論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老保障;政府主導(dǎo);責(zé)任定位;模式選擇
　論文摘要:隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口老齡化程度的加劇，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題逐漸凸顯，而關(guān)于政府在其中的責(zé)任定位問題，當(dāng)前學(xué)界有政府主導(dǎo)和政府、市場、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)兩種看法;在今后農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇上，有普惠制和自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合、輔之以社會(huì)支持，以及分群體特征進(jìn)行制度設(shè)計(jì)三種模式。而要將研究進(jìn)一步引向深入，最為根本的就是深入社會(huì)，加強(qiáng)實(shí)證研究，從農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)確立政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的有限責(zé)任。
隨著我國農(nóng)村人口老齡化程度的加劇，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老間題逐步被提上政府議程。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度維護(hù)社會(huì)公平和增進(jìn)國民福利的本質(zhì)屬性，政府在社會(huì)保障中承擔(dān)主要責(zé)任便構(gòu)成了各國社會(huì)保障制度的一個(gè)共同特征。在我國，始于20世紀(jì)80年代中期的社會(huì)保障制度改革雖然已經(jīng)構(gòu)筑了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的基本框架，但廣大農(nóng)村的社會(huì)保障體系卻大大滯后，尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前基本限于停滯狀態(tài)。造成這一狀況的根本原因之一就是政府行為在這一領(lǐng)域的缺位。對此，我國學(xué)者對農(nóng)村養(yǎng)老保障中的政府責(zé)任做了廣泛研究，本文擬從政府的責(zé)任定位、責(zé)任現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)路徑等方面對當(dāng)前的研究做一簡要綜述，以期對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)提供理論參考。
　　一、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的責(zé)任定位
(一)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。關(guān)于政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的責(zé)任定位問題，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政府在其中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。如柴瑞娟、羅新銘認(rèn)為，政府職能社會(huì)化已成為當(dāng)代政府職能發(fā)展的一個(gè)顯著趨勢，這種從單一權(quán)力行政向公共服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變決定了提供基本的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)是當(dāng)今政府的職責(zé)所在。社會(huì)保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必須要參與構(gòu)建和管理。馬雁軍、孫亞忠也認(rèn)為，農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性，從長遠(yuǎn)看，純公共產(chǎn)品屬性決定了農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保障還應(yīng)由國家和集體為主體來提供，并堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則。中國人民大學(xué)李迎生教授從國外農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)人手，通過對歐洲主要國家農(nóng)民養(yǎng)老金獲得的途徑、形式，以及比例的論述與分析，提出“建立面向或包括農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等現(xiàn)代社會(huì)保障計(jì)劃，……如果沒有政府的參與并運(yùn)用政府職能提供關(guān)鍵支持和推動(dòng)，是難以想象的”。
主張政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的主導(dǎo)責(zé)任，并不能簡單地將其理解為政府的“無限責(zé)任”。對此，一些研究者認(rèn)為，我國政府主導(dǎo)作用從傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政主導(dǎo)越來越體現(xiàn)為監(jiān)管責(zé)任的加強(qiáng)，政府正在從傳統(tǒng)制度下大包大攬的無限責(zé)任走向目標(biāo)制度中“有所為、有所不為”的有限責(zé)任。有限責(zé)任的下線是保障水平和財(cái)政能力相適應(yīng)，上限是保險(xiǎn)水平與保險(xiǎn)社會(huì)成員的基本生活需要相一致。我國政府在不能實(shí)現(xiàn)上限目標(biāo)的前提下，可根據(jù)實(shí)際情況將農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度改革目標(biāo)構(gòu)建為，“以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為基本目的，在養(yǎng)老金籌集模式上堅(jiān)持國家和集體為主、個(gè)人為輔的原則，最后在全國范圍內(nèi)形成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心、家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助、逐漸與農(nóng)村從業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保障制度整合的社會(huì)養(yǎng)老制度模式。
綜上所述，基于農(nóng)村養(yǎng)老保障的公共產(chǎn)品屬性和國家社會(huì)管理職能的要求，我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障的構(gòu)建中應(yīng)擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)保穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼，以保證制度的正常運(yùn)行與基金的保值增值。但政府資源的有限性與我國農(nóng)村人口眾多的現(xiàn)實(shí)性又決定了短期內(nèi)我國政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中只能量力而行，只能在財(cái)政能力所能支付的范圍內(nèi)力求滿足社會(huì)成員的基本生活需求。
(二)政府與其他責(zé)任主體的關(guān)系。政府主導(dǎo)責(zé)任并不意味政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中是唯一的責(zé)任主體。無論是從社會(huì)保障屬性的角度，還是從制度實(shí)際運(yùn)行的角度講，都可說明其他主體(如市場、企業(yè)和個(gè)人等)參與社會(huì)保障的必要?jiǎng)佟榱诉_(dá)到社會(huì)制度的邊際調(diào)整均衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，重要的前提條件是國家(政府)與個(gè)人共同構(gòu)成正式的制度化的養(yǎng)老責(zé)任主體。但普遍的觀點(diǎn)是，在社會(huì)保障中政府與其他主體之間應(yīng)建立一種合作、互補(bǔ)的關(guān)系，同時(shí)明晰責(zé)任邊界，以真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任互補(bǔ)。
(三)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的責(zé)任分類。目前理論界關(guān)于政府責(zé)任的分類存在一定的分歧，主要原因是對“政府的責(zé)任”界定不統(tǒng)一所致。楊方方認(rèn)為，政府在社會(huì)保障中責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該堅(jiān)持五大原則:一是政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)的原則;二是設(shè)計(jì)、監(jiān)管與實(shí)施合理分離的原則;三是財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則;四是有限與有效的原則;五是官民結(jié)合的原則?；谏鲜鲈瓌t，該學(xué)者又將政府在社會(huì)保險(xiǎn)中承擔(dān)的責(zé)任分為四種:設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任。馬雁軍、孫亞忠認(rèn)為，政府責(zé)任具體有三個(gè)重要特征，即動(dòng)態(tài)性特征、區(qū)域性特征和層次性特征。動(dòng)態(tài)性特征即政府責(zé)任在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其內(nèi)容和重點(diǎn)不盡相同。在現(xiàn)階段，我國政府應(yīng)該是一個(gè)財(cái)政主要支持者、組織引導(dǎo)者、政策支持者、立法支持者和監(jiān)管支持者等多重角色的扮演者。而隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展，政府的組織實(shí)施責(zé)任將逐漸交付給企業(yè)或者其他社會(huì)組織等，而監(jiān)督、立法等職能將日益增強(qiáng)。
　　二、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障推行中的責(zé)任現(xiàn)狀
對我國當(dāng)前政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障推行中的責(zé)任現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“不盡理想”。下面分別從政府推動(dòng)立法的責(zé)任、制度設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政支持責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任等方面對學(xué)界的觀點(diǎn)進(jìn)行概述。
(一)政府推動(dòng)立法的責(zé)任缺失。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以法律的形式加以規(guī)范，這是國際上通行的做法。法規(guī)對政府、管理機(jī)構(gòu)和被保險(xiǎn)人都具有約束力，由此可以避免人為的主觀隨意性。我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作之所以進(jìn)展不力，舉步維艱，其中的一個(gè)重要原因就是有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的立法工作相對滯后，至今沒有一部由立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)的“社會(huì)保障法”及專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的“農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法”。“2008年12月，我國公布的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》也僅僅是提出國家要逐步建立和完善農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2009年9月頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》也只是政府機(jī)關(guān)的行政性法規(guī)，而不是由立法機(jī)關(guān)頒布的法律規(guī)定。因此，“長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是依靠各級政府的政策進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上參加的原則。但政策并不具備法律效力，很容易隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)等情況的變化而變化。同時(shí)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作無法可依、無章可循，致使基金管理缺乏約束，資金使用存在較大風(fēng)險(xiǎn)”。
其次，政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)存在缺陷。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障在制度設(shè)計(jì)上之所以存在缺陷，主要是因?yàn)槠渌罁?jù)的由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡稱《方案》)存在諸多現(xiàn)實(shí)問題。如李迎生教授就列舉了《方案》的諸多失誤:首先，根據(jù)《方案》設(shè)計(jì)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不可能達(dá)到滿足農(nóng)村老年人基本生活的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本目的;其次，現(xiàn)行《方案》規(guī)定的“以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家僅僅給予政策”的資金籌集方式，雖然名為將國家、集體與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合，但更強(qiáng)調(diào)的是擺脫國家應(yīng)盡的責(zé)任，將責(zé)任推給個(gè)人;第三，現(xiàn)行《方案》中“個(gè)人賬戶積累制”的實(shí)行，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)互助互濟(jì)的原則;第四，社會(huì)保險(xiǎn)固然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員一體化的方向，但在我國目前實(shí)行這一原則就不合時(shí)宜。制度設(shè)計(jì)的缺陷使得農(nóng)民養(yǎng)老保障在很大程度上難于實(shí)現(xiàn)，甚至流于形式。
(二)政府財(cái)政支持不足。從我國當(dāng)前政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出看，和西方國家相比明顯不足。以2000年為例，用于社會(huì)保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政的總支出，加拿大為39%，日本為37 %，澳大利亞為35%，我國只有10%。而這10%也主要用于城市居民的社會(huì)保障。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會(huì)保障費(fèi)用支出總數(shù)的11%;占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會(huì)保障費(fèi)用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會(huì)保障的覆蓋率達(dá)到91%，而農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋率只有2%。從國外來看，隨著德國農(nóng)業(yè)人口的減少，政府補(bǔ)貼直線上升，從1971年到2001年政府補(bǔ)貼增長了5. 5倍。1999-2000年，其補(bǔ)助占支出的70%，而且它們占了農(nóng)業(yè)部全部預(yù)算的2/3。但長期以來，我國政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏足夠的重視與資金投人，……國家對農(nóng)村社會(huì)保障制度方面的支持僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發(fā)基金和用于“五保戶”、最低生活補(bǔ)助和救災(zāi)救濟(jì)的資金。
(三)政府監(jiān)管混亂。監(jiān)督管理是農(nóng)村養(yǎng)老保障得以正常運(yùn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障，只有嚴(yán)密監(jiān)管，各個(gè)環(huán)節(jié)才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而獲得效益最大化。然而，目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要業(yè)務(wù)工作由縣級以下的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，縣級機(jī)構(gòu)也是從收到支一條龍服務(wù)，不利于對其工作的監(jiān)管。此外，縣級機(jī)構(gòu)還普遍存在管理經(jīng)費(fèi)不足、人員編制不落實(shí)等突出問題，經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用以及非法占用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基金安全得不到很好的保障。凡此種種，都在一定程度上影響了農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的貫徹執(zhí)行。
中國政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中責(zé)任缺失的原因是多方面的，一些學(xué)者認(rèn)為，主要有政府主觀方面對農(nóng)村養(yǎng)老保障不夠重視，客觀上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、法制不健全，城鄉(xiāng)二元體制限制等。這種狀況的出現(xiàn)是中國很長一個(gè)時(shí)期以來社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化背景積淀的結(jié)果。也有學(xué)者認(rèn)為，由于農(nóng)民的弱勢地位，他們所掌握的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)資源較少，盡管人數(shù)眾多，但他們的聲音很難在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中表達(dá)出來，因此，當(dāng)農(nóng)民這個(gè)群體的利益與其他群體利益進(jìn)行博弈時(shí)，他們處于不利地位和無力的狀態(tài)便不言而喻。
綜上，由于以農(nóng)養(yǎng)工的歷史問題、農(nóng)村家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念影響、農(nóng)民利益表達(dá)的缺失等種種原因，致使我國政府長期以來忽視了對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。但隨著農(nóng)村老齡人口的增加，農(nóng)村人口群體的分化，養(yǎng)老間題逐漸成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須要解決的一個(gè)問題。從我國社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，問題的解決首先需要政府的重視，農(nóng)村養(yǎng)老問題也不例外。因此，只有強(qiáng)化政府責(zé)任，解決好立法、制度、財(cái)政、監(jiān)管等問題，才能使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度得以順利進(jìn)行。