我國人口政策探討的論文(2)
我國人口政策探討的論文篇二
《論我國人口政策的統(tǒng)籌協(xié)調》
[摘要]統(tǒng)籌人口的數(shù)量、素質、結構、分布的協(xié)調發(fā)展，在全球化視野下從計劃生育、教育制度、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力市場建設諸方面進行創(chuàng)新，是構建和諧社會的重要內涵。
[關鍵詞]統(tǒng)籌協(xié)調;人口發(fā)展;政策調整;多元因素
綜合統(tǒng)籌解決人口的數(shù)量、素質、結構、分布的協(xié)調發(fā)展，從計劃生育、教育制度、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力市場建設諸方面，乃至在全球化視野下進行人口政策的綜合系統(tǒng)分析，事關人口政策的創(chuàng)新，也是構建和諧社會的重要內涵之一。
一、統(tǒng)籌解決人口問題
事關我國人口戰(zhàn)略的重大調整
(一)要從構建和諧社會的視角統(tǒng)籌解決人口問題
“以人的全面發(fā)展統(tǒng)籌解決人口問題”，是中國人口戰(zhàn)略的重大轉折，從深化科學發(fā)展觀的角度，把發(fā)展為了人、發(fā)展依靠人、發(fā)展適應人、發(fā)展體現(xiàn)人、發(fā)展塑造人、發(fā)展成果讓人民共享的理念與人口政策緊密結合，可以豐富以人為本的合理定位、價值體現(xiàn)與實現(xiàn)途徑。
人口發(fā)展的合理實現(xiàn)方式，主要包括，以控制人口數(shù)量為前提、以提高人口素質為中心的人口發(fā)展模式;以協(xié)調人口與資源環(huán)境的矛盾、提高經濟效益為核心的增長方式;以實現(xiàn)勞動力充分就業(yè)為焦點的可調型經濟結構;以兼顧效率與公平為目標的柔性社會公平制度;以人與自然和諧為導向的自然生存模式;以提高人的生存質量為依托的協(xié)調發(fā)展模式;以保障人的基本權利為根本的社會職責體系;以人力資源優(yōu)勢可持續(xù)轉換為特征的社會運行模式，等等。因此，和諧社會不完全是指人與人之間的協(xié)調，和諧社會包含的內容是多方面的、多層次的(金小桃，2006)。
“穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展”，既是我國歷經30多年人口和計劃生育工作的客觀總結，也是現(xiàn)階段人口和計劃生育工作的積極定位。所以，不能僅就人口數(shù)量談計劃生育，重點是要統(tǒng)籌解決新暴露出來的問題，如出生人口性別比升高問題、老齡化日趨嚴重問題，以及政府政策和群眾愿望之間矛盾尖銳、依法行政和依法管理不規(guī)范等問題。
(二)要適度保持相關政策的連續(xù)性來統(tǒng)籌解決人口問題
“十一五”規(guī)劃提出“繼續(xù)維持低生育水平”，這與過去提的“嚴格控制人口數(shù)量”，既有政策的連續(xù)性，也有很大的變化。保持計劃生育工作相關政策的連續(xù)性、應該進一步深入觀察、研究和判斷，到底人口因素現(xiàn)在會不會發(fā)生重大轉變，因為很多跡象表明目前相關因素轉變的速度比預想的快得多。
我國的人口基數(shù)大，稍一放松，就可能增加太多。與此相關的是出生人口性別比失衡的調節(jié)問題，這類問題今后究竟能產生多大的影響，現(xiàn)在研究得還很不夠。
(三)要以人口協(xié)調發(fā)展為基礎編制國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃
統(tǒng)籌解決人口問題，對于國家制定中長期經濟社會發(fā)展規(guī)劃意義重大。因此，對與統(tǒng)籌解決人口問題密切相關的人口布局問題的研究，對“十一五”規(guī)劃里提出設置主體功能區(qū)問題的對策研究，應當引起足夠的重視(楊澤軍，2006)。其中包括如何落實相應的保證措施，以及務實地制定和實施相應的人口管理政策。在我國現(xiàn)行的市場經濟條件下，戶籍制度何時“松動”，相關保障制度如何跟進，包括公共服務如何提供、財政承受能力如何客觀估算等，都需要很好地研究。
(四)要以“人”的全面協(xié)調發(fā)展來引領“口”的問題統(tǒng)籌解決
“人”體現(xiàn)人口的主體性、社會性，“口”體現(xiàn)人口的統(tǒng)計性和規(guī)模性，過去我們對“口”更關注，但更深層次是“人”的問題。構建和諧社會，需要處理好各種各樣的社會關系。建設社會主義新農村，需即協(xié)調好兩個關系，一個是工農關系、一個是城鄉(xiāng)關系。還應再加上統(tǒng)籌解決人口問題，要關注國家和個人、社會和家庭的關系。
在國家和個人的關系中，需要充分尊重個體的權利，增加他們發(fā)展的機會。要關注青少年人口受教育權利、女性人口發(fā)展權利、老年人口養(yǎng)老權利;要重視我國人的權利貧困問題，我國經濟貧困、生存貧困歸根結底也是權利的貧困，這是統(tǒng)籌解決我國人口問題的人本主義思路和倫理視角。在戰(zhàn)略層面上，人口控制目標只是人口發(fā)展的一個目標，而非唯一目標。
相關研究表明，獨生子女家庭或為風險家庭，獨生子女社會可能構成社會風險因素。這些問題需要前瞻的研究。必須看到，一方面在認識上我們強調以人為本，另一方面在考核上通常還是以數(shù)為本，如何構建一個以人為本、以人的全面發(fā)展為中心的人口發(fā)展調控體制和考核體制，是當前在構建和諧社會過程中面臨的新挑戰(zhàn)。
二、控制數(shù)量、提高素質、
優(yōu)化結構是我國人口政策的永恒主題
(一)正確判斷人口再生產類型轉變，迎接我國人口零增長時代的到來
自上世紀90年代中期開始，我國人口已經從高出生率、高自然增長率轉變?yōu)榈统錾省⒌退劳雎?、低自然增長率的人口增長模式?，F(xiàn)在我國人口總量高峰可能提前到來，預測2030年總人口將上升到14.65億，可以實現(xiàn)2030年前后總人口控制在15億內的國家戰(zhàn)略目標，我國有可能提前實現(xiàn)人口零增長。
隨著我國從人口紅利到進入人口虧損的年代，21世紀上半葉我國將迎來人口老齡化的高峰。所以必須統(tǒng)籌兼顧人口的數(shù)量、質量和結構，必須協(xié)調掌控人口老齡化、性別比、流動性等問題，避免生育政策大起大落。
(二)提高人口政策科學化、民主化、法制化程度
人口領域的數(shù)量、質量和結構問題，要根據(jù)人口普查的數(shù)字進行認真測算、認真研究，做到心中有數(shù)。應研究“適當放開”的問題，如城市地區(qū)可以允許生兩個孩子;農村還是按照原來的政策，第一胎是女孩可以生第二個孩子。
應當充分肯定中國控制人口增長的政策所起的重大作用，但控制人口的政策不可能一成不變，在生育問題上不僅要考慮數(shù)量，更重要的是質量問題。數(shù)量控制住了，優(yōu)生優(yōu)育目標并沒有完全實現(xiàn)。計劃生育的管理需要改革，可以考慮把計劃生育隊伍和農村公共衛(wèi)生服務隊伍合并起來，這樣，生育質量問題才可能得到比較好的解決。
(三)政策調整應當有條件、有限度、區(qū)別對待，不能“一刀切”
人口向大城市、向沿海地區(qū)轉移，“一江春水向東流”是正常趨勢。我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，少數(shù)民族也要考慮人口遷移和計劃生育問題。西部地區(qū)的環(huán)境承載能力低，人多了生態(tài)環(huán)境就遭到破壞。生育政策的調整既要考慮全局，如現(xiàn)在準備立項的出生干預工程，就是立足于改善生育比例失衡問題;但又不能搞一刀切，“放”到什么程度，什么時候“放”，和經濟社會發(fā)展階段怎樣結合，需要綜合考慮。
我國目前人口總量看來還是不能“放”，“放”或政策調整應當是有條件的、有限度的、區(qū)分不同地區(qū)的。要“放”就要掌控好，“放”要有時間段，每個時間段放到什么程度得有一個規(guī)范的衡量標準。
(四)從關注人口數(shù)量發(fā)展到重視人口素質的提高
統(tǒng)籌人口戰(zhàn)略研究要未雨綢繆，要關注科學素質、創(chuàng)新素質問題(胡新和,2006)。國家的科教發(fā)展戰(zhàn)略和建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略，需要有一支高素質的創(chuàng)新隊伍。因此，我們應當抓緊對頂尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。要針對現(xiàn)實發(fā)展和國家需求著手做好教育的結構性調整。應當考慮通過認真的調查研究提出切實的對策，例如通過對城市人口生育傾向的科學測度，進而改革相關的教育模式。
三、工業(yè)化進程、城市化擴張、全球化潮流與影響我國人口發(fā)展的多元因素
(一)應在建設和諧社會過程中，逐步創(chuàng)新流動人口管理體制
人口如何有序控制和管理，對現(xiàn)有體制確實是個重大考驗。在工業(yè)化、城市化、全球化的大背景下，在中國經濟社會轉型的特殊歷史時期，流動人口大量的出現(xiàn)是必然的趨勢，而且還是一個長期的現(xiàn)象。
積極探尋我國社會組織管理新體制機制的方向，就是要加快建立有效覆蓋所有人口、覆蓋全社會的社會管理體制和公共服務體系。其具體措施可以考慮：一是按屬地原則建立依托城鄉(xiāng)社區(qū)的新型基層社會管理和服務體制。二是努力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度。按國家現(xiàn)在財政收入的實際水平，完全有能力解決這個問題;關鍵是建立可以異地銜接的保障機制，才能真正有利于促進流動人口的正常發(fā)展。三是通過漸進的戶籍制度改革建立新型的人口管理制度。地級以下城市戶籍全部放開，省會級城市可以設置有限的門檻有條件放開。把戶籍管理變成人口登記，用現(xiàn)代化手段形成有效的管理和服務網絡;依托基層社區(qū)流動人口管理機構，建立全國聯(lián)網的流動人口電子管理系統(tǒng)和綜合服務平臺。
(二)根據(jù)客觀實際，研究政府和社會自治組織在社會管理中的作用
人口戰(zhàn)略目標選擇要講多維度的控制，現(xiàn)在的戶籍政策如果還堅持原來的“屬地原則”，許多實際問題就無法協(xié)調。借鑒西方國家契約社會的經驗，可以積極發(fā)展社會自治組織，依靠民間的社團組織協(xié)調解決相關問題，不能完全依靠政府(李曉寧,2006)。比如農民工合法的組織應該是工會。就此而言，政府和社會自治組織應該在社會控制中扮演什么角色?這是人口戰(zhàn)略應該研究的問題。
(三)積極完善相關配套政策，努力探索建立農村養(yǎng)老保險制度
農村社會養(yǎng)老保險試點工作從1991年開始，全國有1900多個縣參與;2005年底統(tǒng)計的參保人數(shù)為5442萬人，與農村五億勞動人口相比參保率只有10%多一點。這項工作時起時落、進展緩慢，不能滿足廣大農民群眾對解決養(yǎng)老問題的迫切需求。2006年中央1號文件明確提出，要探索建立與農村經濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養(yǎng)老保險制度，這需要繼續(xù)落實。
我國總體上已經進入了“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，無論從經濟條件、社會條件和政治條件看，已經基本具備了建立農村社會養(yǎng)老保險制度的條件，應該探索研究統(tǒng)籌解決農村的社會保障問題(劉從龍,2006)。例如，采取農民個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，建立完全個人賬戶儲備積累制的農村養(yǎng)老保險制度，目前主要用這筆錢購買國債或者存入銀行以協(xié)議存款方式增值，還可以考慮政府財政對農村養(yǎng)老保險個人賬戶給予貼息，以體現(xiàn)政府責任。如果國家允許像全國社?；鹨粯樱梢阅眠@筆錢進行專業(yè)化運營，可能有更多的回報，農民可能獲得更多的利益。參保農民年老時根據(jù)其個人賬戶基金積累額確定其養(yǎng)老金標準，按月發(fā)放養(yǎng)老金。再如，可以考慮先把農村的最低生活保障建立起來，使最低生活保障和養(yǎng)老保險相配套;具體操作以縣為單位、特定人群特定標準，把五保戶、特定對象都納入到這個群體中來，同時再搞社會救助。在中國目前經濟發(fā)展階段不可能建立全覆蓋、高標準、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，但是就農村而言，建立社會保險、社會救助為一體的社會保障機制，應當全面科學規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進。一是鼓勵一部分收入達到一定水平的人參加保險，政府給予少量的財政扶持引導，只有少部分人靠社會救濟;二是試行“低水平、廣覆蓋”，隨著經濟水平提高逐漸提高保障水平;三是堅持個人賬戶實賬管理，解決可流動支付問題。
(四)要逐步制定中國特色的綜合社會政策，落實統(tǒng)籌解決人口問題的具體措施
從統(tǒng)籌的角度綜合討論人口問題，并與實現(xiàn)現(xiàn)代化緊密結合，有重要意義。以深圳和北京為例，一方面，解決人口問題必須與城市住房科學規(guī)劃、土地合理利用統(tǒng)籌考慮;另一方面，合理控制人口規(guī)模也必須與城市功能科學定位、產業(yè)合理發(fā)展綜合協(xié)調。我國城市化發(fā)展處在加速階段或主導階段，問題不在于提出多少目標，而在于目標是否合理。不僅要考慮眼前的現(xiàn)代化目標，也要考慮相關的技術構成提高以后，與相應的社會文化政策能否統(tǒng)籌協(xié)調：如高素質人群在城市中的發(fā)展，以及能否產生相關積極輻射效應;知識密集型產業(yè)發(fā)展與勞動密集型產業(yè)規(guī)范能否并行不悖，以及與人口發(fā)展目標如何協(xié)調;政府的經濟目標如何與居民現(xiàn)實利益和諧一致，等等。
如何形成或者構建協(xié)調一致的社會政策，是解決人口問題的基本前提之一。中國處在急劇變革的時代，必須不斷出臺包括社會政策在內的各種政策處理沖突和矛盾。問題在于政策往往針對單一目標，很難互相形成合力，甚至形成負面的效果(段成榮,2006)。從建立協(xié)調統(tǒng)一的社會政策考慮，一是出臺重大政策應當明確相關保障措施。如國務院2006年3月27日發(fā)布的關于農民工問題的若干意見，就是非常好的指導性文件，但卻回避了戶籍制度改革。二是社會政策內容應協(xié)調一致。如取消婚檢的規(guī)定，實際上增加了有缺陷人口對社會的壓力。三是管理機構職能的協(xié)調統(tǒng)一。如農民工的培訓問題涉及到多個部門，相互推諉時有發(fā)生;流動人口登記只管16歲以上的人，現(xiàn)在大量的兒童和老人并未進入必要的登記系統(tǒng);國家關于流動人口教育問題的相關辦法或關于解決特殊戶口問題的規(guī)定，一些地方政府尤其是大城市政府拒絕執(zhí)行，實際上是造成社會不穩(wěn)定因素的根源。
(五)應以全球化視野，在多層次交流的平臺上研討中國控制人口之難
首先，從很多國家的發(fā)展實踐和興衰來看，人口問題應該作為國家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)來處理。其次，人口發(fā)展戰(zhàn)略應是中國全球化戰(zhàn)略的重要組成部分之一(周劍,2006)。改革開放之前，中國走出去的人數(shù)不到30萬，2005年達到3000多萬。再次，促進對外經貿合作和促進國際勞務輸出，是緩解我國人口壓力的有效途徑。無論遠在非洲還是近在俄羅斯，區(qū)域經濟合作的強烈需求，使我國勞動力輸出具有廣闊的前景。當然，也要采取切實有效的措施規(guī)范中國公民走出去所引發(fā)的一些嚴重問題，如非法移民、刑事犯罪等。
中國的人口控制問題，既是大國之難，也是大國之謎，是百年之難，也是百年之謎。隨著中國現(xiàn)代化進程的深化，對人口控制問題要有更加清晰的認識和思考。人口問題從來都不是孤立的，把人口問題和經濟社會問題結合起來，才能看清本質。目前討論人口問題，人口學家的主流觀點是政策穩(wěn)定，經濟學家的重要觀點是政策調整，這樣的學術氛圍和政策環(huán)境是令人欣慰的(楊文莊,2006)。討論中國人口問題必須是多視角、多層次的，既應有經濟問題專家、社會問題專家、教育問題專家、勞動和社會保障問題專家、老齡問題專家的參與;還應考慮構建更廣闊的學術交流和政策研討平臺，把包括環(huán)境學、倫理學、人類學專家在內的有識之士組合起來，對人口問題開展更多維、更深入的討論，才有助于對相關問題更理性、更科學地進行思考。
(六)堅持統(tǒng)籌人口政策的重點面向“三農”，可考慮設立協(xié)調人口政策的綜合管理部門
當前我國人口問題的主要矛盾還是數(shù)量矛盾，因為人口基數(shù)太大。我們所面臨的老齡化問題、性別比問題等等，其實都與人口基數(shù)相關。人口計劃生育政策總體要基本保持穩(wěn)定，“放松”要慎重、“微調”宜節(jié)制。中國大比重的人口在農村，解決人口問題的工作重點應當堅持面向農村。農民的增收、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生問題等等，事關整個農村社會發(fā)展，也是整個經濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。要圍繞中央提出的新區(qū)域政策，解決好主體功能區(qū)如何合理規(guī)劃人口的布局。使人口政策的重點面向“三農”，建設和諧社會至少可以預期有比較好的突破。
統(tǒng)籌解決人口問題，也應在體制、機制和機構上協(xié)調一致。和諧社會建設是系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌解決人口問題是綜合工程，其中許多問題國家人口和計劃生育委員會解決不了。所以作為過渡性措施，先擴大或者增強國家人口和計劃生育委員會的職能;然后在條件成熟時，逐步把與人口有關的事情都統(tǒng)一納入“國家人口委員會”來處理，應當是一條積極的建議(賈福水,2006)。國家人口委員會應當既是議事機構、也是權力部門，負責統(tǒng)籌、協(xié)調、處理各方面關于人口問題的意見;這也便于國務院最終統(tǒng)籌決策，從根本上改變目前處理人口發(fā)展問題決策分散、措施無力、執(zhí)行難以到位的被動局面。
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