韓國政府的對朝統(tǒng)一政策范式及其成效評價
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2013 年 2 月，朝鮮不顧國際社會的反對，進行第三次核試驗，再次給朝鮮半島局勢蒙上一層陰影，樸瑾惠政府如何化解這一艱巨挑戰(zhàn)，促進韓朝關系穩(wěn)定發(fā)展實現朝鮮半島的和平成為國際社會關注的焦點。
近年來，由于朝鮮核試驗和導彈發(fā)射等事態(tài)，韓朝關系持續(xù)動蕩，這使朝鮮半島局勢處于極大的不穩(wěn)定狀態(tài)中。今天這一局面的形成與韓朝關系的特殊性密不可分，朝鮮半島分裂后，圍繞著民族統(tǒng)一課題，韓朝兩國展開了激烈的統(tǒng)一競爭，雙方甚至一度兵戈相見，在冷戰(zhàn)期間，雙方也不時發(fā)生一些沖突和對抗。迄今，統(tǒng)一問題與和平問題已然成為制約韓朝關系發(fā)展的核心問題。
冷戰(zhàn)結束后，為早日結束朝鮮半島的分裂狀態(tài)，韓國政府嘗試改善雙方關系，在朝鮮半島實現和平，促進共同發(fā)展，為民族統(tǒng)一創(chuàng)造條件。然而，長期的分裂帶來的社會發(fā)展差距導致民族認同出現很深的裂痕，特別是，體制競爭導致雙方缺乏基本的政治互信。面對這一難題，韓國政府按照統(tǒng)一政策的基本構想本著 “自主、和平、民主”的原則，尋求恢復韓朝社會撕裂的聯系，積極構筑民族共同體，最終實現朝鮮半島的和平統(tǒng)一。但受朝核問題的影響，韓國社會在對朝統(tǒng)一政策上出現了嚴重的紛爭現象，至今沒有找到一個有效化解紛爭的辦法。
一、韓國社會的保守進步理念紛爭
二、韓國政府的對朝統(tǒng)一政策范式
冷戰(zhàn)結束后，韓國政府的 “對朝統(tǒng)一政策范式”①按照其理念傾向可以區(qū)分為三個不同類型:
一是金大中—盧武鉉進步政府時期強調 “統(tǒng)一優(yōu)先”的具有進步色彩的自由主義對朝統(tǒng)一政策。
二是李明博保守政府強調 “安保優(yōu)先”的具有保守色彩的現實主義對朝統(tǒng)一政策。三是現在的樸瑾惠政府強調 “安保和統(tǒng)一”的政策，這其實是一種基于非敵非友或者亦敵亦友的建構主義對朝統(tǒng)一政策思維。
金大中—盧武鉉政府十年 ( 1998—2008) 期間，分別提出了 “陽光政策”和 “和平繁榮政策”，這兩大政策立足于民族主義理念確立了 “吸收統(tǒng)一反對”， “武力統(tǒng)一不容”， “和平、和解、合作、繁榮”的原則[6]。在對和平與統(tǒng)一問題的態(tài)度上，進步政府認為，朝鮮不具有南侵的意志和能力，朝鮮是韓國的兄弟和同胞而不是韓國的敵人。金大中政府時期，韓國放棄冷戰(zhàn)對決意識，反對盡快實現 “法律制度上的統(tǒng)一”，而是加強對朝支援，通過和解合作的對朝統(tǒng)一政策誘導朝鮮體制的變化，分階段發(fā)展韓朝共同體恢復民族同質性，追求 “事實上的統(tǒng)一”[7]。盧武鉉政府時期，反對將朝鮮體制和朝鮮政府妖魔化，主張朝鮮難民問題主要是經濟發(fā)展問題而不是政治問題，認為韓朝關系改善和對朝人道支援有助于改善朝鮮人權問題，不愿在這一問題上對朝鮮施加壓力[8]。此外，進步政府均按照政經分離的原則對制約韓朝關系發(fā)展的政治軍事問題給予極大的理解和包容，使韓朝當局能夠順利地進行各種對話和開展各領域的交流與合作。進步政府的政策與冷戰(zhàn)時期的政策相比，具有以下幾個明顯特征: 第一，超越韓朝體制競爭的層次，承認朝鮮體制的正當性，把朝鮮視為統(tǒng)一道路上的合作伙伴，實現朝鮮半島問題的朝鮮半島化。第二，不同于國家安保優(yōu)先的政策，進步政府更多的是強調合作優(yōu)先，實現了雙方關系活性化和雙邊交流規(guī)模的持續(xù)擴大，將處于競爭對立對決的韓朝關系比較成功地轉化為和解合作走向統(tǒng)一的關系。第三，在當事者解決原則的基礎上尋求國際社會的支持。通過兩次韓朝首腦會談，雙方在和平問題和統(tǒng)一問題上達成了一些共識，取得一定成果。
因此，進步政府視朝鮮為合作伙伴、通過和解合作實現和平與民族統(tǒng)一的政策模式稱之為自由主義對朝統(tǒng)一政策范式。
李明博保守政府上臺后，對進步政府的對朝統(tǒng)一政策進行了強烈的批判，提出了新的對朝統(tǒng)一政策范式。2008 年 2 月，李明博總統(tǒng)在就職典禮上發(fā)表了題為 《共同走向先進化道路》的演講中闡明了 “實用主義”執(zhí)政理念[9]。在對朝統(tǒng)一政策方面，李明博總統(tǒng)從實用主義的角度強調了韓朝關系的實用性和現實可行性。韓國國家安保戰(zhàn)略研究所趙成烈指出，前任政府在對朝統(tǒng)一政策實踐上存有對朝核問題過于樂觀、政策手段過于軟弱以及維持分裂現狀的問題[10]。除了棘手的核問題外，對于李明博政府來說，關鍵的問題是，過去單方面的對朝大規(guī)模經濟支援并沒有使朝鮮體制發(fā)生根本性變化。例如，朝鮮拒絕改革開放，在人道主義問題、國軍俘虜和被綁架者問題以及離散家屬問題上沒有給予相應的合作等，這些都讓李明博政府感到無法接受[11]。為此，李明博政府提出了 “無核·開放·3 000”對朝統(tǒng)一政策構想，由于這一構想從開始就受到朝鮮方面的強烈抵制，此后，李明博政府于 2009 年又相繼提出了 “韓半島新和平構想”和 “大妥協構想” ( Grand Bargain)[12]，其主旨仍然是以解決朝鮮的核問題為重點，并以韓朝之間的大規(guī)模經濟合作項目和六方會談當事國的補償為重要手段，促使朝鮮走上棄核、改革和開放的道路，這些構想其實是對 “無核·開放·3 000”政策的繼承和完善。一言蔽之，這種基于實用主義執(zhí)政理念的對朝統(tǒng)一政策的核心特征主要有: 第一，基于對國家利益的判斷，主張朝鮮是韓國同胞兄弟的同時，更是韓國的敵人[13]。李明博政府主張，棄核是韓朝關系發(fā)展的前提，以此為基礎，在經濟合作上堅持相互主義原則，促進民族經濟共同體建設。第二，在統(tǒng)一問題上，李明博政府后來提出了三個階段統(tǒng)一方案[14]。盡管如此，李明博政府認為，朝鮮發(fā)生劇變事態(tài)時，韓國仍可以對朝實施吸收統(tǒng)一戰(zhàn)略。李明博政府判斷，拒絕改革的朝鮮體制是沒有希望的，除了在人權問題上依據人類普遍價值規(guī)范對朝鮮施加壓力之外，還提出了統(tǒng)一稅征收機制以及設立統(tǒng)一缸基金，對朝持續(xù)施加政治壓力。第三，以韓美同盟為中心，加強和國際社會的溝通合作。不同于進步政府時期的民族共助邏輯，李明博政府認為，無論是朝鮮半島的和平問題還是統(tǒng)一問題乃至自身的經濟發(fā)展都離不開同盟國的支持，任期內積極改善和美國的關系，分別和美國的小布什政府以及奧巴馬政府就 21 世紀新型韓美同盟關系發(fā)展藍圖達成諸多共識。李明博政府這種把朝鮮視為敵人，以經濟實力和軍事遏制力為基礎的對朝高壓政策屬于典型的現實主義政策范式。
在全面檢討進步政府 ( 1998. 2—2008. 2) 與保守政府 ( 2008. 2—2013. 2) 的對朝統(tǒng)一政策得失后，樸槿惠政府提出了新的對朝統(tǒng)一政策范式“朝鮮半島信任進程”[15]。作為四大國政課題之一，這一政策旨在以牢固的安全為基礎建立雙方互信，發(fā)展雙方關系，實現朝鮮半島的長久和平，進而為民族統(tǒng)一奠定堅實基礎。為確保政策目標的順利實施，樸槿惠政府確定了對朝統(tǒng)一政策的三條原則，即保持平衡、不斷發(fā)展的對朝統(tǒng)一政策以及與國際社會合作。在制定對朝統(tǒng)一政策時，韓國充分考慮到國際因素對韓朝關系的影響，面向國際社會提出了 “信任外交”和 “東北亞和平合作構想”等政策。今年 3 月，樸槿惠總統(tǒng)訪問德國時提出了“德累斯頓構想”，內容包括優(yōu)先解決韓朝居民的人道主義問題，為韓朝共同繁榮構建民生基礎設施，恢復韓朝居民之間的認同感。今年 7 月，韓國總統(tǒng)府青瓦臺安保室發(fā)表了題為 《在充滿希望的新時代國家安全戰(zhàn)略》構想，書中明示了 “國防力量的強化、雙方建立信任發(fā)展韓朝關系、進行實質統(tǒng)一準備和發(fā)展韓美戰(zhàn)略同盟”等各項內容[16]。
從上述不同時期發(fā)布的重要政策文件和書冊來看，樸槿惠政府的對朝統(tǒng)一政策是以解決朝核問題、發(fā)展韓朝關系和提高地區(qū)合作水平為目標的復合型戰(zhàn)略構想。具體來看，樸瑾惠政府的對朝統(tǒng)一政策具有以下主要特征: 第一，以信任為媒介重建韓朝關系。這一戰(zhàn)略構想最為突出的特征就是既不美化朝鮮也不妖魔化朝鮮，希望朝鮮進行正確的選擇，遵循國際規(guī)范，成為國際社會負責任的一員。第二，以遏制和協商兩手策略推動朝鮮無核化進程和促進安全互信。樸瑾惠政府主張通過對話和平解決朝核問題以及緩和朝鮮半島緊張局勢，但不能容忍朝鮮核武裝和其它武力挑釁，為此，韓國政府的反擊態(tài)度更為堅決。第三，根據雙方互信水平確定對朝政策手段和經濟合作規(guī)模，為實質性統(tǒng)一奠定基礎。
這既不同于進步政府時期的政經分離原則，也不同李明博政府時期嚴格的相互主義原則，而是以積極的對朝接觸政策從內部為統(tǒng)一創(chuàng)造有利條件。第四，以韓美戰(zhàn)略同盟為基礎，加強和國際社會的多方協作，為統(tǒng)一創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。樸瑾惠政府重視韓美同盟的價值同時，也尋求中國政府對其政策的理解與支持，并和國際社會在政策上進行協調[17]?？傊?，這一政策以信任為媒介，堅持均衡原則，對涉及到民族共同利益的問題采取彈性，而對威脅韓國國家安全利益的行為采取剛性立場，尋求通過民族認同來建構共同利益，最終實現朝鮮半島的和平統(tǒng)一，可以說這一構想屬于典型的建構主義政策范式。
三、對朝統(tǒng)一政策成效的若干評價
為結束民族分裂，無論是韓國還是朝鮮都把實現民族統(tǒng)一視為國家的重大使命。冷戰(zhàn)結束之后，面對韓美強大的軍事壓力和嚴峻的國內經濟形勢，朝鮮擔憂其體制安全，導致朝核問題的產生，這一問題遂成為朝韓關系發(fā)展的重要變數。為克服韓朝之間的這些問題，實現民族統(tǒng)一，從上世紀 90 年代后期開始，韓國政府采取了不同的政策范式，推動韓朝關系發(fā)展。
金大中—盧武鉉執(zhí)政的十年期間雖然制約韓朝關系發(fā)展的內外結構沒有很大改變，但雙方關系還是取得巨大突破。進步政府期間最大的成果就是激發(fā)了朝鮮半島的統(tǒng)一民族主義并奠定了韓朝關系發(fā)展的現實基礎，與冷戰(zhàn)時期相比，雙邊關系取得大量可見成果。據統(tǒng)計，在 1971 年至 1997 年的 27 年間，雙方在不同層級不同領域進行的會談次數總計336 次，但 1998 年到 2007 年的 10 年間，就進行了251 次。從 1993 年到 1997 年，雙方僅達成 6 件協議，但 1998 年到 2007 年的 10 年間就達成協議近173 件。雙方關系在交流合作上也取得大量成果，以首爾、平壤、金剛山和開城等地為中心，雙方交易規(guī)模從 2000 年到 2007 年間達到 66. 6 億美元，而過去的 1989 年到 2000 年間才達到 25. 26 億美元。
人員交流上，從 2001 年到 2007 年，有近 405 977名，而 1989 年到2001 年間，才達到28 686 名[18]。
此外，進步政府在人道主義領域也取得有目共睹的成績。但是，金大中政府時期的兩次西海交戰(zhàn)( 1999 年 6 月和 2002 年 6 月) ，以及 2002 年 10 月的第二次核危機和 2006 年 10 月盧武鉉政府時期發(fā)生的第一次朝核試驗都表明這一政策范式存在相當的局限性。其中，“朝核危機突出地成為阻礙朝鮮半島雙方進行經濟交流與合作的重大障礙，使這種雙邊經濟合作與交流難以向更加實質的方向發(fā)展和拓展?！痹陧n國對朝統(tǒng)一政策的影響因素中，韓美同盟的作用也不可忽視，進步政府期間，“布什總統(tǒng)的對朝強硬路線以及不斷惡化的朝鮮與美國之間的關系也對朝鮮半島內部韓朝雙方的經濟交流與合作產生了負面影響?！盵19]美國小布什政府在 “9·11” 事件爆發(fā)后，指責朝鮮是 “邪惡軸心” 的一員，美國政府的對朝敵視政策促使朝鮮在核開發(fā)的道路上愈走愈遠，甚至鋌而走險。進而，韓美在對朝政策上的分歧導致同盟關系出現弱化，這更加劇了韓國國內的安全危機意識，政府大規(guī)模的對朝經濟援助和朝鮮持續(xù)的安保挑釁最終誘發(fā)嚴重的政治理念沖突。盡管如此，進步政府的自由主義對朝統(tǒng)一政策范式開創(chuàng)了韓朝大規(guī)模寬領域合作的先例，在韓朝關系發(fā)展史上仍具有劃時代的意義。
李明博政府采取了不同于進步政府的對朝統(tǒng)一政策范式，在棄核、人權和改革等議題上對朝施壓。由于李明博總統(tǒng)本人政治理念右傾保守，在看待朝鮮體制和韓朝關系發(fā)展時，表現出明顯的厭朝情緒，尤其是李明博總統(tǒng)執(zhí)政初期的 “制度統(tǒng)一”言論在朝鮮當局看來就是赤裸裸的 “反統(tǒng)一對決”政策[20]，這使得李明博政府的對朝統(tǒng)一政策開局不利。與進步政府十年期間取得的合作成績相比，李明博政府任期內對朝政策強硬，導致朝鮮接連不斷的挑釁行為，韓朝紛爭不斷。2009 年 5 月，朝鮮悍然進行第二次核試驗。2010 年 “天安艦沉沒”事件發(fā)生后，李明博總統(tǒng)發(fā)表對國民談話，對朝制裁力度進一步加大，出臺的 “5·24”制裁措施幾乎關上了韓朝關系的大門，韓朝關系再次進入對立緊張的惡性循環(huán)狀態(tài)[21]。這些事實表明，這一壓制政策一開始就受到朝鮮方面的強烈抵制，韓朝關系不僅出現大幅度倒退，雙方甚至一度滑向戰(zhàn)爭的危險邊緣，朝鮮半島危機對東北亞乃至整個東亞地區(qū)的國際局勢產生明顯影響。從 2011 年起，韓朝關系在李明博政府的等待戰(zhàn)略和美國奧巴馬政府的戰(zhàn)略忍耐下，一直處于漂流狀態(tài)。2011 年底，朝鮮領導人金正日逝世后，其子金正恩正式走向政治舞臺，對新構建的朝鮮權力層而言，無暇顧及和李明博政府進一步改善關系，在 2012 年 4 月金日成誕辰 100 周年之際，朝鮮通過修憲明確了其擁核戰(zhàn)略意圖，在憲法修訂案序言中寫道: “金正日同志使我們祖國變成不敗的政治思想強國、核擁有國、無敵的軍事強國?！?/p>
[22]2013 年 2 月，朝鮮不顧國際社會的反對進行第三次核試驗，不久還制定了“核武建設和經濟建設并進”的政策路線。朝鮮發(fā)展核武器進行核武裝的現實使得韓朝關系改善寸步難行，這標志著李明博政府的對朝遏制政策遭受重大挫折。縱觀李明博政府的現實主義對朝統(tǒng)一政策范式，非但沒有解決朝核問題和壓迫朝鮮做出改變，反而使得雙方對立加深，關系日益萎縮。五年期間的韓朝交鋒，雙方各自亮出了政策底線，這迫使韓國新政府不得不重新調整政策方向。
如何在韓朝之間建立互信，重新打開韓朝關系大門，為民族統(tǒng)一創(chuàng)造有利條件是樸瑾惠總統(tǒng)一直以來認真考慮的重大問題[23]。上臺后的一年半多的時間里，樸瑾惠政府盡管反復呼吁朝鮮和韓國當局進行直接對話和開展合作，韓朝關系卻沒有呈現出好轉的跡象。2013 年，朝鮮單方面宣布關閉開城工業(yè)園。2014 年，朝鮮政府對韓美乙支自由衛(wèi)士聯合軍演再次強烈譴責，并舉行反制演習。從這些重大分歧中不難發(fā)現韓朝之間建立信任的道路依然艱難而漫長。在朝鮮核問題和韓國統(tǒng)一意志不斷強化的雙重制約下，韓朝政治互信跌入谷底。一方面，朝鮮堅持既定的核武戰(zhàn)略強調無條件參加六方會談，要求國際社會解除對朝經濟制裁和確保其國家安全，同時要求韓國政府取消對朝制裁，忠實履行 《6·15 共同宣言》和 《10·4 宣言》。另一方面，韓國政府堅持朝鮮不表明棄核意志就繼續(xù)維持對朝制裁，繼續(xù)通過國防改革和開展各種韓美聯合軍演遏制朝鮮的潛在挑釁，同時極力強調統(tǒng)一的美好藍圖，通過設立新的統(tǒng)一咨詢機構 ( 統(tǒng)一準備委員會) 突出主導統(tǒng)一的強烈意志。盡管樸瑾惠政府的對朝統(tǒng)一政策從一開始就為建立互信敞開對話的大門和無條件實施人道主義支援，但是，從樸瑾惠政府上臺之初，朝鮮就對其政策充滿疑慮，并表達了強烈的不滿。早在 2012 年 11 月的一次政策演講中，總統(tǒng)候選人樸槿惠舉行了一場以 “信賴外交和新的韓半島”為主題的記者會，宣布其競選承諾。對此，朝鮮祖國和平統(tǒng)一委員會批評稱，這一 “外交安保統(tǒng)一政策承諾”是比李明博更危險的 “對北政策”，是 “全面對抗承諾”和 “戰(zhàn)爭承諾”，作為總統(tǒng)候選人就公開表現出 “對抗”和“吸收統(tǒng)一”的態(tài)度[24]。2013 年 12 月，朝鮮祖國和平統(tǒng)一委員會再次嚴詞反駁樸槿惠政府的對朝統(tǒng)一政策，指責美韓聯盟破壞和平加劇緊張局勢，卻要求朝鮮首先改變體制，這無異于正面挑釁朝鮮的尊嚴。此外，還認為韓國不斷詆毀朝鮮，頻頻炒作朝鮮的挑釁和威脅[25]。此外，對今年 3 月樸槿惠訪問德國期間發(fā)表的 “德累斯頓構想”，朝鮮國防委員會指責說: “這是吸收性統(tǒng)一的理論，是荒.唐的詭辯?！?/p>
[26]總之，由于韓朝在民族統(tǒng)一和國家安全利益上的尖銳對立，樸瑾惠政府的建構主義對朝統(tǒng)一政策范式在這種零和博弈思維下似乎難以找到改善雙方關系的突破口。在朝鮮堅持自身原則立場的同時，樸瑾惠政府只能期待朝鮮體制的根本變革以及與國際社會的通力合作去推動韓朝關系的發(fā)展，主導統(tǒng)一進程。目前而言，在各種問題和內外變量的制約下，樸槿惠總統(tǒng)任期內韓朝關系大幅改善的可能性極低。
結語
上述這些不同的政策范式帶來的韓朝關系發(fā)展的結果表明，韓國政府尋求與朝鮮和諧共存、合作發(fā)展和實現民族統(tǒng)一的道路并不平坦。進步政府的對朝統(tǒng)一政策范式未能有效地化解朝鮮的安保威脅，也未能促使朝鮮做出有意義的改變。保守政府的對朝統(tǒng)一政策范式由于逼迫朝鮮棄核和實施體制改革而招致朝鮮的反感，從一開始就出師不利，惡化了雙方關系甚至導致朝鮮半島局勢嚴重惡化。樸瑾惠上臺后，盡管其政府提出了諸多信任措施和藍圖，也難以消除韓朝之間積累的信任赤字。冷戰(zhàn)結束后，韓國政府的對朝統(tǒng)一政策范式雖然不同，但在實現民族統(tǒng)一這一最終目標上以及在統(tǒng)一的基本過程方面并沒有實質差別，考慮到當前韓朝國力的巨大差距，朝鮮很難主導半島統(tǒng)一進程，為確保自身政治體制安全，免于被韓國吸收統(tǒng)一的命運，朝鮮執(zhí)意發(fā)展核武器和積極開展對美外交，并將棄核和美國的安全保證以及朝美關系正?；嗦撓?，從而使得韓朝關系的發(fā)展受到外部變數的嚴重影響和制約。未來，只要韓朝之間零和博弈的關系實質不改變，韓國政府無論采取什么樣的政策范式都很難推動韓朝關系進一步改善發(fā)展。
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