財(cái)政政策與三農(nóng)
資金供給不足一直是掣肘“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的“短腿”。以下是學(xué)習(xí)啦小編精心整理的財(cái)政政策與三農(nóng)的相關(guān)資料，希望對你有幫助!
財(cái)政政策與三農(nóng)
中央一號文件公布 撬動資金投入三農(nóng)為一大亮點(diǎn)
新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第14份中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》5日由新華社受權(quán)發(fā)布。多位專家表示，今年的中央一號文件在部署“三農(nóng)”改革工作時(shí)更加注重解決實(shí)際問題，尤其在確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入方面確定了多項(xiàng)措施，成為一大亮點(diǎn)。
中央一號文件公布 撬動資金投入三農(nóng)為一大亮點(diǎn),解決三農(nóng)問題的根本途徑是,農(nóng)業(yè)科技與三農(nóng)政策,三農(nóng)普上門簽字,財(cái)政對三農(nóng)的投入原因,2017中央一號文件 農(nóng)業(yè)
主線 供給側(cè)改革將貫穿今年農(nóng)業(yè)工作
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中央農(nóng)辦主任唐仁健表示，近幾年我國在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面進(jìn)行了積極探索。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖然開了頭、有進(jìn)展，但需要在發(fā)展目標(biāo)上再聚焦，在工作路數(shù)上再厘清，在政策舉措上再加力。
今年的中央一號文件把深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為新的歷史階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主線，共分6個(gè)部分33條，主要內(nèi)容包括優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動等。唐仁健表示，改革的主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。要用改革的辦法來推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠。
文件首先指出，要優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。其中提出多項(xiàng)具體措施，如加快構(gòu)建糧經(jīng)飼協(xié)調(diào)發(fā)展的三元種植結(jié)構(gòu);優(yōu)化南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖區(qū)域布局，引導(dǎo)產(chǎn)能向環(huán)境容量大的地區(qū)和玉米主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移;以及劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等。
廣發(fā)證券首席宏觀分析師郭磊表示，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革依舊可以從去庫存、降成本、補(bǔ)短板三個(gè)角度去理解。去庫存的重點(diǎn)是收儲制度改革和糧食價(jià)格的市場化。以玉米為例，目前我國收儲制度下玉米儲備量極高，價(jià)格亦與國際市場脫軌，目前已經(jīng)根據(jù)“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則進(jìn)行了試點(diǎn)改革，未來將進(jìn)一步推進(jìn)。降成本的重點(diǎn)就是規(guī)模化經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)、“三權(quán)分置”的主方向已經(jīng)確定，但近年來進(jìn)展并不快，2017年是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革年，相關(guān)領(lǐng)域的突破值得關(guān)注。
補(bǔ)缺 財(cái)政投入做好整合與撬動兩大文章
資金供給不足一直是掣肘“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的“短腿”。中國社科院此前發(fā)布的一份報(bào)告指出，目前“三農(nóng)”資金的缺口高達(dá)數(shù)萬億元，資金的供給嚴(yán)重不足。而確保“三農(nóng)”的資金投入也成為中央一號文件重點(diǎn)關(guān)注的問題，文中提及的多項(xiàng)改革舉措，成為一大亮點(diǎn)。
文件提出完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，其中包括要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”制度改革;完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)定產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策，調(diào)整產(chǎn)糧大省獎勵(lì)資金使用范圍，盤活糧食風(fēng)險(xiǎn)基金;完善農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，加大對糧棉油糖和飼草料生產(chǎn)全程機(jī)械化所需機(jī)具的補(bǔ)貼力度等。
同時(shí)，文件提出，改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，包括鼓勵(lì)地方政府和社會資本設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金;在符合有關(guān)法律和規(guī)定的前提下，探索以市場化方式籌集資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)等。
唐仁健表示，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，一方面是確保增量，文件堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加。另一方面是下功夫用好用活存量，做好整合和撬動兩篇大文章。
唐仁健表示，整合，就是通過對存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，集中力量把最該辦的事辦好。文件提出發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，多層次多形式推進(jìn)涉農(nóng)資金整合;推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。撬動，則是把有限的財(cái)政資金作為“藥引子”，吸引金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。文件提出政府和社會資本合作、以獎代補(bǔ)和貼息、建立擔(dān)保機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金、加大地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度等措施。
針對農(nóng)民普遍關(guān)注的補(bǔ)貼政策安排，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦不久前透露，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，基本原則是存量調(diào)整、增量傾斜。他說，已經(jīng)給農(nóng)民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來，但是要優(yōu)化，使它能夠用得更好。同時(shí)，增量要向新的生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競爭力，這是政策導(dǎo)向。
亮點(diǎn) 農(nóng)村金融創(chuàng)新有望全面提速
農(nóng)村金融作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要引擎，多年來我國已經(jīng)逐步建立了相關(guān)政策扶持體系，但是當(dāng)前我國農(nóng)村金融改革發(fā)展仍然面臨著很多突出的問題，包括農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展包袱重、分布不合理，農(nóng)村金融業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高、風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對稱、供給不足等。
值得注意的是，今年的中央一號文件在加快農(nóng)村金融創(chuàng)新方面著墨較多，提出了支持金融機(jī)構(gòu)增加縣域網(wǎng)點(diǎn)，適當(dāng)下放縣域分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)審批權(quán)限;深入推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，探索開展大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù);鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行“三農(nóng)”專項(xiàng)金融債;擴(kuò)大銀行與保險(xiǎn)公司合作，發(fā)展保證保險(xiǎn)貸款產(chǎn)品;深入推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品期貨、期權(quán)市場建設(shè)，積極引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)利用期貨、期權(quán)管理市場風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)等一大批具體改革措施。
一位長期從事農(nóng)村金融的業(yè)內(nèi)人士表示，每年的中央一號文件內(nèi)容都會涉及農(nóng)村金融，但從落實(shí)效果來看，成效有待提高，農(nóng)村金融仍是金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，因此要在這個(gè)方面加大改革力度。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，要把著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和解決金融業(yè)自身結(jié)構(gòu)性矛盾和問題有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)新開發(fā)適應(yīng)性金融產(chǎn)品及服務(wù)。
業(yè)內(nèi)人士建議，農(nóng)村金融要堅(jiān)持和完善政策性、合作性和商業(yè)性三者結(jié)合的體系建設(shè)，在這個(gè)體系中，三者之間既有分工、又有競爭，以滿足農(nóng)村多層次的金融需求。社科院金融所銀行研究室主任曾剛告訴記者，農(nóng)村金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)成本相較其他金融業(yè)務(wù)更高，從而抑制商業(yè)金融的盈利性。在現(xiàn)有框架下，可以嘗試讓更多的政策性金融機(jī)構(gòu)介入。政策性金融機(jī)構(gòu)資金來源多是中長期，且資金成本更低，因此可以承受風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)。
值得一提的是，中央一號文件提出今年要積極推動農(nóng)村金融立法。就此，一位接近監(jiān)管層的業(yè)內(nèi)專家對記者透露，立法或主要針對金融機(jī)構(gòu)，目的是確保金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)發(fā)展在資金上保持一定支持力度，“例如，立法可能會對金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的規(guī)模、比例，涉農(nóng)貸款相關(guān)利率的設(shè)定以及財(cái)政的利率補(bǔ)貼給予規(guī)定，同時(shí)可能也會明確一些優(yōu)惠政策，比如對涉農(nóng)貸款達(dá)到某個(gè)比例之上的，給予稅收減免等。包括土地的相關(guān)抵押問題等也會有所涉及”。
財(cái)政支持“三農(nóng)”政策：分析、評價(jià)與建議
一個(gè)共識已經(jīng)非常明確：解決中國“三農(nóng)”問題，既要在“三農(nóng)”自身尋找出路，也需要強(qiáng)有力的外部推動。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前的外力主要來自兩個(gè)方面：市場和政府，其中在政府推動力量中，財(cái)政支持“三農(nóng)”政策居于十分重要的位置。2004年，為了加快解決“三農(nóng)”問題，中央政府在實(shí)施宏觀調(diào)控中出臺了一系列更直接、更有力的政策措施，體現(xiàn)在財(cái)政上，不僅用于“三農(nóng)”的資金投入絕對量最多，資金投入的增長幅度也是近年來最高。更重要的是隨著貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，財(cái)政支持“三農(nóng)”的指導(dǎo)思想和支持方式發(fā)生了重要的變化，這種變化從某種程度上講，改變了國家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)的利益分配格局，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)，具有一種里程碑性質(zhì)的重要意義。
一、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的初步分析
現(xiàn)行的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策體系是逐步演變而來的，經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整、改革、創(chuàng)新的過程。目前包括支出政策和稅收優(yōu)惠政策兩個(gè)方面，主要是通過國民收入分配和再分配，運(yùn)用投資、補(bǔ)助、貼息、稅收等政策手段對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展給予支持。在支出方面。目前中央財(cái)政直接支持“三農(nóng)”支出有15大類，按照這個(gè)口徑，1998—2003年，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)9650億元[1]。重點(diǎn)用于包括大江大河治理在內(nèi)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、林業(yè)生態(tài)建設(shè)、抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村扶貧開發(fā)、農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村其他改革、農(nóng)業(yè)行政事業(yè)管理、農(nóng)村中小學(xué)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障和救濟(jì)等。在稅收方面。主要有農(nóng)業(yè)稅輕稅政策、農(nóng)業(yè)稅減免政策、農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅抵扣和出口退稅政策。此外，國家財(cái)政還通過利用外資支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
分析近年來財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的轉(zhuǎn)變和形成過程，主要有以下六個(gè)特點(diǎn)：
一是中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出總量保持較快增長。由于體制和財(cái)力狀況，1998年以前財(cái)政支農(nóng)資金總量規(guī)模比較小，1997年中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出700億元左右，全國各級財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入大約在1500億元左右。1998年，國家實(shí)施積極財(cái)政政策，當(dāng)年中央財(cái)政支農(nóng)資金總量增長高達(dá)40%以上，主要是國債資金用于長江、黃河等大江大河治理的投入增加較多，此后這個(gè)規(guī)模一直保持在300—400億元。到2003年，中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出規(guī)模1950億元，比1997年增長1.78倍。2004年，中央財(cái)政年初預(yù)算用于“三農(nóng)”的支出比2003年增加300億元，增長20%以上。加上后來中央出臺一系列政策的因素，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出2626億元，增長22.5%，資金投入數(shù)量和增長幅度均為近年來最高。
二是中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。由于改革開放初期國家大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，加上流通體制改革的原因，主要用于流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼支出一直在“三農(nóng)”支出中占有最大的比重，1998年為35.29 %。1998年主要江河發(fā)生特大洪水以后，借實(shí)施積極財(cái)政政策之力，國家加大了對主要江河堤防建設(shè)和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升，6年用于水利建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)支出分別為1700多億元、1300多億元，分別占中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的17.1%和13.3%。2000年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付支出逐步成為中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的一個(gè)重要部分，比重從2000年的0.8%迅速提高到2003年的15.88%。與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼下降到2003年的22.01%，下降13個(gè)百分點(diǎn)。從農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看,由于一度糧食過剩，直接支持糧食生產(chǎn)的支出有所下降，原先設(shè)立的發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)資金到期取消，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物多種經(jīng)營的支出有所上升。
三是推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革改變了過去政府與農(nóng)民“取、予”的傳統(tǒng)格局。農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段以后，黨中央、國務(wù)院為解決“三農(nóng)”問題做出的一項(xiàng)重大決策，也是1998年以來財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的全新內(nèi)容。從2000年安徽省試點(diǎn)，到2003年全面推廣試點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅使全國農(nóng)民負(fù)擔(dān)普遍減輕約40%;而且實(shí)現(xiàn)了改革第一階段“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的目標(biāo)，逐步理順了長期以來模糊不清的國家、集體、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，改變了政府與農(nóng)民之間“取多、予少”的傳統(tǒng)利益分配格局。按照WTO貿(mào)易規(guī)則計(jì)算，我國水稻、玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品單位含稅和財(cái)政補(bǔ)貼相抵，過去一直是“負(fù)保護(hù)”，這也是我國水稻、玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品成本高于美國等同類產(chǎn)品的原因之一。農(nóng)業(yè)稅減免后是“正保護(hù)”，這也是“取予”關(guān)系轉(zhuǎn)換后的結(jié)果。國家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)利益分配格局的再一次轉(zhuǎn)變，其意義在某種程度上不亞于實(shí)行家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村改革。
四是把農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步納入公共財(cái)政的支出范圍。過去對“三農(nóng)”的支持主要是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)村道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和教育文化衛(wèi)生等社會性支出基本靠農(nóng)民自籌解決，導(dǎo)致農(nóng)村“三亂”和干群關(guān)系緊張。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”后，從2003年起，中央財(cái)政用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會發(fā)展方面的支出大幅度增加。農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始逐步納入公共財(cái)政支出的范圍。
五是支農(nóng)支出方式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的比重大幅度提高。長期以來，財(cái)政支農(nóng)方式主要是以間接為主，或者是項(xiàng)目投資、項(xiàng)目補(bǔ)助，或者是對流通領(lǐng)域的間接補(bǔ)貼，對農(nóng)民或農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的比重比較低，只有農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免等，數(shù)額極小。實(shí)行退耕還林工程和農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，支農(nóng)支出的方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2003年,中央財(cái)政支農(nóng)支出中,屬于直接補(bǔ)貼農(nóng)民的部分包括農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償，農(nóng)民直接受益的比重約占28%左右。2004年，又新增了糧食良種補(bǔ)貼、對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購置更新補(bǔ)貼等項(xiàng)目，初步計(jì)算，農(nóng)民直接受益的比重占36%。支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變不僅在一定程度上提高了財(cái)政支農(nóng)資金的效率，而且也說明了我國開始以市場為導(dǎo)向，充分利用世貿(mào)組織的規(guī)則制定實(shí)施財(cái)政支持“三農(nóng)”政策。
六是財(cái)政支農(nóng)指導(dǎo)思想從以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為本向以人(農(nóng)民)為本轉(zhuǎn)變。近年來，國家財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)了從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再到支持農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的措施。包括農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、扶持糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅、清理欠發(fā)農(nóng)民工工資等。目前這些政策已經(jīng)開始顯效，特別是2004年，由于政策力度大，直接作用強(qiáng)，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2936元，比上年同期實(shí)際增長6.8%，1成為自1997年以來農(nóng)民收入增幅最高的時(shí)期。與此同時(shí)，中央財(cái)政不斷加大支持扶貧開發(fā)的投入力度，1998—2004年，中央財(cái)政扶貧支出累計(jì)達(dá)到732.93億元，支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，提高貧困地區(qū)農(nóng)民收入，使農(nóng)村貧困人口由4210萬人減少到2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3%。
二、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的基本評價(jià)
任何事物都有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，以2004年作為重要分水嶺，經(jīng)過多年來的不斷調(diào)整、創(chuàng)新，一個(gè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制大體相適應(yīng)，以推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，以確保國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快農(nóng)村社會事業(yè)全面進(jìn)步等為主要內(nèi)容的新型財(cái)政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。這種新的政策框架體系盡管延續(xù)了過去一些政策的內(nèi)容，但其包涵的理念、主要政策內(nèi)容和政策作用方式，與以前相比有著本質(zhì)性的改變。
第一，“讓公共財(cái)政的陽光逐步照耀農(nóng)村”成為新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”的重要指導(dǎo)思想。公共財(cái)政資源配置向農(nóng)村覆蓋，不僅是公共財(cái)政理論建設(shè)和實(shí)踐方面的重大創(chuàng)新，而且與農(nóng)業(yè)“重中之重”的認(rèn)識、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的方略、“多予少取放活”的方針等構(gòu)成了新時(shí)期解決“三農(nóng)”問題的全新理念體系。
第二，“兩減免三補(bǔ)貼”徹底打破了國家與農(nóng)民之間的傳統(tǒng)的“取予”關(guān)系格局。從新中國成立到20世紀(jì)70年代末，我國工業(yè)化的推進(jìn)主要依靠從農(nóng)業(yè)汲取積累資金，國家與農(nóng)民之間的“取”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“予”。改革開放以后，國家雖然從投入資金、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、改善農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境等方面加大了對農(nóng)業(yè)的支持，但“取”大于“予”的格局沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。2004年首次出臺的“兩減免三補(bǔ)貼”政策，不僅宣告了延續(xù)上千年的“皇糧國稅”歷史的終結(jié)，而且使國家與農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性變化，同時(shí)昭示了“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的開始。
第三，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求布局財(cái)政支持“三農(nóng)”的各項(xiàng)政策。新的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策體系，強(qiáng)調(diào)以人為本，突出協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞農(nóng)村全面小康建設(shè)戰(zhàn)略，以促進(jìn)農(nóng)民增收和確保國家糧食安全為重點(diǎn)，把支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，把支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)結(jié)合起來，把繁榮農(nóng)村與加快城市化有機(jī)結(jié)合起來。政策布局逐步朝著促進(jìn)“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”方向進(jìn)行調(diào)整。
第四，直接補(bǔ)貼農(nóng)民成為財(cái)政支持“三農(nóng)”新的重要支持方式。據(jù)計(jì)算，2004年中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出中農(nóng)民直接受益的比重達(dá)36%，比上年提高了8個(gè)百分點(diǎn)。全國農(nóng)民由于政策因素人均增加收入40—50元，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民增收更多。直接補(bǔ)貼農(nóng)民，不僅顯著提高了農(nóng)民直接受益的程度，而且政策導(dǎo)向明確，激勵(lì)效應(yīng)大大增強(qiáng)。從2004年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)果看，能夠?qū)崿F(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的“雙增”目標(biāo)，主要因素是“天幫忙、人努力、糧價(jià)高、政策好”，其中，政策好發(fā)揮了非常重要的作用。一是充分調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，增加了糧食播種面積，為全年糧食增產(chǎn)打下了很好的基礎(chǔ)。二是大幅度增加了農(nóng)民的收入。同時(shí)，直接補(bǔ)貼方式的廣泛運(yùn)用為進(jìn)一步完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策也提供了一個(gè)契機(jī)。
這些帶有根本性的轉(zhuǎn)變，對于推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、破解“三農(nóng)”難題，對于構(gòu)建公共財(cái)政體制、完善公共財(cái)政理論建設(shè)，對于積累豐富宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，具有多方面的積極意義。但任何事物都是一分為二的。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。面對新情況、新形勢，現(xiàn)行的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策體系也存在一些比較突出的問題。
第一，糧食安全長效機(jī)制沒有形成使得財(cái)政支出潛在壓力加大。20世紀(jì)80年代以來，我國糧食供需關(guān)系曾經(jīng)歷幾次波動，經(jīng)歷了糧食大幅度增產(chǎn)、庫存過大、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，到糧食連續(xù)減產(chǎn)、庫存持續(xù)下降的過程，短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度波動的主要原因之一是農(nóng)業(yè)政策在支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(壓糧擴(kuò)經(jīng))之間的不斷變化，確保糧食安全的長效機(jī)制沒有形成。2003年年底出現(xiàn)的糧價(jià)大幅上漲，中央政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控中采取了一系列刺激糧食增產(chǎn)的措施。目前，已經(jīng)出臺的政策有，對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，對大豆、小麥、玉米和水稻等的良種補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，免征農(nóng)業(yè)稅或降低農(nóng)業(yè)稅稅率，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼，土地出讓金集中一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼，糧食流通體制改革。這些政策直接力度大，效果明顯。2004年全國糧食總量4695億斤，增產(chǎn)388億公斤1，比上年增長9.0%。除了上述這些直接的支持政策外，還有一項(xiàng)重要的糧食政策措施，就是最低收購價(jià)政策。2004年，由于市場糧價(jià)普遍高于最低收購價(jià)，實(shí)際上財(cái)政沒有為此發(fā)生支出。但隨著糧食供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，一旦市場糧價(jià)降至最低收購價(jià)之下，國家將按最低收購價(jià)敞開收購，價(jià)差補(bǔ)貼及所需其他費(fèi)用最終還將由財(cái)政特別是中央財(cái)政承擔(dān)，潛在的支出壓力隨時(shí)可能浮出水面。
第二，財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的導(dǎo)向作用沒有有效發(fā)揮。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政對“三農(nóng)”的支持，一個(gè)重要方面就是通過各種有效的杠桿，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會其他方面進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財(cái)政政策的導(dǎo)向作用沒有很好的發(fā)揮，社會其他方面投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重下降。2001年的一個(gè)研究1分析表明，當(dāng)年全社會對“三農(nóng)”的總投資為14280億元，其中各級財(cái)政投入3331億元，占23.3%;信貸資金3030億元，占21.2%;農(nóng)戶投入7018億元，占49.1%;企業(yè)(包括農(nóng)墾農(nóng)場等)投入812億元，占5.7%;利用證券市場籌資和利用外資89億元，占0.6%。從趨勢看，只有財(cái)政投入的比重在上升，并保持10%以上的增長率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，在中國所有金融機(jī)構(gòu)的貸款余額中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小企業(yè)貸款只占全社會貸款的10.4%。2龍頭企業(yè)和農(nóng)戶貸款難已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。如果僅僅依靠財(cái)政加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制也不相符合。原因之一，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的良好環(huán)境沒有形成，盈利少、風(fēng)險(xiǎn)大制約著工商資本和社會其他資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。原因之二，是對由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、環(huán)節(jié)，政府和財(cái)政如何支持，沒有找到很有效的途徑和手段，每年投入的資金也很有限。原因之三，財(cái)政資金使用比較分散。目前，財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的科目分類、管理體制和格局是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下演變而來，在每一個(gè)政府級次中，財(cái)政支農(nóng)資金大都分屬多個(gè)政府職能部門管理，由于部門之間對中央統(tǒng)一政策的理解、管理要求不同，往往會導(dǎo)致同一性質(zhì)、同一用途的資金分散在多個(gè)項(xiàng)目、多個(gè)地區(qū)。目前比較典型的表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)方面，水利建設(shè)分別有來自水利部門、發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)、財(cái)政部門等，退耕還林工程資金有林業(yè)部門、發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)、財(cái)政部門等，有限的資金無法形成整體合力，直接或間接地弱化了政策的效力強(qiáng)度。
第三，財(cái)政對“三農(nóng)”投入與政府財(cái)力增長不對稱，農(nóng)村公共品供給投資機(jī)制不健全。一是中央財(cái)政和省級財(cái)政投入多，市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級財(cái)政投入少。初步統(tǒng)計(jì)表明，目前財(cái)政用于“三農(nóng)”投入中，中央財(cái)政和地方各級財(cái)大體各占50%，其中，在西部地區(qū)，中央財(cái)政投入大約占65%以上，中部地區(qū)大約占55%左右。主要原因，一是一部分地區(qū)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財(cái)政相對困難。二是體制不順，責(zé)任模糊，財(cái)權(quán)和事權(quán)不明晰、不對稱。二是對水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調(diào)水，農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)投入不足。據(jù)有關(guān)部門研究，近年來雖然用于農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等基本建設(shè)投資增長比較快，但投向重大水利工程和生態(tài)建設(shè)等全社會普遍受益的項(xiàng)目的比重高達(dá)80%，而真正用于增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件方面的投入不足20%，特別是農(nóng)村小型水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，這個(gè)問題表現(xiàn)得更加突出。三是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)投入來源渠道少，投入不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展主要依靠農(nóng)民投資投勞，每年大約在750億元左右。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，由于農(nóng)村“兩工”的逐步取消，“一事一議”15元的上限控制，原先由農(nóng)民承擔(dān)的投入來源大幅度減少。盡管中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不斷增加，預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生的支出增長幅度也很大，同時(shí)，逐步增加對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，但由于中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)力有限，財(cái)政用于縣鄉(xiāng)道路、農(nóng)村能源、小型水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入與實(shí)際需要仍然存在比較大的缺口。
第四，農(nóng)村稅費(fèi)改革成本越來越大，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍越來越寬。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，為彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)的短收，中央財(cái)政已經(jīng)安排了巨額轉(zhuǎn)移支付。這是目前中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出中增加最多、增幅最大的項(xiàng)目。隨著改革試點(diǎn)的深入和免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本越來越大，還可能產(chǎn)生一些新的“改革成本”，至少還有四筆賬。一是農(nóng)林場的稅費(fèi)改革。目前絕大多數(shù)農(nóng)林場沒有參加稅費(fèi)改革，農(nóng)工的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)明顯高于周圍農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)農(nóng)墾農(nóng)場林場稅費(fèi)改革需要中央財(cái)政安排相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。二是全部免征農(nóng)業(yè)稅。未來幾年內(nèi)全國農(nóng)業(yè)稅全免，估計(jì)需要增加轉(zhuǎn)移支付200多億元。三是稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)。稅費(fèi)改革以后取消了“兩工”，少量的公益事業(yè)投資通過“一事一議”來解決，多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資需要公共財(cái)政承擔(dān)，如鄉(xiāng)村道路橋梁、小型水庫和灌渠等水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)等。四是農(nóng)村稅費(fèi)改革引起的一次性改革成本。如精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員需要的安置費(fèi)用，清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)可能引起的相應(yīng)支出等。這些都需要給予關(guān)注。
總之，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步取消和直接補(bǔ)貼規(guī)模的增加，國家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系由過去“索取”機(jī)制向“給予”機(jī)制轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換符合科學(xué)發(fā)展觀和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的要求，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方向基本一致，面臨的問題也是隨著政策轉(zhuǎn)型而生，需要客觀地對待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。
三、完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策面臨的發(fā)展要求
隨著2004年中央各項(xiàng)“三農(nóng)”政策的貫徹落實(shí)和國家宏觀調(diào)控措施的到位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于良好的勢態(tài)，這既為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)社會全面、快速、可持續(xù)發(fā)展和財(cái)政政策轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)，也為進(jìn)一步完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策提供了有利的條件，提出了新的要求。
(一)穩(wěn)定增加糧食供給仍然是宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要內(nèi)容。分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，今年糧食總產(chǎn)量達(dá)到4695億公斤的年初目標(biāo)。如果加上一部分進(jìn)口，糧食供求緊張的狀況將會得到緩解。但供給與消費(fèi)之間仍將存在一定的缺口。與此同時(shí)，保障糧食安全和保證糧食供求平衡的長效機(jī)制還沒有穩(wěn)定形成。因此，進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力仍將是今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是繼續(xù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對于財(cái)政來講，就是要從國家安全的大局出發(fā)，通過有效的措施，通過建立完善的市場調(diào)節(jié)機(jī)制和適度的干預(yù)、支持機(jī)制促進(jìn)糧食的有效供給。
(二)增加農(nóng)民收入，拓展農(nóng)村消費(fèi)是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的一項(xiàng)重要任務(wù)。提高農(nóng)民收入是解決“三農(nóng)”問題的核心，也是今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的首要任務(wù)。由于政策推動、價(jià)格上漲、氣候等因素，2004年，全國農(nóng)民人均純收入2936元，比上年增長6.8%。但與城市居民收入相比仍有相當(dāng)大的差距，而且從目前的情況看，今后一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)民增收空間有限，難度加大。農(nóng)民收入的低水平使得擁有近8億人口的農(nóng)村消費(fèi)市場難以擴(kuò)張，消費(fèi)結(jié)構(gòu)難以升級，直接或間接地影響國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。相比較而言，現(xiàn)階段農(nóng)村居民的收入消費(fèi)彈性系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，因此，提高農(nóng)民收入不僅對解決“三農(nóng)”問題，對于實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展均有重要意義。這客觀要求財(cái)政政策要針對農(nóng)民增收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和農(nóng)村消費(fèi)的外部環(huán)境進(jìn)行有效的支持。
(三)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大對“三農(nóng)”投入是財(cái)政政策轉(zhuǎn)型和建設(shè)公共財(cái)政體制的題中之義。“讓公共財(cái)政的陽光照耀農(nóng)村”、“建立覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政制度”在2004年的財(cái)政支出特別是中央財(cái)政支出中已經(jīng)得到了初步的體現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共財(cái)政資源配置格局有所松動，但沒有根本性的變化。分析1998年以來中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出的情況，盡管支持“三農(nóng)”支出保持持續(xù)增長，但占中央財(cái)政總收入(包括中央本級收入和上解收入)或總支出(包括中央本級支出和中央轉(zhuǎn)移支付)的比重沒有相應(yīng)提高，并且年度間不均衡。1998年比重最高，分別為21.41%和18.23%;2003年比重最低，分別為15.46%、12.27%;2004年有了大幅度回升。因此，作為公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，隨著財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)之一就是要切實(shí)加大對“三農(nóng)”的投入，逐步實(shí)現(xiàn)由過去“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的轉(zhuǎn)變。這也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的要求。
(四)經(jīng)濟(jì)全球化迫切要求提高中國農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。加入WTO以后，中國農(nóng)業(yè)日益融入世界經(jīng)濟(jì)，中國農(nóng)產(chǎn)品面臨國內(nèi)、國際兩個(gè)市場的競爭，單純依靠政府補(bǔ)貼既不能從根本上增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，也不符合國際貿(mào)易規(guī)則，必須依靠科技化、市場化、規(guī)?；瘡恼w上提高中國農(nóng)業(yè)素質(zhì)，不僅使中國的農(nóng)業(yè)能夠養(yǎng)活中國人，而且要使從事農(nóng)業(yè)的人能夠富裕起來。
四、完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的幾點(diǎn)建議
按照黨的“十六大”提出的實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，今后一段時(shí)期內(nèi)解決“三農(nóng)”問題的任務(wù)，主要分為三個(gè)方面，第一，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制。第三，提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，進(jìn)一步完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策，必須立足穩(wěn)定增強(qiáng)糧食綜合能力、較快促進(jìn)農(nóng)民收入增加這兩個(gè)主要目標(biāo)，不僅要保持必要的支出增長幅度，體現(xiàn)公共財(cái)政資源分配向農(nóng)村傾斜;而且要合理確定支出重點(diǎn)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，在解決“三農(nóng)”問題中有效配置公共財(cái)政資源。
(一)保持必要的財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度。資金投入是黨和政府關(guān)于“三農(nóng)”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)，這客觀上要求今后一段時(shí)期內(nèi)財(cái)政支持“三農(nóng)”支出必須保持一個(gè)較高的增長幅度。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和國家財(cái)力的增強(qiáng)，保持較高的增長幅度，不僅必要，而且也有可能。關(guān)鍵是要切實(shí)調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過多種途徑，逐步建立多元化穩(wěn)定增長的財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的投入機(jī)制。第一，保證國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)資金投入的法定增長，認(rèn)真落實(shí)人代會通過的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出預(yù)算。第二，調(diào)整存量與調(diào)整增量并舉，以調(diào)整增量為主。在存量調(diào)整方面，重點(diǎn)是深化機(jī)構(gòu)改革，壓縮行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，增加現(xiàn)有財(cái)政資金中用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的比重;在增量調(diào)整方面，逐步提高新增支出中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重，逐步提高國債資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重。第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)是各級政府的共同責(zé)任，中央財(cái)政要增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，地方財(cái)政特別是省一級和地市級財(cái)政也要不斷增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，過去雖然在政策上有要求，但缺乏硬性的規(guī)定。第四，開辟新的資金來源渠道。當(dāng)前主要是落實(shí)“土地出讓金一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)”的政策。第五，整合農(nóng)業(yè)財(cái)政資金，提高支持效率。第六，制定稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面的優(yōu)惠政策，建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民、工商企業(yè)資金、信貸資金和外資等增加農(nóng)業(yè)投入。
(二)根據(jù)發(fā)展態(tài)勢和公共財(cái)政原則，合理確定財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的有效配置。對照過去7年中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出情況，今后一段時(shí)間內(nèi)中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出將有一些新的變化，其中有的支出會增加，有的支出會保持穩(wěn)定，有的支出會減少。一是隨著國債規(guī)模的縮小和大江大河治理任務(wù)的逐步完成，水利基本建設(shè)投資將會逐步減少，這就有可能調(diào)整一部分資金用于農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技等方面，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)固基礎(chǔ)。二是農(nóng)村稅費(fèi)改革和相關(guān)配套改革的投入可能是今后幾年增長較快的一項(xiàng)，但在完成農(nóng)業(yè)稅減免后將穩(wěn)定在700億元左右。三是林業(yè)生態(tài)支出繼續(xù)增加，但隨著退耕還林進(jìn)度的放慢和天然林保護(hù)政策的完善，天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理和森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)人捻?xiàng)支出規(guī)模將控制在每年400億元以內(nèi)。四是隨著糧食市場的放開，一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼的總量有可能增加，但比重會有所下降。五是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生事業(yè)支出將大幅度增加。各級財(cái)政將把新增教育衛(wèi)生文化支出主要用于農(nóng)村，同時(shí)，農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村扶貧和救濟(jì)等方面的支出也應(yīng)有較大增長。
(三)抓住重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)建立糧食安全的長效機(jī)制?？偟脑瓌t是“財(cái)政重點(diǎn)保障糧食安全，市場為主發(fā)展多種經(jīng)營”。在品種上，財(cái)政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補(bǔ)貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災(zāi)害救濟(jì)、糧食安全儲備等。在區(qū)域上，中央財(cái)政主要支持糧食商品率高、外調(diào)糧食多的13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，其中重點(diǎn)是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省區(qū)。在環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)促進(jìn)糧食安全長效機(jī)制的形成。一是堅(jiān)持糧食直補(bǔ)政策，把糧食直補(bǔ)從“農(nóng)民收入補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼”，與糧食商品糧數(shù)量或產(chǎn)量掛鉤。二是相應(yīng)增加主要糧食品種科技攻關(guān)和技術(shù)推廣的投入，提高糧食生產(chǎn)和儲備的科技含量。三是實(shí)行最低收購價(jià)要限制品種、政策量化。品種、區(qū)域范圍不宜過大，便于財(cái)政部門提前測算出所需支出，落實(shí)相應(yīng)資金，發(fā)揮最低收購價(jià)的保護(hù)作用。四是堅(jiān)持走糧食生產(chǎn)經(jīng)營的市場化、規(guī)?；缆贰７砰_糧價(jià)和銷售，使糧價(jià)上漲到糧食生產(chǎn)和經(jīng)營有利可圖的水平，調(diào)動糧食生產(chǎn)者的積極性。同時(shí)在良種補(bǔ)貼、直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面實(shí)行規(guī)?；邔?dǎo)向。通過市場化、規(guī)?；⒖萍蓟壹Z食安全的長效機(jī)制。
(四)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善林業(yè)生態(tài)建設(shè)機(jī)制。一是在壓縮國債項(xiàng)目規(guī)模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎(chǔ)上，調(diào)整一部分水利投資用于農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)支持大中型灌區(qū)、中小型水利設(shè)施、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、土地治理等。二是及時(shí)總結(jié)天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)裙こ痰慕?jīng)驗(yàn)，改進(jìn)投入機(jī)制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續(xù)資金來源問題，防止出現(xiàn)過度依賴財(cái)政投入，逐步形成生態(tài)建設(shè)的良性循環(huán)。
(五)讓公共財(cái)政的陽光逐步照耀農(nóng)村，區(qū)分東中西部地區(qū)采取不同的支持政策。堅(jiān)持公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村方向和分類指導(dǎo)、支持的原則，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分調(diào)動地方政府的積極性，允許具備條件的地方如北京、上海、江蘇、浙江等先行探索建立農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。從中央財(cái)政來講，要把公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的重點(diǎn)放在中西部，抓住幾件事情作為突破口來推動公共財(cái)政向農(nóng)村延伸。一是逐年增加對“六小工程”的財(cái)政投資，取代農(nóng)民集資、投工投勞自辦公益事業(yè);二是對“非典”和愛滋病等傳染性疾病實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一防疫和免費(fèi)治療，完善農(nóng)村衛(wèi)生防疫體系，逐步建立完善以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度;三是對進(jìn)城務(wù)工人員統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)公共財(cái)政的支出范圍，給予平等的“市民待遇”;四是中央財(cái)政扶貧資金要集中用于扶貧工作重點(diǎn)縣，在著力解決2900萬特困人口溫飽問題的同時(shí)，加大對貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的支持。
(六)著力建立財(cái)政支持“三農(nóng)”政策有效引導(dǎo)機(jī)制。第一，發(fā)揮財(cái)政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會資金投資農(nóng)業(yè)。通過對現(xiàn)有財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金使用方式和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展，改變財(cái)政包攬過寬的局面。這涉及到加快改革農(nóng)村金融體系、促進(jìn)工商資本投資辦農(nóng)業(yè)等。從財(cái)政角度看，主要是解決三個(gè)方面的問題：支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、支持對農(nóng)戶的小額信貸。一是繼續(xù)用好農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金，扶持中小農(nóng)業(yè)科技型龍頭企業(yè)的發(fā)展。二是從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中安排一部分資金，采取參股的方式用于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮企業(yè)“孵化器”作用。三是逐步改進(jìn)對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的支持方式，采用貼息、補(bǔ)助等多種手段和杠桿辦法，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展。四是加大支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的力度，提高農(nóng)民與市場對接的組織化程度。五是在搞好現(xiàn)有小額信貸試點(diǎn)和小額扶貧貸款進(jìn)農(nóng)戶試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索擴(kuò)大規(guī)模。六是在總結(jié)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步探索在各地建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司并尋求財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策途徑。第二，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和做大地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政“蛋糕”并舉，在增加中央轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)增強(qiáng)地方政府支持“三農(nóng)”的財(cái)力和責(zé)任。中央提出農(nóng)村稅費(fèi)改革分兩步，第一步“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的任務(wù)已完成，今年起進(jìn)入第二階段，任務(wù)是“兩取消、三改革”。幾年內(nèi)全免農(nóng)業(yè)稅將會使地方特別是農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政收入來源銳減，如果全部依靠中央轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方減收，會使中央財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。因此，要抓緊采取有效措施支持、幫助地方做大經(jīng)濟(jì)和財(cái)政“蛋糕”，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。一是完善中央財(cái)政對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，進(jìn)行“省直管縣”的財(cái)政體制改革試點(diǎn)，確?？h鄉(xiāng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力。二是加大對中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支持，要逐步改變支持方式，突出支持的區(qū)域重點(diǎn)，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)等縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的能力。三是合理劃分稅種并適當(dāng)開征一些地方稅種，相應(yīng)賦予地方一定的稅收權(quán)限，擴(kuò)大地方財(cái)源。四是采取有效手段和方式，推動、促進(jìn)地方財(cái)政加大對“三農(nóng)”的支持力度。
(七)創(chuàng)新財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對目前普遍存在的支農(nóng)資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現(xiàn)象發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級的情況，建議按照“項(xiàng)目確定、撥款支付、檢查審計(jì)三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的直接集中支付。今后中央一級和省一級(包括財(cái)政部門和主管部門)的支持“三農(nóng)”項(xiàng)目可以由部門、市縣確定和申報(bào)，資金全部通過國庫支付機(jī)構(gòu)集中直接支付到項(xiàng)目或農(nóng)民。這樣，一是可以對分散的資金起到整合的作用，通過一個(gè)渠道支付為資金整合提供有利的條件;二是項(xiàng)目確定執(zhí)行、資金支付、資金監(jiān)管三者分離，既有利于監(jiān)管，又從源頭上控制資金的規(guī)范運(yùn)行，避免中間流失;三是支農(nóng)資金集中支付與財(cái)政支出管理改革相一致，是把國庫集中支付延伸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，不僅有利于深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，而且會對政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要的積極影響。
二00五年
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