【摘 要】在我國城市規(guī)劃中盡管包括城市邊緣區(qū)規(guī)劃，但其重點(diǎn)是副食品基地的布局等內(nèi)容，貧乏的內(nèi)容使邊緣區(qū)基本上成為缺乏規(guī)劃管理的“灰色”地帶。所以要在研究邊緣區(qū)空間變化規(guī)律的基礎(chǔ)上，制訂全面的合理規(guī)劃。
　　【關(guān)鍵詞】城市邊緣區(qū)；“退二進(jìn)三”； 規(guī)劃管理；改革管理體制
　　城市邊緣區(qū)（urban fringe）指城市建成區(qū)的外圍地帶，或由城市向郊區(qū)過渡的地帶。城市邊緣區(qū)位于已建成的外城區(qū)的邊緣，表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)混合增長的特征。當(dāng)前，我國大部分大中城市已進(jìn)入中心區(qū)與外圍區(qū)同步發(fā)展的旺盛建設(shè)時期，小城市的外緣建設(shè)亦在迅速起步，城市邊緣區(qū)是多數(shù)大中城市的主要增長地域。在我國城市邊緣區(qū)開發(fā)利用的過程中，一些地方由于不合理的生產(chǎn)經(jīng)營方式、企業(yè)布局和對于短期經(jīng)濟(jì)效益的片面追求，加之未能展開科學(xué)有效的管理，逐漸引發(fā)了一系列社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)問題。加強(qiáng)城市邊緣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對于加速CBD的改造，改善城市地域結(jié)構(gòu)， 提高城市土地開發(fā)效益，優(yōu)化城市功能區(qū)布局，以至于搞好整個城市和周圍地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，無疑具有重要意義。
　　1. 二十世紀(jì)九十年代以來的中國大城市郊區(qū)則出現(xiàn)了一些新的變化。
　　表現(xiàn)為一些新的取向：城市改造中的“退二進(jìn)三”使工業(yè)郊區(qū)化外延、大城市改造中的“原住民”郊區(qū)化遷移、新興居住用地的郊區(qū)化擴(kuò)散等等。主城區(qū)面臨過度集聚帶來了巨大的發(fā)展壓力，出現(xiàn)包括環(huán)境、交通、地價等方方面面的經(jīng)濟(jì)和社會問題，使得居住和工業(yè)用地到主城區(qū)以外尋找空間，顯現(xiàn)出城市分散化、郊區(qū)化發(fā)展的趨勢。在這種背景下，大城市邊緣區(qū)日益成為大中城市的主要增長地域，形成了城市化最敏感、變化最大、最迅速的地區(qū)。在我國特殊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展起著重要的作用，大城市與其邊緣區(qū)城鎮(zhèn)通過擴(kuò)散與聚集的作用相互影響、相互制約、緊密聯(lián)系。在由大城市——邊緣區(qū)城鎮(zhèn)——農(nóng)村腹地共同構(gòu)成的大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，這些城鎮(zhèn)具有更強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢，能夠依托中心城市，協(xié)調(diào)好與各方面的關(guān)系，共同發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，推動農(nóng)村城市化進(jìn)程，消除城鄉(xiāng)差別，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
　　2. 隨著信息化社會和經(jīng)濟(jì)全球化的到來，大城市將迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城市社會的相互聯(lián)系也大大增強(qiáng)了。
　　當(dāng)前，世界城鎮(zhèn)化的主流正在向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，可以預(yù)見，在不久的將來，將有可能形成新的有機(jī)統(tǒng)一的城市體系。美、英等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化水平相當(dāng)高，己進(jìn)入了后城市化階段，出現(xiàn)了郊區(qū)城鎮(zhèn)化和逆城市化現(xiàn)象。另外，這些國家的城鎮(zhèn)化離不開城鎮(zhèn)，特別是大城市周邊地區(qū)城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)。以美國為例，城市化水平已經(jīng)達(dá)到95%以上，但美國絕大多數(shù)城市人口工作選擇在大城市里，居住選擇在城鎮(zhèn)。其城鎮(zhèn)化水平的提高，依賴并得益于城鎮(zhèn)的發(fā)展，從某種意義上講，正是有了大城市邊緣區(qū)及其腹地城鎮(zhèn)的發(fā)展，才有了美國大城市的興旺與繁榮。我國正處在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，大城市的發(fā)展也必然要經(jīng)歷歐美國家大城市的發(fā)展歷程，大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展成為促進(jìn)大城市持續(xù)發(fā)展的一支重要力量。人類社會發(fā)展的規(guī)律證明，城鎮(zhèn)化是隨著工業(yè)化發(fā)展所帶來的必然結(jié)果，是社會進(jìn)步的象征。在我國的城鎮(zhèn)中除目前仍從事著農(nóng)業(yè)勞動的人口外，有相當(dāng)部分的農(nóng)民己經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)部門，在各類城鎮(zhèn)及其周圍從事著各種非農(nóng)勞動。因此，中國的城鎮(zhèn)在整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著巨大的作用，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個不可低估的力量。近年來在“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中小大城市，促進(jìn)生產(chǎn)力合理布局”方針的指導(dǎo)下，城鎮(zhèn)取得了迅速的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)成為當(dāng)前的熱點(diǎn)。城鎮(zhèn)作為“城之尾，鄉(xiāng)之首”，有其獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢，但這同時也是其建設(shè)發(fā)展的難點(diǎn)所在。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，使得城鎮(zhèn)發(fā)展中的利益沖突、矛盾糾紛比大城市更為突出，人口、用地、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境等方面的問題也日益尖銳。如何解決好這些問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理有序的可持續(xù)發(fā)展，將是今后大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展研究面臨的重要課題。大城市邊緣區(qū)是城市化進(jìn)程中城市要素?cái)U(kuò)散與鄉(xiāng)村要素集聚而形成的，是位于大城市建成區(qū)與廣大鄉(xiāng)村地區(qū)之間的既不同于典型大城市、又有異于典型鄉(xiāng)村的區(qū)域，已分擔(dān)一定的城市功能且與主城之間擁有緊密的產(chǎn)業(yè)、居住、人流、物流、經(jīng)濟(jì)流、信息流聯(lián)系的區(qū)域。它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、構(gòu)建“和諧社會”和“社會主義新農(nóng)村”的前沿陣地，既是發(fā)展變化最迅速的地區(qū)，也是問題最多、最敏感的地帶。
　　3. 1980年以來，我國大城市進(jìn)入了快速發(fā)展時期，大城市人口不斷集聚，大城市空間在市域范圍內(nèi)快速拓展與蔓延，大部分城市（尤其是大城市）的地域空間結(jié)構(gòu)進(jìn)入中心區(qū)與外圍區(qū)同步快速建設(shè)時期。
　　由于經(jīng)濟(jì)、土地資源、規(guī)劃管理等原因，許多大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)期間并沒有做較深的考慮，便匆匆招商引資開始建設(shè)。城鎮(zhèn)在經(jīng)歷了一段盲目建設(shè)與缺乏規(guī)劃的無序發(fā)展過程之后。城鎮(zhèn)演變成了“千鎮(zhèn)一面”的雷同發(fā)展?fàn)顟B(tài)，缺乏個性與地域性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也由此變得混亂不清。而且隨著城市化的不斷加快，在人口與資源集中的背景下，大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸朝著產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合化和空間特色化的方向發(fā)展。城市邊緣區(qū)的發(fā)展是我國大城市發(fā)展到一定階段后的必然結(jié)果，由于我國大城市城市邊緣區(qū)的發(fā)展剛剛開始，因此存在問題是不可避免的。根據(jù)發(fā)達(dá)國家已有的經(jīng)驗(yàn)，政府在城市邊緣區(qū)的開發(fā)中起重要作用。如二戰(zhàn)后美國政府住宅資金援助促進(jìn)了郊區(qū)住宅建設(shè)，迎來了郊區(qū)化的大眾化階段，促進(jìn)了城市邊緣區(qū)的發(fā)展。我國大城市政府要認(rèn)真研究城市邊緣區(qū)的發(fā)展規(guī)律和動力機(jī)制，從城市總體格局、空間特點(diǎn)、城市性質(zhì)、文化傳統(tǒng)等方面出發(fā)，對城市邊緣區(qū)的發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，引導(dǎo)郊區(qū)化健康發(fā)展。城市總體規(guī)劃要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，要把郊區(qū)居住區(qū)發(fā)展規(guī)劃、郊區(qū)工業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)規(guī)劃等納入到城市總體規(guī)劃之中，擴(kuò)大城市總體規(guī)劃的覆蓋范圍，使城市邊緣區(qū)的發(fā)展建設(shè)有章可循。
4. 加強(qiáng)規(guī)劃管理，以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)。
　　我國《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，同時強(qiáng)調(diào)應(yīng)注意兩個規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。但從目前的規(guī)劃編制情況來看，邊緣區(qū)是城市規(guī)劃和±地利用規(guī)劃最薄弱的地帶，二者的協(xié)調(diào)配合也存在許多矛盾。邊緣區(qū)土地的可持續(xù)利用首先要求加強(qiáng)規(guī)劃管理。城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)遵循“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)生態(tài)”的原則，在切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地特別是耕地的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排好邊緣區(qū)用地。應(yīng)根據(jù)集約用地的要求，因地制宜地確定合理的人均建設(shè)用地指標(biāo)、城市用地規(guī)模及城市建設(shè)用地發(fā)展方向，防止城市盲目擴(kuò)大；應(yīng)在對邊緣區(qū)農(nóng)用地進(jìn)行綜合評價的基礎(chǔ)上，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；應(yīng)加強(qiáng)邊緣區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與統(tǒng)一管理，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的公寓式住宅建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)，減少宅基地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)占用土地；應(yīng)科學(xué)劃定土地利用分區(qū)，盡快建立和完善土地用華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文途管制制度。值得指出的是，我國城市邊緣區(qū)非農(nóng)用地?cái)U(kuò)展不同于國外的“居住導(dǎo)向型”，而是以“工業(yè)導(dǎo)向型”為主，即大致遵循“近郊農(nóng)業(yè)用地一工業(yè)用地一居住用地充填一商業(yè)、服務(wù)業(yè)設(shè)施用地配套”的擴(kuò)展過程，故在邊緣區(qū)土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)時，應(yīng)特別注意邊緣區(qū)的工業(yè)開發(fā)區(qū)選址與規(guī)劃，既要注意保護(hù)農(nóng)田，又要有利于形成合理的土地利用結(jié)構(gòu)，還要注意環(huán)保設(shè)施的配套建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。完善邊緣區(qū)土地估價制度，推進(jìn)邊緣區(qū)土地的有償使用。
　　5. 改革管理體制
　　城市邊緣區(qū)的行政管理涉及面廣、綜合性強(qiáng)，必須協(xié)調(diào)好條塊關(guān)系，完善內(nèi)在管理機(jī)制。首先，改革和健全行政運(yùn)行機(jī)制．理順職權(quán)關(guān)系。按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，除少數(shù)不宣下放的實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)外，一般都要放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。同時要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)職能部門之間的關(guān)系，明確分工；理順行政與自治組織之間的關(guān)系。其次，建立和完善市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，理順政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府的功能。在運(yùn)用行政手段的同時，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)方法的約束來管理，逐步建立起符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的管理體制。
　　6. 結(jié)束語
　　通過以上分析可以看出，城市邊緣區(qū)社會發(fā)展由于其自身的特性，有著多個影響因子。城市的城市化水平是城市邊緣區(qū)發(fā)展的基本條件；社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對城市邊緣區(qū)的發(fā)展起到了決定性的作用；人口和人口密度因素是城市邊緣區(qū)發(fā)展的重要一部分；政府行為對城市邊緣區(qū)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用；生態(tài)產(chǎn)業(yè)是城市邊緣區(qū)發(fā)展的保證；區(qū)位條件是城市邊緣區(qū)發(fā)展的催化劑。只有認(rèn)識到這些因素的存在，對癥下藥，才能解決好我國城市化過程中的城市邊緣發(fā)展問題。在我國城市規(guī)劃中盡管包括城市邊緣區(qū)規(guī)劃，但其重點(diǎn)是副食品基地的布局等內(nèi)容，貧乏的內(nèi)容使邊緣區(qū)基本上成為缺乏規(guī)劃管理的“灰色”地帶。所以要在研究邊緣區(qū)空間變化規(guī)律的基礎(chǔ)上，制訂全面的合理規(guī)劃。
　　
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