副高衛(wèi)生職稱論文(2)
副高衛(wèi)生職稱論文
副高衛(wèi)生職稱論文篇二
抗戰(zhàn)時期重慶的公共衛(wèi)生法規(guī)研究
摘要：公共衛(wèi)生事業(yè)是保障廣大民眾生存發(fā)展和生活質量提高的重要事業(yè),歷來受到政府和民間的廣泛關注。抗戰(zhàn)時期的戰(zhàn)時首都重慶為推進公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,制定、頒布了一系列公共衛(wèi)生的法令法規(guī),督促衛(wèi)生措施的切實推行,取得一定的成效,但終因各方面原因,未能達到預期效果。
[關鍵詞]抗戰(zhàn)時期;重慶;公共衛(wèi)生;法規(guī)
[中圖分類號]K265 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X(2011)03-0157-04
黃 虹(1979—),女,四川大學歷史文化學院博士研究生,重慶師范大學歷史與社會學院講師,主要研究方向為中國近現(xiàn)代史。(重慶 400047)
本文系重慶師范大學校立青年項目“抗戰(zhàn)時期重慶公共衛(wèi)生研究”(項目編號:09XWQ31)的階段性成果。
早在1928年南京政府成立后,衛(wèi)生部就于當年12月頒布了一個試行的衛(wèi)生法規(guī)——《衛(wèi)生行政系統(tǒng)大綱》,同時公布了一批有關傳染病預防、環(huán)境衛(wèi)生管理、食品衛(wèi)生管理及接生婆管理等的條例和法規(guī)。此后,政府又相繼出臺了許多相關的衛(wèi)生法令、法規(guī)及實施意見和辦法。據(jù)不完全統(tǒng)計,至1948年,國民政府先后頒布有關衛(wèi)生行政方面的法規(guī)條例19個,醫(yī)政管理方面的36個,藥政方面的13個,防疫方面的10個,環(huán)境衛(wèi)生方面的16個,醫(yī)學教育方面的12個,婦幼衛(wèi)生方面的4個,紅十字會方面的6個,共計116個之多。[1](P342)
抗戰(zhàn)爆發(fā)后,國民政府遷都重慶,為推動公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,重慶市政府和衛(wèi)生局等相關衛(wèi)生機構,以國民政府衛(wèi)生署的衛(wèi)生法令的精神為依據(jù),從實際需要出發(fā),也通過制定相關衛(wèi)生法令法規(guī)和一些具體的實施辦法,使公共衛(wèi)生事業(yè)的管理日趨制度化、法制化。
一、重慶公共衛(wèi)生法規(guī)的出臺
1938年11月,重慶市衛(wèi)生局成立,重慶開始有了公共衛(wèi)生的專門管理機構。1939年至1940年間,重慶市政府頒布的許多相關法令法規(guī)涉及公共衛(wèi)生的各方面,如《重慶市開業(yè)中醫(yī)醫(yī)師收費規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)醫(yī)師暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)藥師暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理飲食店規(guī)則》《重慶市取締垃圾清潔規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生教育委員會組織規(guī)程》《非常時期重慶市市區(qū)各醫(yī)院收容病人辦法》等。[2]之后又陸續(xù)頒布了法令法規(guī)和實施辦法,主要涉及以下幾方面。
(一)整治環(huán)境衛(wèi)生
為保證環(huán)境衛(wèi)生的有效治理,除《重慶市取締垃圾清潔規(guī)則》和《重慶市衛(wèi)生局糞便管理所臨時售糞辦法》,又增加了《重慶市警察局衛(wèi)生局會訂清潔取締辦法》《重慶市衛(wèi)生局警察局整理清潔補充辦法》[3]等,使衛(wèi)生局與之前管理公共衛(wèi)生的警察局分工合作,共同促進環(huán)境衛(wèi)生的改善。1942年,市政府公布《重慶市清掃取締辦法》,規(guī)定“公共道路、場所由衛(wèi)生局清潔總隊每月派夫役掃除三次”,要求“本市區(qū)內店鋪住戶每晨七時前應將各該鋪戶內外地面、廁所、門戶前后、馬路人行道及街巷垃圾掃除干凈,倒入垃圾箱內并經常保護清潔”。[4]1943年4月,國民政府衛(wèi)生署根據(jù)蔣介石的指示,頒布了《全國公廁建設實施方案》,明確規(guī)定,凡有可能污染水源的公私廁所、不合衛(wèi)生又不能改造的公廁、沿街沿巷的廁所、有礙公共衛(wèi)生的廁所,在九個月內必須封閉,并以“應用方便、不沿大街、不近水源”為原則,分為甲、乙、丙、丁四種標準。重慶市衛(wèi)生局據(jù)此制定了《四種公廁說明》,對四種公廁進行了詳細的規(guī)定。[5]針對重慶鼠患猖獗的問題,1943年衛(wèi)生局會同警察局還制訂了《重慶市保甲協(xié)助滅鼠工作實施辦法》,要求各保甲長勸導民眾自行滅鼠和改善環(huán)境衛(wèi)生等。[6]1945年4月,市政參議會又通過了《重慶市清潔實施辦法》,進一步明確規(guī)定,除專業(yè)隊伍承擔的清潔責任區(qū)外,“各戶(包括機關團體廠商、行號、住戶等)應將室內外及戶前人行街道等處隨時打掃干凈,經常保持清潔”。[4]至此,戰(zhàn)時首都的街道衛(wèi)生初步形成專業(yè)隊伍與民辦清潔工劃片包干的責任制,為推動環(huán)境衛(wèi)生的進一步改善創(chuàng)造了條件。
為了更進一步加強環(huán)境衛(wèi)生治理工作,衛(wèi)生局還不時舉行衛(wèi)生競賽并制訂了相應的辦法,如《清潔衛(wèi)生工作競賽記分標準》《飲食店清潔競賽實施辦法草案》《夏秋季飲食攤擔清潔辦法》等。[7]
(二)防治傳染病
針對戰(zhàn)時傳染病時有爆發(fā),重慶市衛(wèi)生局經常根據(jù)實際情形制定相應的防治辦法。1939年,霍亂在市區(qū)流行,衛(wèi)生局制定了防治霍亂實施辦法,包括宣傳、疫情報告和設立霍亂醫(yī)院等內容。[8]1944年12月6日,國民政府頒布《傳染病防治條例》,明確法定傳染病有霍亂、天花、細菌性及阿米巴痢疾、傷寒副傷寒、流行性腦脊髓炎、白喉、猩紅熱、鼠疫、斑疹傷寒、回歸熱等10種,并對傳染病報告、隔離治療及消毒制度做了詳細規(guī)定。[9](P509)
為“防患于未然”,推進預防接種工作,衛(wèi)生局也通過頒布許多相應的法規(guī)來敦促。1940年4月,衛(wèi)生局頒布夏季防疫注射實施辦法,自5月起,由警察局協(xié)助衛(wèi)生局為市民免費注射防疫霍亂、傷寒的混合疫苗。1943年,霍亂再次爆發(fā),重慶市衛(wèi)生局又重新頒布霍亂預防疫苗的注射辦法,由于經費有限,只能對機關及市立中小學生免費注射,其余則需收取一定費用。
(三)加強對醫(yī)藥機構及從業(yè)人員的管理
對衛(wèi)生相關機構管理的法規(guī)有《重慶市衛(wèi)生局清潔隊組織規(guī)程》《重慶市衛(wèi)生教育委員會組織規(guī)程》《重慶市衛(wèi)生局管理醫(yī)院暫行規(guī)則》等,對這些機構的工作安排、組織規(guī)程作了細致的規(guī)定。另外,還有對從業(yè)人員即醫(yī)師、護士、助產士、中醫(yī)等的管理法規(guī),如《重慶市開業(yè)中醫(yī)醫(yī)師收費規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)醫(yī)師暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)中醫(yī)暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)牙醫(yī)師暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)鑲牙生暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)護士暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)助產士暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)藥師暫行規(guī)則》《重慶市衛(wèi)生局管理開業(yè)藥劑生暫行規(guī)則》等。[2]對他們的收費、應遵守的行為準則等問題都作了相應的法規(guī)條文進行約束。同時,為提高治療水平,保證醫(yī)院業(yè)務和技術的推行,相關的業(yè)務督導和考核工作也隨之開始。1944年制定的《本市公私立醫(yī)院業(yè)務督導及考核辦法》規(guī)定:“各醫(yī)院應于每年度開始前一月,擬具工作計劃,每三個月造具工作進度檢討表及治療病人月報表,按期(月三、六、九、十二等月底)呈報重慶市衛(wèi)生局核轉衛(wèi)生署查核。”“衛(wèi)生局依據(jù)各醫(yī)院報告隨時派員視察督導其業(yè)務并嚴予考核,擬具獎懲意見,呈報衛(wèi)生署復核呈報行政院核辦。”[10]
(四)救濟難民和免費治療
由于抗戰(zhàn)時期大量難民涌入,救治難民也是衛(wèi)生工作的一個重要方面。1939年,重慶市衛(wèi)生局頒布《貧民免費住院辦法》,規(guī)定對“持有免費住院證”的貧民全免費用,還給予一定的補助。[11]1943年頒布的《社會部免費醫(yī)療貧困兒童暫行辦法》,作出了“凡家境確屬貧寒,經查屬實的兒童病患,除門診費免收取外并得酌免藥費之全數(shù)或半數(shù),各醫(yī)院對免費醫(yī)療的兒童不得歧視,免費門診及病床費用均由社會部支付”等規(guī)定。[12]
大轟炸期間,難民又大幅度增加,一系列與空襲相關的救濟法規(guī)相繼出臺,主要有:國民政府賑濟委員會制定的《關于重慶被炸受傷難民撫濟辦法》,重慶市警察局制定的《被炸難民疏散或安置辦法》《重慶市警察局空襲災民臨時收容所管理辦法》《重慶市疏散善后辦法大綱》,空襲救護委員會制定的《發(fā)放急賑辦法》《自辦重傷醫(yī)院收治貧病難胞辦法》,等等。[13]這些規(guī)章制度為實施空襲救濟提供了一定的法律保障。
《重慶市疏散善后辦法大綱》要求“各公私立醫(yī)院定期選遷往郊外”,“城區(qū)內前往疏散地對疏散地點執(zhí)行業(yè)務,并限制其收費”,“ 組織流動醫(yī)療隊十隊,各疏散區(qū)內巡回治療,并斟酌各疏散區(qū)人口多寡及財力,籌設甲種診療所一所至五所,乙種診療所二所至十所”,“市民疏散前,應行種痘及霍亂防疫注射”[14]。在積極疏散的同時,為了避免市內醫(yī)院病人遭受空襲而無謂犧牲,市政府制定了《非常時期重慶市市區(qū)各醫(yī)院收容病人辦法》[3],要求盡量為被炸難民預備床位。
二、重慶公共衛(wèi)生法規(guī)的實施
這些法令法規(guī)的頒布,固然表明了國民政府和重慶市政府及衛(wèi)生機關較為積極的態(tài)度,但具體的實施情況卻各有差別。
對于 環(huán)境衛(wèi)生的法令法規(guī)執(zhí)行及收效情況較好,例如衛(wèi)生局清潔隊在清道 工作方面成績較大,收運、清除垃圾,使環(huán)境衛(wèi)生大為改觀。市政府還決定將1944年定為陪都清潔年,飭令衛(wèi)生局和警察局就市區(qū)環(huán)境衛(wèi)生切實予以整頓,規(guī)定以后每年2月19日、5月5日、9月9日、12月25日為重慶市清潔大掃除日,并制定了相應的獎懲辦法,以便檢查衛(wèi)生清掃的落實情況。[15](P239)
捕殺老鼠也收效良好。1940年,衛(wèi)生局就收檢死鼠共計139 639尾[16],而且不斷探索新的方法,并從改善 建筑著手,推進滅鼠工作。對家犬登記和野犬捕殺也有較大收獲。到1942年,全市登記的犬數(shù)為3 634頭,共捕殺野犬1 432頭,1943年,又增加臨時登記家犬6頭,捕殺野犬651頭。[17]對于公私廁所,重慶許多地方都按照規(guī)定進行添建和改良,并取締不合規(guī)定的廁所。到1943年上半年,重慶市共建公廁51所。1943年,市政府下令徹底檢查全市的公共廁所,許多不潔公共廁所被取締。[18]
預防傳染病的接種注射收效甚佳。根據(jù)衛(wèi)生局頒布的預防注射辦法,各機關積極配合,展開工作。1940年派出的防疫注射隊包括市屬衛(wèi)生機關及衛(wèi)生局醫(yī)護隊人員,編組防疫注射大隊1個,47個分隊,其中衛(wèi)生局12隊,逐日赴各機關、團體、學校實施注射。市立診療所、流動醫(yī)療隊、市民醫(yī)院及分院、傳染病醫(yī)院、工業(yè)衛(wèi)生委員會各駐廠診療室共23隊,也參與注射。此外,還成立了夏季防疫流動注射站7組,分設于較場口、七星崗、兩路口、菜園壩、黃沙溪、小什字、磁器口等處為行人實施注射。[3]這些工作不僅促進了預防注射工作本身的推進,也使更多的人能夠了解并接受這一新式的防疫方法。
霍亂醫(yī)院將病人隔離治療,又分派衛(wèi)生稽查 管理、指導各飲食商店,取締不潔清涼飲料,對防治傳染病起到了一定作用。1939年,霍亂在市區(qū)流行,衛(wèi)生局制定了防治霍亂的實施辦法:首先由防疫隊與 社會局聯(lián)絡進行宣傳事項;發(fā)現(xiàn)霍亂病人或疑似霍亂病人及時 報告,并與警察局商定,由戶籍警及保甲長協(xié)助,以資周密防治。
在當時醫(yī)療資源極其匱乏的抗戰(zhàn)期間,衛(wèi)生局還是較為嚴格地執(zhí)行法令法規(guī),對醫(yī)藥從業(yè)人員加強管理,要通過衛(wèi)生局認定資格,才予以注冊登記和發(fā)給執(zhí)照。 申請中醫(yī)證書的,如果對其資歷有疑問的,一律通知參加中醫(yī)筆試考核,合格才發(fā)給證書。
對于貧病治療,各醫(yī)療機構也紛紛響應,不斷調整政策以適應新情況。1944年初,由于人口激增,貧困患者增多,重慶各醫(yī)療機構原有的“免費病床”已不敷使用,政府就將大量醫(yī)院改為平民醫(yī)院,并多方籌措經費充實平民醫(yī)院的各項設施。到1945年,已有中央醫(yī)院、寬仁醫(yī)院及分院、市民醫(yī)院、合組平民醫(yī)院(衛(wèi)生局與紅十字會合組)、市立傳染病醫(yī)院、仁濟醫(yī)院及國立上海 醫(yī)學院所屬醫(yī)院等,擔負起接收免費平民就醫(yī)的重任,并予每日每人補助伙食費500元。[19]
三、評估
1945年8月,抗戰(zhàn)勝利,國民政府還都南京,人人皆為重慶的巨大變化深感驚嘆。此后,重慶的公共衛(wèi)生事業(yè)建設不斷向前邁進,較戰(zhàn)前有了長足的進步,不可否認與抗戰(zhàn)時期頒布的衛(wèi)生法規(guī)有著密切的關系。
首先,應該肯定的是,國民政府及重慶市相關機構對公共衛(wèi)生事業(yè)的態(tài)度是積極的,大多法令法規(guī)均由重慶市政府與衛(wèi)生局和警察局共同商議、制訂、頒布。衛(wèi)生法令法規(guī)數(shù)目之多,涉及面之廣,都是戰(zhàn)前不能相比的。從1944年頒布的《傳染病防治條例》可以看出,到了抗戰(zhàn)后期,衛(wèi)生局及其衛(wèi)生機關在應對傳染病時,體系越來越成熟。在此條例中,規(guī)定達35條,全面細致地對各方面的工作都有安排?！稐l例》還強調了疫情報告制度,醫(yī)師、護士、保甲長及警察發(fā)現(xiàn)了疫情要及時匯報,并規(guī)定了報告義務人。對傳染病人應行隔離治療,對因傳染病致死之尸體應施行消毒及其他妥善處置,病情較重的尸體施行火葬。實行交通檢疫。對于違反某些條款的處罰、防疫人員之獎懲及撫恤都作了詳細規(guī)定。這些都是在長期的防疫工作中積累 經驗的結果。
其次,從法規(guī)的實施情況來看,總體而言,都起到了較為積極的推動作用。無論是對環(huán)境的整治、還是對傳染病的防治,都取得了較好的實效。
最后,這些法規(guī)的頒布、實施還在一定程度上更新了人民的衛(wèi)生觀念。抗戰(zhàn)爆發(fā)后,許多外來的思想隨著內遷的移民來到了重慶,在公共衛(wèi)生事業(yè)的建設過程中,人民逐漸接受了許多新的衛(wèi)生知識和衛(wèi)生觀念,尤其是西醫(yī)的預防意識已逐漸深入民心。正如寬仁醫(yī)院的貝西爾醫(yī)生所言:“近年來,連窮鄉(xiāng)僻壤的中國人,都知道了一些外國醫(yī)藥的價值,不論什么 職業(yè)的外國人,出門的時候,每到一處村莊,總有鄉(xiāng)下人繞著,索取碘酒、金雞納霜、瀉鹽之類。”一般民眾都知道“外國醫(yī)院對于看護孕婦與助產工作甚為擅長”[20](P197)。這些變化在他們接受預防接種這一行動中就可窺見一斑。
當然也要看到,由于種種客觀和主觀方面的原因,最終使得很多措施未能推行,離預期效果尚遠。表現(xiàn)最為突出的就是戰(zhàn)時重慶的衛(wèi)生資源仍顯不足。盡管重慶的醫(yī)療機構不斷增加,在整個抗戰(zhàn)時期,1944年全市醫(yī)療機構最多,有54家,計有病床1773張。但是,抗戰(zhàn)爆發(fā),大量難民涌入,加上城區(qū)擴大,重慶人口激增,1937年重慶有473 904人,1944年為920 500人。因此,粗略估算,平均約520人擁有一張病床,“與美國平均每七十人有病床一張相較,相差仍遠”。這些有限的衛(wèi)生資源,不僅要承擔起日常的醫(yī)療救治、疾病預防工作,還要應付空襲帶來的急救工作,可想而知,開展工作何其艱難。在大轟炸期間,市內的重傷醫(yī)院和診療所還屢遭轟炸毀壞,使得本來就很有限的資源更加短缺。[21](P153)
衛(wèi)生費用也捉襟見肘。1937年,衛(wèi)生經費較戰(zhàn)前有所上升,占市 財政總支出的3.58%,1940年陡增至9.92%,但是1941年后,由于日機空襲,經費短缺,費用逐漸減少,1945年僅為市財政總支出的3.03%。由于當時的主要精力集中在抗戰(zhàn)上,1937年至1945年,軍費開支分別占政府總支出的66.4%、59.7%、57.6%、73.9%、66.2%、62.1%、73%、76.3%和87.3%,可見開銷之巨。[22]公共衛(wèi)生的經費因此受到影響。例如:1940年頒布的夏季防疫注射辦法中就說到經費不足的問題,“由于疫苗價目較往年高至一倍以上,本局限于經費,無法依照前例免費辦理。”1945年度的防疫辦法同樣提到:“每年免費各項注射針,為數(shù)甚巨,由于經費有限,除一般市民及各中心小學仍照原定辦法一律予以免費注射外,其他機關團體,自備并供給車膳費。”[23]這無疑是醫(yī)療投入受限的最主要原因。
衛(wèi)生醫(yī)療機構管理欠佳,一些衛(wèi)生法規(guī)未能切實執(zhí)行。有些病人在醫(yī)院得不到合理的醫(yī)治,導致死亡,衛(wèi)生局頻頻收到投訴。例如:海棠溪診所主任因貽誤診治導致病人枉死,受到病者家屬和輿論的譴責;1942年10月,孫蔭庭在市民醫(yī)院住院,不料醫(yī)治無效病故,究其原因,責任在院方,衛(wèi)生局嚴懲了重慶市民醫(yī)院。[ 由此可見,按照國民政府的要求,并結合戰(zhàn)時的實際情況,重慶市衛(wèi)生局統(tǒng)籌 管理,制定頒布了衛(wèi)生法規(guī),在整治 環(huán)境衛(wèi)生、預防傳染病、規(guī)范醫(yī)藥市場和救濟貧病等方面都取得了較好的效果,一定程度上保障了衛(wèi)生措施的推行,使重慶的醫(yī)療衛(wèi)生機構建設逐漸走上正規(guī)化的軌道,重慶近代化的公共衛(wèi)生事業(yè)由此起步。
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