中復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議行為，是由行政復(fù)議機構(gòu)具體地完成的，但是由于復(fù)議機構(gòu)是復(fù)議機關(guān)內(nèi)部設(shè)置機構(gòu)，其職責(zé)僅僅是審理行政復(fù)議案件，對復(fù)議案件作出調(diào)查，審理之后，只享有提出自己意見的權(quán)利，不能以自己名義獨立地行使復(fù)議權(quán)，也不能以自己的名義辦理復(fù)議案件。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，行政復(fù)議負責(zé)法制工作的機構(gòu)對行政復(fù)議案件經(jīng)過調(diào)查，審理后，只提出復(fù)議意見，最后仍要由行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人同意或者集體討論后決定。因此從組織體制上看，復(fù)議機構(gòu)的行為只是從屬于行政復(fù)議機關(guān)，依附于行政復(fù)議機關(guān)。這種組織體制，不利于行政復(fù)議機構(gòu)在復(fù)議活動中積極地主動地發(fā)揮作用。
3、 行政復(fù)議管轄中存在的問題
我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，對國務(wù)院各部門的行政決定不服或 對省級人民政府的決定不服由原作出行政決定的行政機關(guān)進行復(fù)議。由作出具體行政行為的原行政機關(guān)進行復(fù)議，這一規(guī)定違背了“任何人不能成為自己案件的法官”這一古老的行政法原則?！缎姓?fù)議法》
第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府職能部門的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由同級人民政府或上一級主管部門管轄。這是復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”最典型的形式，雖然體現(xiàn)了民主、便民的原則，但復(fù)議機構(gòu)設(shè)置過于寵大，不符合“精簡、效率、統(tǒng)一”的機構(gòu)設(shè)置原則，上下級行政機關(guān)雖然存在著領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，但往往礙于情面，監(jiān)督不能到位，行政相對人認為上下級行政屬一家，缺乏信任感。
三、 完善行政復(fù)議制度的思考
針對我國行政復(fù)議存在的問題，需要在以下方面進一步完善這一 重要的行政司法制度。
1、 建立并完善行政復(fù)議的程序保障制度
建立并完善程序保障制度的目的，在于保證行政復(fù)議活動的公正進行，從而更加有效地監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政，保護相對人的合法權(quán)益，提高行政管理活動的效率。
目前我國《行政復(fù)議法》在對復(fù)議程序的規(guī)定上過于簡單化，沒有將回避制度、聽證制度、證據(jù)制度、告知權(quán)利制度等程序保障制度列入復(fù)議程序當(dāng)中，而往往采用書面審查方式從而忽視了對相對人權(quán)利的保護，也不利于及時查明案情，使復(fù)議流于形式，最終不能真正達到其應(yīng)有的立法目的?！缎姓?fù)議法》設(shè)立上述保障制度，可以充分給予行政相對人陳述申辯的機會，以增強行政復(fù)議活動的公開性與透明度，有效地保護行政相對人的合法權(quán)利，有效地對行政機關(guān)依法行使職權(quán)進行監(jiān)督，發(fā)揮行政復(fù)議制度在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的力度，實現(xiàn)行政機關(guān)的公平和公正。
2、 對部分抽象行政行為的復(fù)議問題
既然復(fù)議制度的建立是保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)利， 監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政，那么在對行政機關(guān)作出的抽象行政行為的處理上也應(yīng)當(dāng)本著這一立法的目的，以達到應(yīng)有的法律效果。
抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作出的行政行為，具有向后發(fā)生普遍性法律效力并可反復(fù)適用的特點。因而對不特定行政相對人的權(quán)利義務(wù)具有廣泛而特定的重要影響。例如部分規(guī)范性文件，它的違法或不公正，往往導(dǎo)致具體行政行為的違法或不當(dāng)，并在現(xiàn)行體制下將置相對人于有冤無處申辯的境地。抽象行政行為作為行政行為的一種，其合法和公正，即是依法行政的重要內(nèi)容，又是依法行政的前提條件即具體行政行為合法，公正的前提條件。然而，抽象行政行為在實施過程中卻又往往遠離行政相對人。行政相對人對抽象行政行為的實施，幾乎沒有任何有效的參與機會，盡管行政主體是公眾意志和利益的代表者，所作的抽象行政行為一般能夠體現(xiàn)公眾意志和利益，但畢竟未經(jīng)公眾的表態(tài)和同意。因此，為了保證抽象行政行為的合法性和公正性，使抽象行政行為為尊重行政相對人的合法權(quán)益，有必要對它進行監(jiān)督。
3、 改革行政復(fù)議管轄模式的問題
(1)取消由原行政機關(guān)自行管轄的形式?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定，對國務(wù)院各部門的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由作出具體行政行為的各部門管轄。對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由作出具體行政行為的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。這種由原行政機關(guān)行使復(fù)議管轄權(quán)產(chǎn)生的弊端很多，例如不符合公正的原則，與“任何人不能成為自己案件的法官”這一行政法則相違背，更重要的是這種管轄方式缺少領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)，使行政復(fù)議的管轄模式上也應(yīng)當(dāng)對原行政機關(guān)自行行使行政復(fù)議管轄權(quán)作必要的改革。具體的作法是，取消由原行政機關(guān)管轄的形式，明確國務(wù)院作為行政復(fù)議機關(guān)。
(2)改革行政復(fù)議中的由同級人民政府與上級行政機關(guān)的主管部門共同管轄的方式?！缎姓?fù)議法》第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府的職能部門所作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由同級人民政府或上一級行政機關(guān)主管部門管轄。這種管轄方式，雖然方便了當(dāng)事人的復(fù)議申請，但最終沒能從根本上消除由上級行政機關(guān)主管部門管轄復(fù)議案件所存在的固有的缺陷。行政機關(guān)上級對下級的監(jiān)督，是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督，專門監(jiān)督和日常性監(jiān)督，同時又帶有很強的隸屬性、局限性，有“自己當(dāng)自己的法官”和“官官相護”之嫌，缺乏公正性、權(quán)威性和老百姓的信任度。因此，《行政復(fù)議法》不加區(qū)別地規(guī)定共同管轄，缺乏理論上的基礎(chǔ)和法律上的依據(jù)，是不科學(xué)的，有必要作以下調(diào)整：對縣級以上地方各級人民政府的具體行政行為不服的，由上級人民政府行使管轄權(quán);對縣級以上地方各級人民政府職能部門的具體行政行為不服的，由同級人民政府統(tǒng)一行使管轄權(quán)。
行政復(fù)議法學(xué)習(xí)心得感想篇3
復(fù)議體制改革的關(guān)鍵是相對集中復(fù)議權(quán)并引入行政復(fù)議委員會，復(fù)議范圍改革的重點是回應(yīng)社會發(fā)展擴大復(fù)議范圍，復(fù)議程序改革的關(guān)鍵是切實保障申請人的程序權(quán)利、建構(gòu)公正復(fù)議程序制度，復(fù)議決定改革主要是回應(yīng)實踐需求使決定類型更為合理。
改革構(gòu)成中國社會近30年來的主旋律，人們通常以10年為周期對過去進行反思與審視，行政復(fù)議制度在中國的建立與發(fā)展也呈現(xiàn)出這樣一種周期性變革與發(fā)展的圖譜。為配合1989年《行政訴訟法》的實施，1990年12月，《行政復(fù)議條例》通過，行政復(fù)議制度得以全面建立。1999年4月，《行政復(fù)議條例》升格為《行政復(fù)議法》，與行政訴訟二元并行的獨立的行政復(fù)議制度正式確立。到如今，又一個10年成為過去，行政復(fù)議再一次面臨制度改革與轉(zhuǎn)型。《行政復(fù)議法》實施十余年來，行政復(fù)議工作得到較快的發(fā)展，行政復(fù)議案件的數(shù)量增長很快，近幾年來達到每年平均8萬余件，行政復(fù)議案件過去大幅落后于行政訴訟的局面基本得到改觀。然而，由于立法之初對行政復(fù)議制度的性質(zhì)及制度構(gòu)建定位存在較大的內(nèi)在缺陷，造成行政復(fù)議制度一直面臨較大的公正性質(zhì)疑，居高不下的維持決定率大大損害了這一制度的認同度。各地行政復(fù)議案件在歷經(jīng)2000年到2001年的快速增長之后，2002年就已經(jīng)開始出現(xiàn)下降的趨勢，近年來信訪浪潮的涌現(xiàn)更是對行政復(fù)議制度形成較大沖擊，出現(xiàn)政府辦公區(qū)域內(nèi)信訪熱、復(fù)議冷的現(xiàn)象。地方各級行政復(fù)議機構(gòu)及其工作人員在地方機構(gòu)改革中也往往成為首先被裁撤的部門和人員。
面對困境，關(guān)于行政復(fù)議制度司法化方向改革的呼聲在理論界和實際部門都已吹響了號角：學(xué)界開展了以行政復(fù)議司法化改革為中心的探討和研究;[1]中共十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中關(guān)于加強依法行政和制度建設(shè)方面提到要“完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補償制度”;《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)中對如何加強行政復(fù)議工作提出了一系列具體的改革性意見。近年來一些部門和地方行政復(fù)議機構(gòu)在復(fù)議體制與復(fù)議程序等方面陸續(xù)展開了改革試點，為行政復(fù)議制度的改革和完善進行了有意義的探索和嘗試，也為進一步修改《行政復(fù)議法》積累了寶貴經(jīng)驗。
行政復(fù)議在其他國家與行政訴訟相比較一般居于補充性地位，但在中國，行政復(fù)議較之行政訴訟除了具有高效、便捷、專業(yè)等制度優(yōu)勢外，還具有行政特有的資源配置優(yōu)勢，更有利于行政爭議的解決，實現(xiàn)案結(jié)事了，在有的案件中因而更有利于申請人利益的實現(xiàn)與保護。因此，行政復(fù)議與行政訴訟二元并行的行政爭議解決機制在中國目前及未來的一段時間內(nèi)有必要維持，[2]但前提是行政復(fù)議需要對復(fù)議體制、復(fù)議程序等重大制度進行專業(yè)性與公正性改造，使復(fù)議能夠及時、公正化解行政爭議。本文擬就《行政復(fù)議法》修改中的一些重大問題談一些認識和思考。
一、轉(zhuǎn)變行政復(fù)議的性質(zhì)定位，在制度上保障行政復(fù)議公正解決行政爭議，是《行政復(fù)議法》修改的基礎(chǔ)
行政復(fù)議制度構(gòu)建由立法者對復(fù)議制度性質(zhì)定位而決定。修改《行政復(fù)議法》首先需要回應(yīng)立法之初就存在、且延續(xù)至今的關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)之爭。
行政復(fù)議的性質(zhì)在理論上曾經(jīng)存在行政說、行政救濟說、行政司法說、司法說四種觀點，在《行政復(fù)議法》的制定過程中則一直存在是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制還是公民的權(quán)利救濟機制之爭。立法最終確立了行政復(fù)議作為行政內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制的性質(zhì)定位。
根據(jù)國務(wù)院提請全國人大會審議行政復(fù)議法(草案)的立法說明，“行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度。”行政復(fù)議制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化。”[3]內(nèi)部監(jiān)督機制的性質(zhì)定位直接造成復(fù)議組織不獨立、復(fù)議程序高度行政化等重大制度缺陷，導(dǎo)致復(fù)議工作面臨嚴(yán)重的公正性質(zhì)疑，妨礙了行政復(fù)議相對于司法所具有的專業(yè)性、便捷性等優(yōu)勢的發(fā)揮，沒有真正發(fā)揮行政復(fù)議有效解決爭議的作用。對行政復(fù)議到底是行政的內(nèi)部監(jiān)督機制還是公民的權(quán)利救濟機制這個問題的判斷應(yīng)以行政復(fù)議的啟動為邏輯前提，因為過程是啟動之后的延續(xù)。既然行政復(fù)議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人或其他組織的訴求才能啟動，那么，行政復(fù)議當(dāng)然首先應(yīng)當(dāng)是公民的權(quán)利救濟機制，否則，公民來申請行政復(fù)議目的何在?因此，權(quán)利救濟才是行政復(fù)議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權(quán)利救濟過程中得以實現(xiàn)，其可謂行政復(fù)議的副產(chǎn)品，[4]比較行政復(fù)議與審計、監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督機制，可以看到后者由行政機關(guān)主動啟動，而非如行政復(fù)議那樣應(yīng)公民之訴求而啟動。作為公民權(quán)利救濟機制的行政復(fù)議在制度構(gòu)建上首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對公民在復(fù)議過程中的一系列基本程序權(quán)利的保護，不能將復(fù)議申請人排除在復(fù)議過程之外，如何在制度上增強申請人對復(fù)議過程的參與，加強復(fù)議過程的公開、透明是修改《行政復(fù)議法》需要解決的核心問題之一。
作為一種公民權(quán)利救濟機制，復(fù)議活動的內(nèi)容體現(xiàn)為復(fù)議機關(guān)審查復(fù)議申請是否成立，進而對申請人與被申請人之間因行政決定而產(chǎn)生的行政爭議作出裁決。因此，如何保障復(fù)議公正裁決爭議是《行政復(fù)議法》修改貫徹始終要解決的問題，同時復(fù)議又是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭議的活動，如何發(fā)揮行政的優(yōu)勢亦是《行政復(fù)議法》修改應(yīng)當(dāng)考慮的。具體而言，《行政復(fù)議法》的修改要保障復(fù)議能夠：
(1)公正解決行政爭議，包括實現(xiàn)實體公正與程序公正，這是復(fù)議作為爭議裁決活動首先應(yīng)當(dāng)滿足的要求，也是復(fù)議得到當(dāng)事人和社會認同的基礎(chǔ)。
(2)充分發(fā)揮復(fù)議較之司法程序更為便捷、人員更具有行政管理經(jīng)驗等專業(yè)優(yōu)勢，爭取將大量行政爭議化解在行政過程中，從而降低行政爭議解決成本，節(jié)約司法資源。
(3)發(fā)揮復(fù)議機關(guān)作為行政機關(guān)所具有的配置資源優(yōu)勢，在解決爭議過程中為申請人解決實際困難，實現(xiàn)案結(jié)事了的社會效果。
(4)及時解決行政爭議。遲來的正義為非正義，及時是效率原則的要求。由于復(fù)議不是爭議的最終裁決機制，因此，在程序制度構(gòu)建上復(fù)議程序較之司法程序應(yīng)當(dāng)更為便捷。
二、相對集中復(fù)議權(quán)并引入行政復(fù)議委員會，增強復(fù)議機構(gòu)的獨立性與提高復(fù)議機構(gòu)的專業(yè)性，是公正解決行政爭議的組織保障復(fù)議體制改革是《行政復(fù)議法》修改中最核心的問題，對其他復(fù)議制度的構(gòu)建有著直接的影響。《行政復(fù)議法》規(guī)定了復(fù)議機構(gòu)分散設(shè)置的復(fù)議體制，各級人民政府及政府職能部門都是行政復(fù)議機關(guān)，都承擔(dān)復(fù)議工作。復(fù)議權(quán)過于分散造成現(xiàn)行復(fù)議體制存在以下一系列內(nèi)在缺陷：
其一，復(fù)議機構(gòu)不健全，復(fù)議工作得不到重視。由于復(fù)議機關(guān)內(nèi)不專設(shè)復(fù)議機構(gòu)，而由法制工作機構(gòu)負責(zé)辦理復(fù)議具體事項，但不少領(lǐng)導(dǎo)不重視法制工作，加之有的機關(guān)每年審理的復(fù)議案件還不到10件，少的甚至僅2件，復(fù)議工作在很多機關(guān)得不到重視，嚴(yán)重影響了復(fù)議案件的辦理。
其二，復(fù)議機構(gòu)獨立性欠缺，導(dǎo)致復(fù)議機構(gòu)中立性不足，造成復(fù)議決定公正性受到質(zhì)疑。復(fù)議機構(gòu)由復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)擔(dān)任，不具備獨立地位，在經(jīng)費保障、干部任免、獎懲、考核等方面都受制于復(fù)議機關(guān)，導(dǎo)致監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮。此外，由于欠缺獨立性，復(fù)議工作容易被立法及其他政府法制工作沖擊，復(fù)議機構(gòu)無法集中力量辦理復(fù)議案件。
其三，削弱了復(fù)議機構(gòu)及其工作人員的專業(yè)性建設(shè)，有的復(fù)議機構(gòu)由于案件數(shù)量過少沒有專人承擔(dān)行政復(fù)議工作，不少復(fù)議工作人員沒有受過正規(guī)的法學(xué)教育，直接影響復(fù)議案件的審理質(zhì)量不高。
《意見》中已明確提出“要健全復(fù)議機構(gòu)”，解決復(fù)議權(quán)配置過于分散的辦法是將復(fù)議權(quán)進行一定范圍集中，復(fù)議權(quán)相對集中行使后可以加強復(fù)議機構(gòu)的力量，既增強其獨立性，也有利于提升復(fù)議工作的專業(yè)性，提高復(fù)議案件辦理質(zhì)量，更好解決行政爭議。對此，《意見》提出“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進行行政復(fù)議委員會試點。”具體方案可以考慮將復(fù)議權(quán)集中至一級政府集中行使，以“塊塊”管轄為原則、“條條”管轄為例外確定復(fù)議機關(guān)：
1.縣級以上各級人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件，實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級地方人民政府管轄。
2.實行全國垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門，復(fù)議案件由其上級主管機關(guān)管轄，在國務(wù)院部門、省級、市級部門設(shè)置行政復(fù)議委員會。
3.法律有特別規(guī)定的，適用特別法。如對知識產(chǎn)權(quán)類案件的復(fù)審由復(fù)審委員會受理的，根據(jù)單行法確定。以“塊塊管轄”為原則，其便民的優(yōu)勢非常明顯，當(dāng)事人不用跑很遠的路就可以在本區(qū)域內(nèi)申請行政復(fù)議，同時也將有助于各級政府借助行政復(fù)議強化對其所屬工作部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。
行政復(fù)議委員會是近年來在北京、哈爾濱等城市開展的復(fù)議案件審理組織的改革嘗試，將專家學(xué)者和其他社會人士引入復(fù)議案件的辦理，以增強復(fù)議的專業(yè)性和中立性。由于處于改革初試階段，目前各地開展的行政復(fù)議委員會試點除極少數(shù)地方適用于全部復(fù)議案件的辦理之外，絕大多數(shù)如哈爾濱、北京等都只適用于重大疑難復(fù)議案件的辦理，并非如韓國和我國臺灣地區(qū)那樣適用于全部復(fù)議案件的審理。由于復(fù)議仍屬在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭議，相對于行政訴訟而言，復(fù)議機關(guān)的中立性具有相對性。引入體制外的專家、社會人士無疑有助于增強復(fù)議機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性，而且從行政復(fù)議委員會在韓國、我國臺灣地區(qū)，以及各試點城市的運行效果來看，對有效解決行政爭議發(fā)揮了積極作用，因此，我國也有必要將行政復(fù)議委員會制度肯定下來，在修法時取代目前的復(fù)議機構(gòu)設(shè)置。至于復(fù)議委員會審理案件的范圍，以擴展至全部案件為宜。理由是復(fù)議案件的繁簡難易應(yīng)當(dāng)通過程序分流來解決，即重大疑難案件適用一般程序，簡單案件適用簡易程序。審理組織則應(yīng)當(dāng)保持一致，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)部分案件采用此種審理組織，部分案件采用彼種審理組織，簡而言之，所有復(fù)議案件審理組織一致，程序不同。
關(guān)于行政復(fù)議委員會的具體機構(gòu)設(shè)置可以設(shè)想如下：
1.設(shè)置行政復(fù)議委員會，專門負責(zé)復(fù)議案件的審理和裁斷。行政復(fù)議委員會由專職委員和非專職委員組成：專職委員由行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)選派，非專職委員從高等院校、科研機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的人士中遴選。同時賦予復(fù)議委員會相對獨立于復(fù)議機關(guān)的地位，對行政復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定，行政復(fù)議機關(guān)的首長應(yīng)當(dāng)予以尊重，一般不予更改、否定，即行政復(fù)議決定名義上是行政復(fù)議機關(guān)作出的，但事實上是行政復(fù)議委員會以復(fù)議機關(guān)名義作出的。
2.設(shè)置行政復(fù)議辦公室，協(xié)助行政復(fù)議委員會的工作，負責(zé)具體行政復(fù)議事項的辦理。行政復(fù)議辦公室的工作人員全部由行政復(fù)議機關(guān)工作人員擔(dān)任，人數(shù)按照行政復(fù)議委員會人數(shù)以一定比例配備。行政復(fù)議辦公室是復(fù)議工作的日常辦事機構(gòu)，為行政復(fù)議委員會審裁案件作好前期準(zhǔn)備工作和事后備案工作等，包括審查行政復(fù)議申請，受理行政復(fù)議案件，調(diào)查案件情況，收集案件證據(jù)，在復(fù)議委員會審議案件時就案件情況予以說明或解釋等。
三、回應(yīng)社會發(fā)展，擴大復(fù)議范圍，是更好發(fā)揮行政復(fù)議在社會矛盾解決中的作用的前提
復(fù)議范圍的寬窄直接影響公民、法人或其他組織復(fù)議請求權(quán)的實現(xiàn)范圍，也直接決定行政復(fù)議所解決的社會矛盾的范圍，因此，也是修法的重點問題。目前復(fù)議范圍的問題主要是過于狹窄，不能適應(yīng)新的形勢，體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，復(fù)議范圍與行政訴訟范圍保持一致，排除了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。
其二，僅將國家行政納入復(fù)議范圍，沒有考慮社會行政中因公共治理、公共權(quán)力行使而導(dǎo)致的糾紛，如村委會的決定、各種行業(yè)協(xié)會作出的決定。
其三，可以申請復(fù)議的抽象行政行為的范圍有限，不包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件。
其四，將公務(wù)員的行政處分及其他人事處理決定排除在受案范圍之外，不利于公務(wù)員權(quán)利的救濟。
其五，筆者在調(diào)查問卷中收集到的各地復(fù)議機構(gòu)反映實踐中遇到下列具體問題是否屬于復(fù)議范圍有必要進一步研究：行政勸阻、專題會議紀(jì)要、交通事故認定書、專利案件、要求退還多交的養(yǎng)老保險金、要求將單位部分養(yǎng)老保險金自行墊付以領(lǐng)取退休費、對人事部門辦理離退休不收的等新型案件。
《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議的行為范圍的規(guī)定受到《行政訴訟法》的影響，與之保持一致，現(xiàn)在看來這種定位存在相當(dāng)大的問題。行政復(fù)議是由行政機關(guān)來解決行政爭議，涉及行政上下級關(guān)系;行政訴訟是由人民法院來解決行政爭議，涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，將二種爭議解決機制的范圍實行完全對應(yīng)，使得有的不適合司法權(quán)審查的行政行為也無法進入復(fù)議，造成公民、法人或其他組織救濟無門。不適合司法審查的并非都不適合行政審查，不應(yīng)將復(fù)議范圍與訴訟范圍完全等同，應(yīng)當(dāng)盡可能將行政機關(guān)對相對人產(chǎn)生法律上利害關(guān)系的行為都納入行政
復(fù)議范圍，這是修改《行政復(fù)議法》時應(yīng)當(dāng)重新思考的問題。
復(fù)議范圍修改的基本思路是要盡可能擴大復(fù)議案件受理范圍，特別是要將國家行政擴展至社會行政，最大限度發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用，具體可以考慮將以下事項納入復(fù)議范圍：
1.將具有公共管理職能的組織行使公共權(quán)力的行為納入復(fù)議范圍。沒有法律、法規(guī)授權(quán)但又具有公共管理職能的組織，按照目前的行政主體理論，不屬于行政主體的范圍，其作出的行為因而不屬于復(fù)議范圍，但這些組織在行使公共權(quán)力，其作出的行為具有支配性，因此，應(yīng)當(dāng)也納入復(fù)議范圍，為公民提供救濟途徑。為防止掛一漏萬，可采用肯定式概括規(guī)定方式，明確公民、法人或者其他組織對于沒有法律、法規(guī)授權(quán)，但是具有公共管理職能的組織行使公共權(quán)力的行為不服，申請行政復(fù)議的，屬于行政復(fù)議的受理范圍。
2.將行政機關(guān)對其工作人員作出的行政處分納入復(fù)議范圍。目前人事爭議按照內(nèi)部申訴、人事仲裁解決，但這些機制在法律化、制度化方面還有待提升，并不能給公務(wù)員提供有效的救濟。過去《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》將這類內(nèi)部行政行為排除在復(fù)議范圍和訴訟范圍之外是因為受到德國特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，但特別權(quán)力關(guān)系理論在德國早已被拋棄。公務(wù)員作為自然人，當(dāng)其權(quán)利受到行政機關(guān)影響時，應(yīng)當(dāng)如普通自然人一樣獲得法律救濟，這是法治統(tǒng)一的基本要求。
3.將國務(wù)院行政規(guī)范性文件和規(guī)章納入復(fù)議范圍。目前可以審查的抽象行政行為不包括行政立法，僅限于一定級別行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件。行政立法的監(jiān)督機制主要是備案審查機制，但由于存在發(fā)現(xiàn)問題難、啟動難等諸多問題，備案審查機制的運行并不順暢，未能有效發(fā)揮對行政立法的監(jiān)督作用。如果能夠?qū)⑿姓⒎ㄒ布{入復(fù)議范圍，既能更好保護公民、法人或其他組織的權(quán)益，也可以通過復(fù)議的啟動機制有效激活對行政立法的審查和監(jiān)督。行政規(guī)范性文件不屬于立法范疇，被納入復(fù)議的范圍，但《行政復(fù)議法》僅限于一定級別機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，不包括國務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件，僅僅因為制定主體是國務(wù)院就將之排除在外，應(yīng)當(dāng)說理由不充分。國務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件也有可能違法，也應(yīng)當(dāng)將之納入復(fù)議范圍。
四、切實保障申請人的各項程序權(quán)利，加強程序制度的公正性建設(shè)是復(fù)議公正解決行政爭議的程序保障
復(fù)議程序是《行政復(fù)議法》修改的又一核心問題。由于立法之初對復(fù)議程序刻意反司法化的制度構(gòu)建定位，造成復(fù)議程序過于簡化與內(nèi)部行政化，程序理性與程序公正的基本制度要素缺失。具體而言，復(fù)議程序存在以下幾個主要問題：
第一，程序過度行政化，復(fù)議案件的辦理按照普通辦件的內(nèi)部流程逐級報批，復(fù)議程序沒有體現(xiàn)復(fù)議活動以解決行政爭議為內(nèi)容的特點。
第二，程序中立原則缺失，沒有規(guī)定回避制度。此外，復(fù)議工作人員與被申請機關(guān)工作人員之間溝通頻繁，而申請人很難有機會向復(fù)議工作人員陳述意見，二者沒有得到同等對待。
第三，程序參與原則缺失，沒有為申請人參與復(fù)議過程作出制度安排，在程序構(gòu)建上體現(xiàn)為較強的復(fù)議機關(guān)主導(dǎo)色彩，強調(diào)通過復(fù)議工作人員的努力去查明事實真相，并不重視申請人與被申請人之間的對抗對復(fù)議過程的推動。此外，參與原則的缺失使得律師代理在復(fù)議中發(fā)揮作用的空間極其有限，不利于復(fù)議專業(yè)性的提升和案件審理質(zhì)量的提高。
第四，直接言詞原則缺失，復(fù)議案件的審理原則上實行書面審，不進行言詞辯論，只在申請人提出要求或者復(fù)議機構(gòu)認為必要時，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，沒有體現(xiàn)裁決爭議行為應(yīng)當(dāng)具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構(gòu)造。[5]
第五，程序理性原則缺失，將行政復(fù)議的靈活、便捷優(yōu)勢簡單化為過度簡化程序，對調(diào)查與證據(jù)制度的規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致辦案人員無所適從，復(fù)議決定的理性基礎(chǔ)欠缺制度保障。
第六，程序公開原則缺失，行政復(fù)議過程封閉，不透明，不向社會公開，復(fù)議決定書不向申請人和被申請人作出詳細的理由說明。行政復(fù)議由于實行書面審原則，不公開舉行，公眾無法旁聽，既不利于對復(fù)議活動的監(jiān)督，也使其公正性難以得到當(dāng)事人和社會的認同。
復(fù)議程序所呈現(xiàn)出的前述缺陷都屬于結(jié)構(gòu)性制度缺失，嚴(yán)重阻礙了復(fù)議各項功能的發(fā)揮。立法當(dāng)初為突顯行政復(fù)議與行政訴訟之不同，也為體現(xiàn)行政解決爭議所具有的高效、便捷優(yōu)勢，高舉反司法化的大旗，卻未料程序構(gòu)建的反司法化制度定位反被指稱為造成目前行政復(fù)議面臨諸多困境的罪魁禍?zhǔn)住?fù)議程序制度構(gòu)建中的司法化與反司法化之爭源于裁決爭議本是司法性質(zhì)的行為，但復(fù)議機關(guān)性質(zhì)卻歸屬行政機關(guān)，由此產(chǎn)生復(fù)議程序是依機關(guān)性質(zhì)定位為行政程序還是按行為內(nèi)容定位為司法程序的問題。其實如果承認行政復(fù)議與行政訴訟為并行的二元行政爭議解決機制，則完全司法化與完全反司法化(極端行政化)都屬極端情形，實則不可能。因為如采完全司法化，則行政復(fù)議同質(zhì)于行政訴訟，幾無存在之制度基礎(chǔ);如采完全反司法化，則又背離裁決爭議活動對公正性的基本要求，復(fù)議幾無存在之現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，行政復(fù)議程序改革絕非將司法程序全盤照搬至行政復(fù)議，根本在于要將體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中，[6]在行政復(fù)議中確立公正程序的各項基本原則，切實保障申請人的各項程序權(quán)利，在此基礎(chǔ)上完成對復(fù)議程序制度的重構(gòu)，具體包括以下制度：
1.增加規(guī)定申請人既可以向行政復(fù)議機關(guān)遞交復(fù)議申請書，也可以向作出原具體行政行為的行政機關(guān)遞交。復(fù)議申請書直接向原行政機關(guān)提出，使得原行政機關(guān)有機會重新審視自己的決定，如果認為決定違法，自行撤銷，行政爭議得以解決，可以減少復(fù)議的發(fā)生?？紤]到實踐中申請人本身可能并非愿意直接與原行政機關(guān)打交道，而且，是否有可能出現(xiàn)原行政機關(guān)不將復(fù)議申請遞交行政復(fù)議機關(guān)的現(xiàn)象，由之反而徒增障礙?因此，賦予申請人以選擇權(quán)，以最大限度地保護其復(fù)議申請權(quán)的實現(xiàn)。
2.增加規(guī)定回避制度。當(dāng)行政復(fù)議工作人員出現(xiàn)法定回避情形時，應(yīng)當(dāng)回避，不再參與復(fù)議案件的審理。
3.完善調(diào)查與證據(jù)制度。包括：細化、完善證據(jù)的調(diào)查與收集的相關(guān)規(guī)則;完善被申請人舉證責(zé)任規(guī)則;增加規(guī)定證據(jù)交換與證據(jù)保全制度;增加規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則與自認規(guī)則等。
4.將復(fù)議程序類型化為一般程序和簡易程序。行政復(fù)議案件情形差異很大，有的案情重大、復(fù)雜，有的案情事實清楚、比較簡單，有必要對復(fù)議程序進行繁簡分流，進行類型化規(guī)定?？梢钥紤]將復(fù)議程序區(qū)分為一般程序與簡易程序兩種，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。當(dāng)然，簡易程序中仍然應(yīng)當(dāng)保留聽取申請人意見等基本要素，只是不采用雙方當(dāng)事人對質(zhì)辯論的方式。一般程序則采用開庭審理的方式，適用直接言詞原則，允許申請人與被申請人之間展開辯論。應(yīng)當(dāng)采用一般程序?qū)徖淼陌讣?，如果申請人提出申請愿意采用簡易程序?qū)徖淼?，?yīng)當(dāng)尊重申請人的意見采用簡易程序?qū)徖怼?/p>
5.聽取申請人、第三人意見，取消書面審查原則。復(fù)議機關(guān)在案件調(diào)查過程中應(yīng)當(dāng)聽取申請人、第三人口頭陳述意見，如果出現(xiàn)案情重大復(fù)雜、案件事實認定困難等情形，則要進一步采用言詞辯論的方式開庭審理復(fù)議案件。言辭辯論是直接言詞原則在復(fù)議中的體現(xiàn)，要求雙方當(dāng)事人同時在場，就案件的事實問題與法律問題進行直接辯論，使復(fù)議人員在聽取正反兩方意見的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定。采用言詞辯論，有利于案件事實的查明，更好厘清爭議。言辭辯論可以適用于兩種情形：第一種是申請人提出舉行言詞辯論的請求的;第二種是申請人沒有提出請求，但案情重大、復(fù)雜，或者事實問題存在較大爭議的，行政復(fù)議委員會依職權(quán)啟動。言辭辯論原則上公開進行，要在復(fù)議機關(guān)辦公場所和官方網(wǎng)站公告時間、地點、案由。
6.有限度引入和解制度。行政復(fù)議案件實行調(diào)解或者允許申請人與被申請人之間進行和解是我國行政復(fù)議改革中的一項舉措?！兑庖姟诽岢?ldquo;注重運用調(diào)解、和解方式解決糾紛，調(diào)解、和解達不成協(xié)議的，要及時依法公正作出復(fù)議決定。”引入和解，有利于復(fù)議實現(xiàn)案結(jié)事了的社會效果。
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