我國農村公共產品供給現(xiàn)狀\原因和對策分析
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林裕宏1由 分享
［摘 要］近年來，我國農村公共產品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農村實際需要相比，還有相當?shù)牟罹?。究其原因，主要是農村公共產品供給決策機制不合理、財政投入不足和供給模式單一。今后，我們需要不斷完善農村公共產品供給體制，逐步創(chuàng)建一個多元化的農村公共產品供給機制。
?。坳P鍵詞］農村公共產品供給；不足；分析
1 我國農村公共產品供給現(xiàn)狀
1.1 農村公共產品供給總量不足
近年來，我國農村公共產品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農村實際需要相比，還有相當?shù)牟罹?。當前，我國不少農村地區(qū)仍面臨著基礎設施嚴重不足、公共服務不均等和公共福利短缺等問題。
從基礎設施來看，隨著“村村通”硬化路惠農工程的不斷推進和實施，農民出行難的問題切實有效地得到了解決。不過通向村民戶間的道路大多還是泥路，一些偏遠地區(qū)由于修路成本太大，很難在短期內修通公路。從教育方面來看，目前國家已全面免除城鄉(xiāng)義務教育學雜費，并對農村家庭貧困的孩子提供免費的書本、住宿的生活保障補助，農村九年義務教育普及率大幅提升。盡管如此，農村地區(qū)教育基礎設施建設仍比較落后，中小學校舍的建設和學校的教學設備購置有待完善。從社會保障來看，農村醫(yī)療保險不斷普及、農村養(yǎng)老保險不斷推廣，我國農村社會保障體系日益完善。不過由于我國農村的社會保障體系建設剛剛起步，現(xiàn)階段的農村社會保障實質上依然是一種以家庭保障為主的模式，保障模式功能較為脆弱，農村家庭因病因失業(yè)陷于貧困境地的可能性很大。總的來說，目前我國農村公共產品供給總量相對不足，公共產品供給仍有待大幅提高。
1.2 農村公共產品供給結構失衡
目前我國農村公共產品的供給制度主要是以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的決策機制，這已經不能適應當前新農村建設的要求。
首先，政府或相關部門為農民所提供的公共產品，并不是農民滿意或期望得到的需求，體現(xiàn)更多的是政府官員的政績和形象。農村可持續(xù)發(fā)展急需的公共服務如教育、醫(yī)療保障及農村的環(huán)境保護卻嚴重短缺，農村公共產品供給的有效性大為削弱。
其次，長期以來形成的“自上而下”的決策機制導致制度外供給不能反映農村居民的真正需要。不少決策者在政策制定中并沒有充分考慮到民情民意，農民很難參與到具體的決策過程，即使農民的需求意愿能夠反饋給決策部門，可是現(xiàn)行的決策機制并不利于農民的需求轉變?yōu)楝F(xiàn)實的公共產品供給。
最后，有限的農村公共產品供給又面臨著供給效率低下的問題。其一，農村公共產品供給資金被擠占、挪用和浪費等現(xiàn)象時有發(fā)生，用于新農村建設的專項資金在使用過程中也存在不合理不規(guī)范之處；其二，政府為農村提供公共產品的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被一層一層過濾，公共產品被層層加價，供給成本的增加產生了低效率；其三，農村經濟發(fā)展水平相對落后也就導致農村公共投資對經濟增長的貢獻率低于平均水平，帶來供給效率的低下。
2 原因分析
2.1 農村公共產品供給機制不合理
農村公共產品的直接受益人是農民，政府決策部門所提供的公共產品應該是為農民生產服務的，與此相反，不少決策層掌握著公共產品供給的實權卻不為農民辦實事。不合理的決策機制偏離了農民生產生活的客觀實際，不稱職的決策者單純從主觀、從自身、從經驗出發(fā)作出決策，勢必導致農村公共產品供給效率低下。此外，農村公共產品的決策層也面臨著事多權小的兩難處境。即使地方政府很想為農民解決眼下的難題，提供農村發(fā)展建設急需的公共產品，可是受限于手中的權力往往也是有心無力。上級政府安排指揮下級政府進行工作，下級政府對上負責，很難同時兼顧農民的切身利益。這是由我國當前“自上而下”的壓力型行政管理體制所造成的。
2.2 農村財政收入有限，公共產品投入不足
2006年1月1日，我國各省市全部取消了農業(yè)稅。可以說，農村稅費改革減輕了農民的負擔，維護了農民的利益，有利于社會主義和諧社會的建設。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難隨之產生。農業(yè)稅收是農村財政收入的主要來源，取消之后，農村財政收入必將大幅縮水。雖然中央、省級和市級財政會對農村進行轉移支付以維持農村公共服務，但是這些部門的承受能力畢竟有限。而且公共服務的完善也需要持續(xù)的大量的財政支持，各級政府共同分攤支持農村公共產品供給并不能夠完全滿足農村公共產品的需求。因此，通過各級攤派共同承擔轉移支付的解決方式并非長久之計，維持公共服務主要應依靠當?shù)卣呢斦度?。當財政收入有限時，地方政府通常會優(yōu)先發(fā)展經濟而減少公共產品投入。這也是增加農民收入，鞏固財政基礎的必然要求。
2.3 農村公共產品供給模式單一
當前農村公共產品供給主要來自政府的財政支持，但這并不意味著，農村公共產品的供給和統(tǒng)籌要全部由政府來包辦，畢竟財政支出用于農村公共產品供給有限，并不能夠滿足全部的需求。除了政府提供基本公共產品之外，農民日益增長的公共產品需求需要尋找另外的資金來滿足。然而，依靠集體經濟籌措公共產品資金只適用于少數(shù)發(fā)達農村地區(qū)，利用社會資源尋求銀行貸款，開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于大多數(shù)農村地區(qū)還僅僅只能是一個構想。最后，還是只能依賴于國家的財政支持。這是由農村經濟發(fā)展的現(xiàn)狀所決定的，一時之間很難改變。
3 對策建議
3.1 大力發(fā)展農村經濟實行多元化的供給方式
單純依靠政府供給已經不能夠適應新時期農村社會的發(fā)展需求，也遠遠不能夠滿足農民對于公共產品的需求。通過構建多元化的農村公共產品供給方式，可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。并且能夠從農村、從農民的角度出發(fā)提供一些更有效的、更實用的公共產品，更能夠體現(xiàn)農民的真實意愿。當然，構建多元化的農村公共產品供給也不是一蹴而就，當前最重要的是發(fā)展農村經濟，提高農民收入。一方面，要充分利用國家的惠農支農政策，抓住發(fā)展機遇，結合當?shù)貙嶋H情況，發(fā)展特色農業(yè)。另一方面，要不斷加大對農民的培訓力度，通過農業(yè)新技術、新品種的引進和推廣，切實提高農民的種養(yǎng)技術水平。
3.2 建立農村公共產品“自下而上”的決策機制
為了提高農村公共產品供給的效率，防止公共產品供給與農民的實際需求相脫節(jié)，必須重新建立農村公共產品供給的決策機制，以實現(xiàn)農民現(xiàn)實的、迫切的公共產品需求的表達。“自下而上”的決策機制的建立不僅是農村經濟發(fā)展的需要，也是社會主義新農村民主建設的要求。農村公共產品在決策過程中需要不斷提升農民公共決策的參與程度，逐步推進村民自治制度，由農村內部農民根據(jù)實際需求來進行決策，而不是根據(jù)政府部門的意愿和外部行政命令確定的。唯有如此，才能確保農村公共產品供給來自于民意，服務于農村，得益于農民。
3.3 完善農村公共產品供給的監(jiān)督機制和評價機制
在新型農村公共產品決策機制逐步建立的同時，還必須建立科學合理的評價標準，采取開放透明的操作模式，遵循公平、公正、公開的原則，進一步完善公共產品供給決策的監(jiān)督機制，減少農村公共產品專項資金被占用、挪用等現(xiàn)象發(fā)生，從而保證農村公共產品供給的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。如果僅僅依靠新型決策機制的建立而沒有有效的監(jiān)督評價機制，那么公共產品供給的決策落實力度會大打折扣，有決策、有執(zhí)行而沒有監(jiān)督約束很容易滋生腐敗。
總之，社會公共產品供給狀況對于中國農業(yè)的發(fā)展、社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。今后，我們需要不斷完善農村公共產品供給體制，逐步創(chuàng)建一個多元化的農村公共產品供給機制。
參考文獻：
?。?］苗建萍，熊梓杰.當前農村公共產品供給問題分析與對策選擇［J］.商場現(xiàn)代化，2010，11(592):109-110
?。?］劉雪梅，羅偉忠.構建新型農村公共產品供給體系［J］.湖南行政學院學報(雙月刊)，2006(2)：25-27
［3］楊少俊.淺談新農村建設背景下的農村公共產品供給［J］.宏觀經濟，2010(2)：7-8
［4］劉俊.新農村建設視角下的公共產品供給研究［J］.經濟研究導刊，2010(3)：25-26
?。?］朱惠軍，胡政蓮.新農村建設中農村公共產品供給的機制創(chuàng)新［J］.沿海企業(yè)與科技，2009(11)：12-15
?。坳P鍵詞］農村公共產品供給；不足；分析
1 我國農村公共產品供給現(xiàn)狀
1.1 農村公共產品供給總量不足
近年來，我國農村公共產品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農村實際需要相比，還有相當?shù)牟罹?。當前，我國不少農村地區(qū)仍面臨著基礎設施嚴重不足、公共服務不均等和公共福利短缺等問題。
從基礎設施來看，隨著“村村通”硬化路惠農工程的不斷推進和實施，農民出行難的問題切實有效地得到了解決。不過通向村民戶間的道路大多還是泥路，一些偏遠地區(qū)由于修路成本太大，很難在短期內修通公路。從教育方面來看，目前國家已全面免除城鄉(xiāng)義務教育學雜費，并對農村家庭貧困的孩子提供免費的書本、住宿的生活保障補助，農村九年義務教育普及率大幅提升。盡管如此，農村地區(qū)教育基礎設施建設仍比較落后，中小學校舍的建設和學校的教學設備購置有待完善。從社會保障來看，農村醫(yī)療保險不斷普及、農村養(yǎng)老保險不斷推廣，我國農村社會保障體系日益完善。不過由于我國農村的社會保障體系建設剛剛起步，現(xiàn)階段的農村社會保障實質上依然是一種以家庭保障為主的模式，保障模式功能較為脆弱，農村家庭因病因失業(yè)陷于貧困境地的可能性很大。總的來說，目前我國農村公共產品供給總量相對不足，公共產品供給仍有待大幅提高。
1.2 農村公共產品供給結構失衡
目前我國農村公共產品的供給制度主要是以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的決策機制，這已經不能適應當前新農村建設的要求。
首先，政府或相關部門為農民所提供的公共產品，并不是農民滿意或期望得到的需求，體現(xiàn)更多的是政府官員的政績和形象。農村可持續(xù)發(fā)展急需的公共服務如教育、醫(yī)療保障及農村的環(huán)境保護卻嚴重短缺，農村公共產品供給的有效性大為削弱。
其次，長期以來形成的“自上而下”的決策機制導致制度外供給不能反映農村居民的真正需要。不少決策者在政策制定中并沒有充分考慮到民情民意，農民很難參與到具體的決策過程，即使農民的需求意愿能夠反饋給決策部門，可是現(xiàn)行的決策機制并不利于農民的需求轉變?yōu)楝F(xiàn)實的公共產品供給。
最后，有限的農村公共產品供給又面臨著供給效率低下的問題。其一，農村公共產品供給資金被擠占、挪用和浪費等現(xiàn)象時有發(fā)生，用于新農村建設的專項資金在使用過程中也存在不合理不規(guī)范之處；其二，政府為農村提供公共產品的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被一層一層過濾，公共產品被層層加價，供給成本的增加產生了低效率；其三，農村經濟發(fā)展水平相對落后也就導致農村公共投資對經濟增長的貢獻率低于平均水平，帶來供給效率的低下。
2 原因分析
2.1 農村公共產品供給機制不合理
農村公共產品的直接受益人是農民，政府決策部門所提供的公共產品應該是為農民生產服務的，與此相反，不少決策層掌握著公共產品供給的實權卻不為農民辦實事。不合理的決策機制偏離了農民生產生活的客觀實際，不稱職的決策者單純從主觀、從自身、從經驗出發(fā)作出決策，勢必導致農村公共產品供給效率低下。此外，農村公共產品的決策層也面臨著事多權小的兩難處境。即使地方政府很想為農民解決眼下的難題，提供農村發(fā)展建設急需的公共產品，可是受限于手中的權力往往也是有心無力。上級政府安排指揮下級政府進行工作，下級政府對上負責，很難同時兼顧農民的切身利益。這是由我國當前“自上而下”的壓力型行政管理體制所造成的。
2.2 農村財政收入有限，公共產品投入不足
2006年1月1日，我國各省市全部取消了農業(yè)稅。可以說，農村稅費改革減輕了農民的負擔，維護了農民的利益，有利于社會主義和諧社會的建設。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難隨之產生。農業(yè)稅收是農村財政收入的主要來源，取消之后，農村財政收入必將大幅縮水。雖然中央、省級和市級財政會對農村進行轉移支付以維持農村公共服務，但是這些部門的承受能力畢竟有限。而且公共服務的完善也需要持續(xù)的大量的財政支持，各級政府共同分攤支持農村公共產品供給并不能夠完全滿足農村公共產品的需求。因此，通過各級攤派共同承擔轉移支付的解決方式并非長久之計，維持公共服務主要應依靠當?shù)卣呢斦度?。當財政收入有限時，地方政府通常會優(yōu)先發(fā)展經濟而減少公共產品投入。這也是增加農民收入，鞏固財政基礎的必然要求。
2.3 農村公共產品供給模式單一
當前農村公共產品供給主要來自政府的財政支持，但這并不意味著，農村公共產品的供給和統(tǒng)籌要全部由政府來包辦，畢竟財政支出用于農村公共產品供給有限，并不能夠滿足全部的需求。除了政府提供基本公共產品之外，農民日益增長的公共產品需求需要尋找另外的資金來滿足。然而，依靠集體經濟籌措公共產品資金只適用于少數(shù)發(fā)達農村地區(qū)，利用社會資源尋求銀行貸款，開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于大多數(shù)農村地區(qū)還僅僅只能是一個構想。最后，還是只能依賴于國家的財政支持。這是由農村經濟發(fā)展的現(xiàn)狀所決定的，一時之間很難改變。
3 對策建議
3.1 大力發(fā)展農村經濟實行多元化的供給方式
單純依靠政府供給已經不能夠適應新時期農村社會的發(fā)展需求，也遠遠不能夠滿足農民對于公共產品的需求。通過構建多元化的農村公共產品供給方式，可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。并且能夠從農村、從農民的角度出發(fā)提供一些更有效的、更實用的公共產品，更能夠體現(xiàn)農民的真實意愿。當然，構建多元化的農村公共產品供給也不是一蹴而就，當前最重要的是發(fā)展農村經濟，提高農民收入。一方面，要充分利用國家的惠農支農政策，抓住發(fā)展機遇，結合當?shù)貙嶋H情況，發(fā)展特色農業(yè)。另一方面，要不斷加大對農民的培訓力度，通過農業(yè)新技術、新品種的引進和推廣，切實提高農民的種養(yǎng)技術水平。
3.2 建立農村公共產品“自下而上”的決策機制
為了提高農村公共產品供給的效率，防止公共產品供給與農民的實際需求相脫節(jié)，必須重新建立農村公共產品供給的決策機制，以實現(xiàn)農民現(xiàn)實的、迫切的公共產品需求的表達。“自下而上”的決策機制的建立不僅是農村經濟發(fā)展的需要，也是社會主義新農村民主建設的要求。農村公共產品在決策過程中需要不斷提升農民公共決策的參與程度，逐步推進村民自治制度，由農村內部農民根據(jù)實際需求來進行決策，而不是根據(jù)政府部門的意愿和外部行政命令確定的。唯有如此，才能確保農村公共產品供給來自于民意，服務于農村，得益于農民。
3.3 完善農村公共產品供給的監(jiān)督機制和評價機制
在新型農村公共產品決策機制逐步建立的同時，還必須建立科學合理的評價標準，采取開放透明的操作模式，遵循公平、公正、公開的原則，進一步完善公共產品供給決策的監(jiān)督機制，減少農村公共產品專項資金被占用、挪用等現(xiàn)象發(fā)生，從而保證農村公共產品供給的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。如果僅僅依靠新型決策機制的建立而沒有有效的監(jiān)督評價機制，那么公共產品供給的決策落實力度會大打折扣，有決策、有執(zhí)行而沒有監(jiān)督約束很容易滋生腐敗。
總之，社會公共產品供給狀況對于中國農業(yè)的發(fā)展、社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。今后，我們需要不斷完善農村公共產品供給體制，逐步創(chuàng)建一個多元化的農村公共產品供給機制。
參考文獻：
?。?］苗建萍，熊梓杰.當前農村公共產品供給問題分析與對策選擇［J］.商場現(xiàn)代化，2010，11(592):109-110
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［3］楊少俊.淺談新農村建設背景下的農村公共產品供給［J］.宏觀經濟，2010(2)：7-8
［4］劉俊.新農村建設視角下的公共產品供給研究［J］.經濟研究導刊，2010(3)：25-26
?。?］朱惠軍，胡政蓮.新農村建設中農村公共產品供給的機制創(chuàng)新［J］.沿海企業(yè)與科技，2009(11)：12-15