現(xiàn)行戶籍制度對(duì)人口城市化的影響分析
現(xiàn)行戶籍制度對(duì)人口城市化的影響分析
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我國(guó)現(xiàn)行的戶籍法把戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，由于農(nóng)民工不具備城市的永久居民身份，工作預(yù)期不穩(wěn)定，其消費(fèi)行為難以城市化，這就使消費(fèi)市場(chǎng)難以有效啟動(dòng)。因此，解決促進(jìn)城市化發(fā)展、擴(kuò)大消費(fèi)需求的關(guān)鍵就是進(jìn)行戶籍制度的變革。
一、我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的演變
建國(guó)初期，我國(guó)在城鄉(xiāng)之間的人口是自由流動(dòng)的，國(guó)家于1951年公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國(guó)第一部有關(guān)戶籍管理的法律法規(guī)。1955年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，1956-1957年，國(guó)務(wù)院曾先后三次發(fā)布指示或通知，要求防止農(nóng)村人口盲目外流。1958年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該條例明確劃分了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同的戶籍，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，作出了硬性的限制：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。”從而形成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。在這一時(shí)期，我們建立的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍制度，采取的是控制具有城鎮(zhèn)戶口的城市人口規(guī)模的政策，這是與當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情相適應(yīng)的，因?yàn)榻▏?guó)初期，我國(guó)的大城市普遍深受糧食、住房和就業(yè)等問題的困擾，因而控制城鄉(xiāng)人口遷移成為必然。
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是改革開放后，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市利益的驅(qū)動(dòng)下涌入城市，二元戶籍制度開始動(dòng)搖。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國(guó)家鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1984年頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民，在居有住所的前提下，自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這是我國(guó)戶口遷移政策的一個(gè)重大改革，但仍主張控制大城市的規(guī)模。在1989-1991年治理整頓期間，農(nóng)業(yè)戶口的人們又被趕回農(nóng)村。1992年隨著鄧小平同志南巡講話的發(fā)表以及黨的十四大、十四界三中全會(huì)的相繼召開，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使得大批的農(nóng)民又涌入城市，從而形成了聲勢(shì)浩大的“民工潮”。我國(guó)在戶籍制度方面終于邁出了一大步，在政府牽頭下，戶籍制度改革文件起草小組于1993年提出了包括取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度等戶籍制度改革總體方案。截止到2008年，據(jù)公安部2007年12月公布，目前我國(guó)已有河北、遼寧等省、市相繼出臺(tái)了打破二元化戶籍格局的改革措施，如取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，統(tǒng)稱為居民戶口，但在戶口簿上仍然保留居住地一欄，仍然可以辨別戶口是屬于城鎮(zhèn)還是農(nóng)村。盡管如此，我國(guó)的戶籍制度改革仍沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
二、現(xiàn)行戶籍制度對(duì)城市化進(jìn)程的影響
1.現(xiàn)行戶籍制度阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)
長(zhǎng)期以來，我國(guó)戶籍的重要作用就是限制人們的遷移，主要是限制人口由農(nóng)村向城市遷移，特別是向大城市的遷移，即使已經(jīng)在城市就業(yè)的農(nóng)村居民也不能得到城市戶口，而擁有城市戶口是享受城市政府提供公共服務(wù)的基本條件。這樣在城市化過程中，渴望脫離農(nóng)村遷移到城市的那部分農(nóng)村人口被束縛在閉塞的鄉(xiāng)村社會(huì)，城鄉(xiāng)間的交流被隔斷，農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)之間的鴻溝加深，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)日益加強(qiáng)，直接阻礙了城市化進(jìn)程。
2.現(xiàn)行戶籍制度強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視
現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)民工在城市的就業(yè)面臨著許多非常嚴(yán)重的就業(yè)歧視。首先，許多地方政府制定的就業(yè)政策對(duì)外地民工就業(yè)進(jìn)行限制，具有一定的歧視性。為了保障城市常住人口就業(yè)，許多城市政府都出臺(tái)了地方性法規(guī)，規(guī)定外地人就業(yè)的行業(yè)和種類，限制用人單位使用外地工，并且經(jīng)常采取措施清退外地民工，從而排斥外地人的就業(yè)和謀生，實(shí)現(xiàn)對(duì)外來人口的總量控制。這種歧視性就業(yè)政策，使農(nóng)民工很難找到工作，抑制了農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。其次，企事業(yè)用人單位對(duì)民工的歧視。由于沒有城市戶口，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于非常不利地位，在城市中的民工干的是“臟、苦、差、累”的活，但收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于總體工資水平，民工即使和城里人從事同樣的工作，他們所得的工資往往也要少一些，同工不同酬。
三、我國(guó)戶籍制度的改革與創(chuàng)新
2010 年3月溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》指出：我國(guó)將進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。有計(jì)劃有步驟地解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活問題，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民。因此，我國(guó)戶籍制度的改革勢(shì)在必行。
1.推進(jìn)公民身份證制度的發(fā)展，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度
居民身份證制度是我國(guó)進(jìn)行戶籍制度改革的一個(gè)產(chǎn)物。身份證制度打破了以往城市戶口和農(nóng)村戶口封閉管理的方式，建立起以身份證為合法證件的自由遷移、登記制度，實(shí)行按居住地和職業(yè)確定戶口屬性進(jìn)行戶口登記和戶籍管理。身份證制度改變了以往人口管理的靜態(tài)管理模式，開始了向以動(dòng)為主、動(dòng)靜結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變，使得現(xiàn)代社會(huì)人口動(dòng)態(tài)管理水平得到提高，同時(shí)也是對(duì)戶籍管理制度的改革、補(bǔ)充和完善。
2.加強(qiáng)戶籍法制建設(shè)，促進(jìn)戶籍管理的法治化
應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段及未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過戶籍立法讓新的戶籍制度適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下的人員流動(dòng)，以法律形式保障戶口的自由遷移。
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