當(dāng)代世界政治論文摘要(2)
當(dāng)代世界政治論文篇二
當(dāng)代日本政治中的官僚
內(nèi)容摘要：官僚在日本政治結(jié)構(gòu)中的地位歸根到底是由國家發(fā)展模式所決定的。日本的現(xiàn)代化進(jìn)程是國家主導(dǎo)下所推動(dòng)和進(jìn)行的。作為國家的行政主體，日本各省廳在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展上發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，這種巨大的社會(huì)作用反饋到政治上客觀要求官僚機(jī)構(gòu)在政策制定上扮演重要角色。但是隨著日本現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，日本的國家發(fā)展模式開始從“國家主導(dǎo)”向“民間/市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)換，然而日本的政治進(jìn)程并未及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，迫于經(jīng)濟(jì)長期不景氣的壓力和日本各界日益高漲的“官退民進(jìn)”的呼聲，冷戰(zhàn)后日本進(jìn)行了兩次大的行政改革，使得日本官僚機(jī)構(gòu)在日本社會(huì)的活動(dòng)領(lǐng)域和干預(yù)程度日益減少，相應(yīng)地其在日本政治過程中的地位從“匿名的政策決定者”變?yōu)?ldquo;單純的政策執(zhí)行者”。
關(guān)鍵詞：日本;現(xiàn)代化進(jìn)程;官僚
日本戰(zhàn)前的文官是從封建官僚發(fā)展而來的，由于明治維新改革所確立的不是民主政府，而是以天皇為核心的帶有濃厚封建色彩的君主立憲制，官僚依然是天皇的仆人，使國民的統(tǒng)治者，是一個(gè)特權(quán)階層。戰(zhàn)后的民主改革為了使政府行政人員從天皇的官吏變成公仆，并使其成為戰(zhàn)后民主政治的組成部分，決定用“公務(wù)員”的稱呼代替“官僚”的稱呼。但是，由于戰(zhàn)后占領(lǐng)統(tǒng)治實(shí)行的是以戰(zhàn)前留下的官僚為行政主體的間接統(tǒng)治，戰(zhàn)后的公務(wù)員在很大程度上是戰(zhàn)前文官的直接繼續(xù)和發(fā)展;另一方面，這種間接統(tǒng)治是戰(zhàn)前文官在整個(gè)政治體系中的地位和作用在戰(zhàn)后得到了延續(xù)。這樣，戰(zhàn)后的公務(wù)員雖然在法律上是“公仆”，但在政治和行政上依然帶有很強(qiáng)的“官”性。受日本政治傳統(tǒng)的影響，人們通常都將法律上所成的公務(wù)員，尤其是在政府部門任職的國家公務(wù)員稱為官僚。所以，在日本，“公務(wù)員”和“官僚”這兩個(gè)概念基本上是一致的。“公務(wù)員”更多地是從法律和人事制度上考察公務(wù)員制度時(shí)所用的稱呼，而“官僚”則更多地是從政治和行政上考察公務(wù)員制度時(shí)所用的稱呼。本文將主要用“官僚”這個(gè)概念來說明公務(wù)員。
“官僚”這種日本傳統(tǒng)上的稱呼從某種角度反映出了日本現(xiàn)代化模式的重要特征。明治維新是日本對西方列強(qiáng)的壓力所做出的積極反應(yīng)，開啟了日本現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。作為后發(fā)性現(xiàn)代化國家，日本選擇了以實(shí)現(xiàn)西方化為目標(biāo)的“追趕型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略”。“從第二次世界大戰(zhàn)以后的四分之一世紀(jì)里，不，應(yīng)該說從明治維新以來的一百年里，日本人一直是盯著‘坡上的一朵云’，即以歐美先進(jìn)國家為目標(biāo)，聚神竭力地向前追趕過來了。”這種戰(zhàn)略是以國家直接主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，所以人們通常又把日本的現(xiàn)代化發(fā)展模式概括為國家主導(dǎo)型。官僚在日本政治中的地位和作用，長期以來一直是日本學(xué)界、政界和輿論界爭論的重要問題。這種爭論并不是由于官僚在日本政治中的地位太低而引起的，相反是由官僚在日本政治中具有的重要地位而引起的。官僚在日本政治中的地位和作用，不是由官僚本身決定的，它是歷史形成的，是由明治維新以來日本現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在要求決定的。
一、國家主導(dǎo)時(shí)期的日本官僚
日本是在近代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不成熟、國內(nèi)資源貧乏的國情和西方列強(qiáng)侵入、民族面臨危機(jī)的現(xiàn)實(shí)形勢下開始現(xiàn)代化進(jìn)程的。為了盡快推進(jìn)日本的現(xiàn)代化發(fā)展，明治維新以來，國家就一直積極地主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，從而形成了國家主導(dǎo)型的現(xiàn)代化進(jìn)程。實(shí)際上，政治、行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)和控制，在明治維新之前就已經(jīng)形成傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)為日本的國家主導(dǎo)奠定了重要的社會(huì)和文化基礎(chǔ)。明治維新后形成的國家對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)作用到20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)發(fā)展到了頂峰。當(dāng)時(shí)為了擺脫危機(jī)，同時(shí)配合軍部勢力進(jìn)行侵略戰(zhàn)爭的需要，日本確立了國家總動(dòng)員體制，在二戰(zhàn)時(shí)期更是建立起“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”。國家對資源、技術(shù)、地域開發(fā)、糧食、社會(huì)福利、保健衛(wèi)生、教育等實(shí)行全面的統(tǒng)制。這個(gè)時(shí)期所形成的國家對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的全面統(tǒng)制和主導(dǎo)影響至今。二戰(zhàn)后，隨著軍國體制的崩潰，以戰(zhàn)爭為主要目的國家總動(dòng)員體制也宣告終結(jié)。然而，得到國家總動(dòng)員體制強(qiáng)化的國家主導(dǎo)并沒有終結(jié)。戰(zhàn)后，日本面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題是經(jīng)濟(jì)的再建和現(xiàn)代化的重開，處于整頓和重建經(jīng)濟(jì)秩序、復(fù)興經(jīng)濟(jì)的需要，國家一開始就對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行全面統(tǒng)制，再現(xiàn)了戰(zhàn)前國家總動(dòng)員體制下的國家主導(dǎo)的地位和作用。戰(zhàn)后占領(lǐng)統(tǒng)治對戰(zhàn)前官僚的重用以及保守政黨和官僚的結(jié)合，是戰(zhàn)前國家主導(dǎo)得以在戰(zhàn)后再現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。由于歷史條件和政治制度的不同，國家主導(dǎo)在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后的表現(xiàn)有所不同。戰(zhàn)前國家主導(dǎo)不僅體現(xiàn)為行政集權(quán)，而且體現(xiàn)為政制集權(quán)，政治集權(quán)是行政集權(quán)的基礎(chǔ);另一方面，戰(zhàn)前的國家主導(dǎo)不僅是現(xiàn)代化發(fā)展的需要，而且是日本發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭的需要。到了戰(zhàn)后，由于民主體制的確立，國家主導(dǎo)主要在行政集權(quán)的基礎(chǔ)上展開，而且其目的主要是推進(jìn)日本的現(xiàn)代化發(fā)展。盡管國家主導(dǎo)在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后有比較大的差別，但是國家主導(dǎo)從根本上講是一種行政性行為，就國家主導(dǎo)的行政行為和政策性為來說，它們之間沒有大的差別，都體現(xiàn)為國家基于權(quán)力資源，通過有效的行政手段、政策設(shè)計(jì)、制度安排和法律規(guī)范來直接或間接地組織經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
日本官僚在日本政治中的地位和作用正是有明治維新以來國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展所決定的。明治維新后的現(xiàn)代化發(fā)展對國家主導(dǎo)的內(nèi)在要求，使得直接履行國家主導(dǎo)功能的政府行政官員，即官僚，成為具體推進(jìn)日本現(xiàn)代化發(fā)展的核心力量。在日本現(xiàn)代化過程中，官僚承擔(dān)使命的重要性，決定了他們在政治中的重要性。由于官僚是一個(gè)職業(yè)性的群體，直接掌握行政權(quán)力，具體負(fù)責(zé)政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，因而，在其長期作用日本現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，在日本政治體系內(nèi)，逐漸成為一股特殊的政治力量，并對日本的政治發(fā)展產(chǎn)生比較深刻的影響，。戰(zhàn)前和戰(zhàn)后的日本政黨政治發(fā)展都得益于官僚支持的歷史事實(shí)充分說明了這一點(diǎn);戰(zhàn)前以原敬政黨內(nèi)閣成立為標(biāo)志的戰(zhàn)前政黨政治的確立，在很大程度上得益于以原敬為首的政友會(huì)推行正當(dāng)官僚化和官僚政黨化的組織路線;戰(zhàn)后保守政黨為了彌補(bǔ)公職處分(剝奪公職令)給正當(dāng)力量帶來的巨大沖擊，以吉田茂為代表的保守政黨將大批官僚吸收入黨，并從此與官僚建立起了密切的權(quán)力關(guān)系，從而保證了保守政黨在戰(zhàn)后日本的統(tǒng)治地位。
日本現(xiàn)代化發(fā)展的事實(shí)表明，日本現(xiàn)代化發(fā)展對國家主導(dǎo)的要求決定了官僚在日本政治中的地位;與此同時(shí)，官僚通過國家主導(dǎo)對日本現(xiàn)代化發(fā)展比較成功地推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)，不僅使得國家主導(dǎo)得到有效推行，而且也是的官僚在日本經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的地位與作為得到有效的鞏固和提升，從而保證了官僚在日本政治過程中的地位和影響力。
二、國家發(fā)展模式的變遷與行政改革
日本現(xiàn)代化模式的變化始于20世紀(jì)70年代。1973年日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到世界性石油危機(jī)和布雷頓森林體系崩潰的影響，從高速經(jīng)濟(jì)成長階段進(jìn)入低速經(jīng)濟(jì)成長階段。從1967年到1973年，日本的平均經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)9%，從1974年至1980年，日本的平均經(jīng)濟(jì)增長率僅為3.8%。然而，也正是在這種經(jīng)濟(jì)成長由高速向低速轉(zhuǎn)變的時(shí)候，前者所取得的巨大經(jīng)濟(jì)成就和后者所取得的比較穩(wěn)定的發(fā)展，使日本基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，進(jìn)入了發(fā)達(dá)國家行
列。曾經(jīng)在“追趕時(shí)期”對國家發(fā)展起到重要貢獻(xiàn)的國家主導(dǎo)模式完成了歷史使命，作為國家主導(dǎo)的核心組織的官僚機(jī)構(gòu)也逐步減少對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，其在日本社會(huì)所發(fā)揮的主導(dǎo)功能逐步在削弱。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度降低，政府對公共工程的投資相應(yīng)減少，政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍也因此縮小。在這種態(tài)勢下，民間社會(huì)對政府公共投資和公共政策的依賴也就有所削弱;第二，隨著日本人的基本物質(zhì)利益得到滿足，到了七十年代日本的物質(zhì)主義開始消退。社會(huì)的追求開始從物質(zhì)至上轉(zhuǎn)向非物質(zhì)的滿足;以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為總目標(biāo)的國家整體利益和國家對社會(huì)的主導(dǎo)逐漸被以實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值為目標(biāo)的個(gè)人利益和個(gè)人自由所超越，國家目標(biāo)和國家主導(dǎo)對社會(huì)來說不再具有最高的意義和價(jià)值。這種變化無形中削弱了官僚主導(dǎo)的社會(huì)存在基礎(chǔ);第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益國際化，貿(mào)易自由壓力和世界市場的作用，使逐漸成熟的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也加速了自由化的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)自由化對市場的重視和強(qiáng)調(diào)勢必使經(jīng)濟(jì)生活中的政府控制和行政主導(dǎo)作用日益弱化。
日本逐漸從國家主導(dǎo)模式向民間主導(dǎo)或市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過程在冷戰(zhàn)后大大加速。其原因在于二十世紀(jì)九十年代以來，日本經(jīng)濟(jì)陷入了長期停滯不前的困境，國民經(jīng)濟(jì)呈零增長甚至負(fù)增長趨勢，政府債務(wù)赤字嚴(yán)重，金融問題積重難返，失業(yè)率不斷攀高，被學(xué)者稱為日本“失去的十年”。很多人們透過這個(gè)問題重新思考政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中到底可能并且應(yīng)該發(fā)揮什么作用，認(rèn)為在90年代之前，日本曾被當(dāng)作“國家導(dǎo)向型市場經(jīng)濟(jì)制度舉世無匹的突出范例”，官僚體系曾經(jīng)創(chuàng)造出了奇跡，但也正是由于這種體制的僵化、腐敗、角色錯(cuò)位以及改革滯后，才導(dǎo)致今天的局面。1997年12月號的美國《商業(yè)周刊》直言不諱地指出：“正是日本的官僚精英為日本鋪設(shè)了‘失去的十年’的軌道。”由此，冷戰(zhàn)后日本國內(nèi)政界、學(xué)界及輿論界對官僚體系改革的呼聲日益升高。為了適應(yīng)國家發(fā)展從國家主導(dǎo)模式向民間/市場主導(dǎo)模式的歷史轉(zhuǎn)變，日本領(lǐng)導(dǎo)人對官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行了戰(zhàn)后以來前所未有的行政改革。
(一)橋本時(shí)期的行政改革
日本冷戰(zhàn)后至今歷經(jīng)了九任政府，前四任政府出于執(zhí)政時(shí)間較短、缺乏政治基礎(chǔ)等原因在行政改革上無所作為。日本行政改革的真正啟動(dòng)是在橋本龍?zhí)蓤?zhí)政時(shí)期。
橋本龍?zhí)蓳?dān)任首相的時(shí)候，自民黨剛從社會(huì)黨手中奪回執(zhí)政權(quán)，對自民黨來說，這正是挽回民心的好機(jī)會(huì)，所以行政革新就如火如荼的展開了。行政改革過去并非沒有試圖去做過，只是沒有成果。其實(shí)早在1964年，首相佐藤榮作就召開過第一次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)(佐藤臨調(diào))，對于行政效率的問題展開討論，但結(jié)論是佐藤內(nèi)閣以各省削減一局為因應(yīng)對策，也就是形式上做了處理，卻沒有把問題真正解決。然后到了1983年才召開第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)(土光臨調(diào))，1993年的第三次臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)，都沒有具體作為。直到1996年自民黨喊出“中央省廳半減”，作為競選訴求因而勝選，首相橋本龍?zhí)刹砰_始討論如何“具體化”地改善行政制度。
橋本時(shí)期的行政改革以“政治主導(dǎo)”、“小政府”、“地方分權(quán)”、“高行政效率”、“特殊公團(tuán)法人獨(dú)立化”等原則來主導(dǎo)改革方向，依照橋本龍?zhí)?996年于任內(nèi)召開“行政改革會(huì)議”所確立的原則，目標(biāo)是把原有的一府二十二省制改為一府十二省制，做出省廳職權(quán)的合并與裁撤，將總數(shù)1330的局、課、室減少為1100，公務(wù)員數(shù)目在十年間減少25%，并將許多附屬于各省的外廳、外局、特殊法人轉(zhuǎn)變成獨(dú)立機(jī)關(guān)，防止行政權(quán)獨(dú)大，打破官僚主導(dǎo)政策體制。除了省廳的重編之外，橋本龍?zhí)蛇€提出金融系統(tǒng)改革(建立自由、公平、全球化的市場，即減少政府的干預(yù))、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革(確立強(qiáng)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))、社會(huì)保障結(jié)構(gòu)改革(因應(yīng)子女少、高齡化的社會(huì))、財(cái)政結(jié)構(gòu)改革(減低財(cái)政赤字)、教育改革(提升人力資源競爭力)等改革方向，并與行政改革的省廳重編同步進(jìn)行。這“六大方針”在很大程度上順應(yīng)了日本從國家主導(dǎo)模式向民間/市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變的歷史潮流，間接限制了行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)和能力。
橋本時(shí)期的行政改革對日本政府體制做出了巨大的改變，通過省廳重組對官僚體系的構(gòu)成、所發(fā)揮的行政職能、起到的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)作用進(jìn)行了重新界定，日本官僚體系的性質(zhì)開始從無所不包的“管理者”向“守夜人”的方向轉(zhuǎn)變。不過橋本時(shí)期行政革新殘留下來最大的未完成工作，剛好是政客、官僚、財(cái)界利益交錯(cuò)的特殊公團(tuán)法人的問題。簡單的說，這些機(jī)構(gòu)向來受官僚機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，使許多日本公務(wù)員轉(zhuǎn)業(yè)后的出路所在，并和許多政界顯要具有直接的利益瓜葛。前首相竹下登的竹下派就是屬于建筑族，靠著舊建設(shè)省的這些特殊法人，才能鞏固其金脈與選票。也正因?yàn)殚L期累積這類弊端，使得這些特殊法人共負(fù)債巨額日圓，成為政府龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。首當(dāng)其沖的虧錢事業(yè)就是被稱為道路四公團(tuán)的首都高速道路公團(tuán)、日本道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)、本州島四國連絡(luò)橋公團(tuán)，在省廳重編中，未做妥善處理。因?yàn)橐獙μ厥夤珗F(tuán)法人進(jìn)行改革，就不能不先處理與特殊法人資金來源密切相關(guān)的郵政儲(chǔ)金、簡易保險(xiǎn)，也就是郵政三事業(yè)的民營化問題。這些問題環(huán)環(huán)相扣，既不能單獨(dú)處理，牽涉的利益與選票又龐大，所以要進(jìn)行改革格外困難，只能留待后繼者處理。
(二)小泉時(shí)期的行政改革
橋本內(nèi)閣之后的小淵惠三與森喜朗，任期都不長，而且也都沒有特別的作為。繼之而起的日本首相，是有史以來獲得最高支持度的小泉純一郎。2001年4月26日，結(jié)合了公明黨、保守黨的自民黨成立三黨聯(lián)合內(nèi)閣，推舉小泉純一郎擔(dān)任日本內(nèi)閣大臣。他所面對的任務(wù)正是延續(xù)著當(dāng)年1月才完成的省廳重編后，日本行政革新未完成的任務(wù)，小泉純一郎把這個(gè)任務(wù)稱為“結(jié)構(gòu)改革”。其秉承橋本時(shí)期改革，以“小政府”和“官退民進(jìn)”為改革的基本方向。
小泉結(jié)構(gòu)改革有七個(gè)方向：(1)民營化。“民間能做的就交給民間”。改革特殊法人的弊病，并走向民營化或是廢除。重點(diǎn)進(jìn)行郵政事業(yè)的民營化;(2)完善市場機(jī)制。“延伸個(gè)人與企業(yè)的潛在能力”。對于股票投資與創(chuàng)業(yè)給予租稅優(yōu)惠，強(qiáng)化公平交易委員會(huì)的體制與機(jī)能;(3)強(qiáng)化保險(xiǎn)機(jī)能。“照顧每一位國民的制度”。實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)號碼制度;檢討采用社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人會(huì)計(jì);推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)效率化計(jì)劃;(4)智慧財(cái)產(chǎn)倍增。“提升人才與科學(xué)技術(shù)的力量”。重點(diǎn)提升生命科學(xué)、情報(bào)技術(shù)、環(huán)境、納米技術(shù)等四個(gè)領(lǐng)域的競爭力;(5)生活維新。“以輕松的工作與生活為基礎(chǔ)”推動(dòng)職場與居住地接近的“多機(jī)能構(gòu)想都市計(jì)劃”，打破求職的性別差異;(6)加強(qiáng)地方自治。“發(fā)展地方特性”。推定基層地方機(jī)關(guān)(市町村)的合并與重組，解決地方財(cái)政問題;(7)改革財(cái)政。“簡單、樸實(shí)、有效率的政府”。重整道路特定財(cái)源;彈性的在地區(qū)間分配公共資源;國債發(fā)行不超過30萬億日元。
小泉時(shí)期的行政改革可謂繼承了橋本時(shí)期未競的“遺志”。小泉對長期以來日本改革避而行之的特殊公團(tuán)法人進(jìn)行民營化，在其郵政民營化改革法案在議院受阻時(shí)不惜以自己的政治生命為賭注，解散議會(huì)進(jìn)行重選，最終確保法案的通過。雖然小泉時(shí)期內(nèi)特殊公團(tuán)法人 改革尚未完成，但是已經(jīng)對日本的官僚體系造成了巨大的沖擊。在橋本改革中，官僚機(jī)構(gòu)對企業(yè)的行政審批制度和行政指導(dǎo)制度被廢除，特殊公團(tuán)法人是官僚機(jī)構(gòu)在日本經(jīng)濟(jì)中最后的堡壘，是官僚間接操控經(jīng)濟(jì)界的重要手段。特殊公團(tuán)法人的民營化等于是斬?cái)嗔斯倭排c企業(yè)的最后一點(diǎn)“孽緣”。
三、官僚在當(dāng)代日本政治過程中的地位變化
戰(zhàn)后日本政治主要由兩大政治力量主導(dǎo)，一是官僚，二是政黨。對于日本的政治過程究竟是不是官僚主導(dǎo)的卻眾說紛紜。其中有一種發(fā)展轉(zhuǎn)換論，它的觀點(diǎn)是如果從政治經(jīng)濟(jì)的全局來看日本政治過程，那么可以發(fā)現(xiàn)，隨著日本經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展，70年代后，日本政治過程的主導(dǎo)力量逐漸從官僚轉(zhuǎn)向政黨。本文認(rèn)為這種理論與日本國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換步伐相一致，符合歷史發(fā)展的客觀要求。這一理論也于冷戰(zhàn)后的日本政治現(xiàn)實(shí)相吻合，可以說在21世紀(jì)初日本的政官關(guān)系延續(xù)了上個(gè)世紀(jì)70年代以來的發(fā)展趨勢，政治叔力不斷從官僚轉(zhuǎn)移到政治家手中，“政高官低”的局面日益強(qiáng)化。
總的來說，官僚在當(dāng)代日本政治過程中的地位從“匿名的政策決定者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;單純的政策的執(zhí)行者”。
在日本現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，國家對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)作用的一個(gè)重要方面體現(xiàn)為政府政策的作用。日本的政策設(shè)計(jì)是一條“自下而上”的道路，各省廳內(nèi)部的主管課局制定草案，經(jīng)過省廳內(nèi)的步步審批而后交予內(nèi)閣或國會(huì)通過。在日本，政府的主要政策都是來自各省廳官僚之手，官僚是政策和法案的最主要起草者。并且，在日本的政治過程中，官僚在政策決定方面起了十分重要的作用，其主要表現(xiàn)形式是疏通政策決定中的各種關(guān)系。“在自民黨長期把持政權(quán)的情況下，官僚組織所選擇的對抗武器是熟練巧妙地扮演疏通各種關(guān)系渠道的角色;通過各種疏通工作，達(dá)到通過法案、確立預(yù)算的目的。決策人的牌號讓給政治領(lǐng)導(dǎo)人，而自己就扮演默默無聞做實(shí)際工作的角色，這可以說是日本官僚的特殊的匿名性格。”在日本政治過程中，官僚雖然無權(quán)最終決定政策，但他們卻對政策的最終決定其關(guān)鍵性作用。在這個(gè)意義上，官僚在政治過程中扮演了匿名的政策決定者。
但是，通過橋本和小泉的兩次行政改革，官僚已經(jīng)喪失了過去的政治優(yōu)勢?？梢哉f，“政高官低”是日本政治改革刻意追求的目標(biāo)之一。一些日本學(xué)者認(rèn)為，官僚政治的最大缺陷，就在于因權(quán)力分散而無法一元化地做出迅速?zèng)Q策;當(dāng)務(wù)之急是“大膽強(qiáng)化首相的地位與權(quán)限”，“由政治家掌握官僚的人事權(quán)”。還有人認(rèn)為，“日本的問題，就在于如何既保持議會(huì)內(nèi)閣制的優(yōu)點(diǎn)，又強(qiáng)化最高首腦。”過去10年間，這一主張正在逐步得到實(shí)踐。作為政治改革的一環(huán)，日本最高層一直試圖改變“政出于官僚部門”的“由下而上”決策模式，引進(jìn)“政出于首相及其官邸”的“自上而下”決策模式，其重要舉措就是加強(qiáng)首相官邸及其內(nèi)閣官房。這一傾向在橋本任首相時(shí)期得到了大力強(qiáng)化。小泉出任首相以來，并沒有改變?nèi)魏畏?，但卻不斷增大了其本人和首相官邸的實(shí)際權(quán)限，加深了官僚機(jī)構(gòu)在決策中的邊緣化程度。官僚在當(dāng)代日本政治中不再扮演政策設(shè)計(jì)者、決定者和執(zhí)行者的多重角色，而是成為了單純的政策執(zhí)行者。
官僚在日本政治中地位的衰落是多種原因共同促成的，而國家發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換是最為根本的。從理論上講，在代議民主制下，政策決定是政治行為，是政治家的責(zé)任，處于行政領(lǐng)域的官僚只有政策起草的任務(wù)，沒有決定政策的權(quán)力。在日本度過了“追趕實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的特殊階段后，官僚成為單純的政策執(zhí)行者符合現(xiàn)代官僚制的要求，也是日本加強(qiáng)政治民主化和現(xiàn)代化的題中之意。
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