失地農(nóng)民邊緣化的根源何在
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農(nóng)地征用制度，失地農(nóng)民，邊緣化，根源20世紀(jì)90年代中期以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，大批農(nóng)民失去了原本賴以就業(yè)和生存的土地，成為新時期出現(xiàn)的一個特殊群體——失地農(nóng)民。
農(nóng)民失去土地，在一個正處于由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型期的國家里，是十分正常而必然的現(xiàn)象。這對于農(nóng)民來說，也不應(yīng)當(dāng)是壞事。因為它為農(nóng)民提供了告別“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)勞動方式和生活方式，進(jìn)入他們早已向往的城市社會且分享現(xiàn)代文明的良好機(jī)遇。然而，當(dāng)前我國的絕大多數(shù)失地農(nóng)民在他們的土地轉(zhuǎn)為城市用地的時候，并沒有順利轉(zhuǎn)為城市居民，去開始一種新的美好生活，相反地，卻淪為了務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、社保無份的流民。
很多人說，失地農(nóng)民是弱勢群體。但依筆者看來，失地農(nóng)民的境況，實在不是一個“弱”字可以概括。因為“弱”只是一個相對概念，與占較大份額社會財富和社會資源的強(qiáng)勢人群相比，普通的工人、農(nóng)民和知識分子都可以說是弱勢群體。而失地農(nóng)民的身份非工非農(nóng)，其生活方式非城非鄉(xiāng)，他們中的多數(shù)人近無經(jīng)濟(jì)來源，遠(yuǎn)無生存保障，確切地說，是一種邊緣化群體。
失地農(nóng)民其所以被邊緣化，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結(jié)果。現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府職能錯位和農(nóng)民維權(quán)組織缺失等，都是造成這一嚴(yán)重社會問題的根源。
一、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的直接制度根源
唯物辯證法認(rèn)為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農(nóng)民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農(nóng)地征用制度。之所以這樣說，并不因為它直接導(dǎo)致了農(nóng)民失地的事實，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益的嚴(yán)重?fù)p失，以至造成失地農(nóng)民的邊緣化。
(一)農(nóng)地征用制度的主要理論缺陷
每一項制度都是建立在一定的理論基礎(chǔ)之上的。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，國家權(quán)利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，與當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)很不協(xié)調(diào)，而從構(gòu)成了對失地農(nóng)民利益的極大侵害。
1.土地征收與土地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不相同的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)的行為，他人的土地所有權(quán)因征收而消失。它主要針對的是他人的土地所有權(quán)。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是他人的土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權(quán)的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實際上是土地征收。
這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保護(hù)十分不利。因為土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的價值相差甚大，作為以土地使用權(quán)為指向的土地征用，其補(bǔ)償理所當(dāng)然可以比土地征收少得多。這就為農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的低補(bǔ)償埋下了伏筆。
2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。農(nóng)地征用即國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法定程序?qū)徟?，在給予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，將非國家所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。這是保證國家公共設(shè)施和公益建設(shè)用地的重要措施，也是世界各國通行的做法。但是，大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用的權(quán)力僅限于惠及全社會的公共目的的需要，而且對于‘公共目的”的范圍都作了明確的界定。進(jìn)行這種限制的原因，是防止國家使用其強(qiáng)大的權(quán)力從一部分人手中征用土地來為另一部分人謀取利益。但我國的相關(guān)法律，對這個問題的表述卻相當(dāng)籠統(tǒng)?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用”，但對公共利益未作具體解釋。土地管理法第43條則規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這里的“任何單位和個人”建設(shè)用地，無疑包含了企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，這顯然已經(jīng)超出了“公共利益”的范疇，是對農(nóng)地征用目的的嚴(yán)重泛化。這既不符合國際慣例，也不符合《憲法》規(guī)定。農(nóng)地征用目的泛化，必然帶來政府土地征用權(quán)的濫用，結(jié)果勢必導(dǎo)致對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，特別是對農(nóng)民利益的損害。
3.不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的基本規(guī)則。黨的十四大以后，我國已經(jīng)明確實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，即主要通過市場來配置生產(chǎn)要素。此后十幾年來，市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步深入，資本、勞動力和多數(shù)生產(chǎn)資料，包括國家所有的城市土地均已采取市場配置機(jī)制。然而，農(nóng)村集體所有的農(nóng)村土地，作為稀缺的、不可再生的重要生產(chǎn)資源，卻仍舊沿用計劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政性征用和補(bǔ)償方式，這顯然與市場經(jīng)濟(jì)體制格格不入。此其一。
同一塊地，政府從農(nóng)民手中征用時，只付給按土地的農(nóng)業(yè)用途計算和行政性定價的低廉土地補(bǔ)償費(fèi)，而當(dāng)政府出讓給用地者時，收取的卻是按經(jīng)營用途計算和以市場價格為基準(zhǔn)的高額土地出讓金。也就是說，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程中，征進(jìn)時是計劃經(jīng)濟(jì)方式，出讓時是市場經(jīng)濟(jì)方式，兩種體制并行，正好組成一把剪刀，把農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的大部分收益收進(jìn)政府囊中。此其二。
農(nóng)民的土地被征用后，他們的重新就業(yè)走的是市場化的路子，其購買生產(chǎn)與生活資料也支付的是市場價格；而在土地被征用時，他們得到的卻是行政性的補(bǔ)償，與政府的好處占盡恰恰相反，農(nóng)民可謂兩頭吃虧。這明顯有失公平。此其三。
在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程中，政府不僅取代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，直接參與土地買賣，而且壟斷了土地一級市場的買方和二級市場的賣方，這也有悖于其在市場經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)扮演的“守夜人”角色。此其四。
(二)農(nóng)地征用制度的具體安排缺陷
1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不科學(xué)、合理。現(xiàn)行農(nóng)地征用的補(bǔ)償是以土地前三年年均產(chǎn)值為基準(zhǔn)確定的，簡稱“產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償法”。這是既不科學(xué)也不合理的。
其一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與土地價值沒有必然聯(lián)系。一塊建設(shè)用地的價值，主要取決于它所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和它本身的位置，而一塊農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值卻取決于氣候、肥力、耕作者的投入以及農(nóng)產(chǎn)品的價格水平，二者并不存在必然的聯(lián)系。自上世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)產(chǎn)品的價格持續(xù)低迷，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)值一直徘徊不前，甚至下降。但與之相反，非農(nóng)建設(shè)用地由于供不應(yīng)求，其市場價格卻持續(xù)走高，甚至翻了幾番。這充分說明土地產(chǎn)值與價值之間沒有必然聯(lián)系，起碼不存在正相關(guān)性。以產(chǎn)值為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必然使土地補(bǔ)償與土地價值脫節(jié)，這一方面不利于調(diào)節(jié)土地市場的供求關(guān)系，另一方面也會嚴(yán)重侵害失地農(nóng)民的土地收益。
其二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不能反映現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的真實價值。在農(nóng)地征用過程中，一般都是按傳統(tǒng)糧食作物來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或很少顧及到現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)，特別是城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然不能反映被征占土地的真實產(chǎn)出價值，肯定是偏低的標(biāo)準(zhǔn)。
其三，以產(chǎn)值為依據(jù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能補(bǔ)償失地農(nóng)民失去的利益。土地是農(nóng)民賴以安身立命的唯一資本。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)利和利益。因為他們的各種權(quán)利和利益都附著在土地之上。首先，失地農(nóng)民失去了生活保障?，F(xiàn)在，我國的社會保障還沒有覆蓋到農(nóng)村，而且短期內(nèi)也不可能做到這一點(diǎn)。農(nóng)民只能靠土地來養(yǎng)活自己，土地就是他們的基本生活保障。失去土地也就等于失去了這種保障。其次，失地農(nóng)民失去了就業(yè)條件。土地是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)資料和勞動手段，農(nóng)民只有以土地為勞動對象，其勞動價值才能得以實現(xiàn)；況且，農(nóng)民祖祖輩輩以種地為生，除此以外，他們并不掌握其他生產(chǎn)技能。因此，農(nóng)民失去了土地，也就等于失去了就業(yè)的條件。再次，失地農(nóng)民失去了永久的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。土地也是一項重要的財產(chǎn)，隱含著巨大的價值；土地還是一組財產(chǎn)權(quán)利，土地的產(chǎn)權(quán)讓渡也能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)民盡管只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)力同樣帶有物權(quán)性質(zhì)。隨著土地資源的日益短缺，其增值效用將逐漸擴(kuò)大。而失地農(nóng)民將失去這一切。另外，失地農(nóng)民還將失去一系列相關(guān)利益。農(nóng)民的種種權(quán)利都直接或間接與土地有關(guān)，如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金和農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地，也就失去了獲得這些支持的機(jī)會。產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償充其量只是失地農(nóng)民的直接損失補(bǔ)償，與農(nóng)民失去的權(quán)益相比，微乎其微。
2.征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不公平、明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的征地補(bǔ)償共有四項：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。《土地管理法實施條例》對這四項補(bǔ)償?shù)姆峙溆肿髁巳缦乱?guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補(bǔ)助費(fèi)原則上是誰安置就歸誰，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給其他單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，僅占征地補(bǔ)償?shù)臉O少部分。這明顯有失公平。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)是土地補(bǔ)償費(fèi)的終極占有者?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(即村委會)并不等于農(nóng)民集體，它充其量只能算作農(nóng)民集體的代理人，因此，對于農(nóng)民集體的利益，它只有代言的義務(wù)和代理的責(zé)任，不應(yīng)有占有和使用的權(quán)利?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，客觀上為村干部侵吞失地農(nóng)民利益提供了方便。其次，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會拿走5%-8%的土地補(bǔ)償，這是毫無道理的。土地補(bǔ)償費(fèi)作為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益，理應(yīng)在失去土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農(nóng)地所有者，更不是農(nóng)地使用者，因而根本不應(yīng)參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。
另外，上述規(guī)定也顯得過于籠統(tǒng)，其對土地補(bǔ)償費(fèi)如何管理使用未作明確規(guī)定，對征地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配缺乏具體細(xì)則，結(jié)果造成征地補(bǔ)償費(fèi)的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，還有的村干部侵吞、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)，使失地農(nóng)民的保命錢白白流失。
3.征地程序帶有明顯偏向。征地的程序大體可分為申請與實施兩個階段。就目前而言，兩個階段的程序都不完善。
申請是指按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報，履行審批程序。這實質(zhì)是啟用土地征用權(quán)的問題。世界其他國家一般都要經(jīng)過國會或州議會討論批準(zhǔn)，而我國只需上級主管部門審批，如此簡單的程序，給地方政府濫用征地權(quán)和部門腐敗提供了便利條件。
實施階段明確規(guī)定的程序是“兩公告、一登記”，即公告征地方案、補(bǔ)償安置方案和進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?。根?jù)《土地管理法實施條例》，對補(bǔ)償安置有意見的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。顯而易見，在征地實施過程中，政府一直處在十分主動的位置上。征地者是政府，協(xié)調(diào)意見者是政府，最終裁決者依然是政府。征地幾乎完全成了政府單方面的行政行為，行為相對方的農(nóng)地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本沒有多少發(fā)言權(quán)，至于農(nóng)地使用者——農(nóng)民則更是連知情權(quán)都得不到保障。這種明顯偏向政府一方的征地程序使得農(nóng)民處于非常不利的地位，因而，其土地權(quán)益的受損就成了不可避免的事。
4.安置責(zé)任主體不明確，方式單一。對于失地農(nóng)民的安置問題，《土地管理法》只規(guī)定‘地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”，并沒有明確安置失地農(nóng)民的主要責(zé)任人究竟是政府，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自己。責(zé)任主體不明確，安置工作自然難于落實。再者，對于安置的途徑，雖然說有用地單位安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置等多種途徑，但由于現(xiàn)在企事業(yè)單位用工已經(jīng)完全市場化，因而在實際中用地單位安置幾無可能；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，除東南沿海地區(qū)外，大部分沒有村辦企業(yè)，有的雖有村辦企業(yè)，但由于經(jīng)濟(jì)實力有限，往往規(guī)模較小，因此安置不了幾個人。所以，征地者多數(shù)采取貨幣安置方式，即發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)后“一腳踢”。這種安置方式的弊端是不言而喻的。在當(dāng)前勞動力市場機(jī)制不夠健全、就業(yè)信息零碎失真、簡單勞動力買方競爭過度的條件下，缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作技能的失地農(nóng)民找到就業(yè)崗位的機(jī)會很少，而為數(shù)不多的安置補(bǔ)助費(fèi)又不足于進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，因此大部分失地農(nóng)民都不得不落人失地又失業(yè)的困境。
由上可見，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在著多方面嚴(yán)重缺陷，這些缺陷直接造成了對失地農(nóng)民土地權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害，是他們邊緣化的直接制度根源。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的深層制度根源
毫無疑問，失地農(nóng)民的邊緣化，主要是農(nóng)地征用制度惹的禍。但是，它并不是造成這一社會問題的唯一制度根源，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所存在的種種缺陷在其中起到了不可忽視的負(fù)面作用。
(一)農(nóng)地所有制性質(zhì)模糊，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能殘缺，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏法律基礎(chǔ)。
《憲法》、《土地管理法》和《土地承包法》等與土地有關(guān)的法律都規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。然而，這種集體所有制究竟屬于什么類型的集體所有?這里的農(nóng)民集體與農(nóng)民個人到底是怎樣一種利益關(guān)系?農(nóng)民集體的構(gòu)成要素——個體農(nóng)民在集體中應(yīng)當(dāng)享有什么權(quán)利?對于這些問題，相關(guān)法律都未作明確界定，從而使得農(nóng)村土地的集體所有，成為一種似乎人人有份實際上又人人無權(quán)的抽象物，這種集體所有制下的農(nóng)村土地也成了一種公共品。因而，在農(nóng)地征用過程中，農(nóng)民的土地權(quán)益難免受到來自多方面的侵害。
更為不利的是，國家對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)還施加了過度的限制。土地所有權(quán)作為一項完整和排他的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括土地歸屬權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，以及這些權(quán)利內(nèi)含的收益權(quán)等一束權(quán)利。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國土地實行國家和集體所有兩種所有制形式，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。《土地管理法》和《民法通則》都將“集體所有”解釋為“農(nóng)民集體所有”。這就是說，農(nóng)民集體和國家都是法定的土地所有權(quán)主體。既然如此，同國家具有對城市土地的自主處置權(quán)一樣，農(nóng)民集體或其代表理應(yīng)也具有對農(nóng)村土地在服從國家土地利用總體規(guī)劃前提下的自主處置權(quán)。但是，現(xiàn)行農(nóng)地制度并沒有充分尊重農(nóng)地所有權(quán)主體的這項權(quán)利。《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個人，不得侵占、買賣，或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。”《土地管理法》也規(guī)定，農(nóng)民集體以外的組織和個人需要使用土地，都必須申請國有土地，包括原有的城市土地和政府征用的農(nóng)村土地。這就意味著，一切組織和個人的非農(nóng)建設(shè)用地，都不能直接從農(nóng)地所有者手中獲得，一切農(nóng)地所有者都不能直接把自己所有的土地轉(zhuǎn)讓給用地者，而只能先由政府將土地征為國有，然后出讓給用地者。這實質(zhì)是國家憑借公共權(quán)力對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的土地處置權(quán)的蠻橫剝奪，從而使農(nóng)村土地的集體所有權(quán)權(quán)能殘缺，徒有虛名，也為現(xiàn)實生活中行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)，政府侵占農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益提供了法律依據(jù)。
(二)農(nóng)地所有權(quán)主體虛置與錯位，使農(nóng)民在農(nóng)地征用中缺乏真正的利益代表
對于法定的農(nóng)地所有者——農(nóng)民集體，《土地管理法》和《民法通則》都解釋為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村及村民小組三級集體經(jīng)濟(jì)組織，具體所有權(quán)行使者主要為村委會。這些規(guī)定，同時存在所有權(quán)主體虛置和錯位兩大缺陷。首先，在家庭承包責(zé)任制實行之后，原先政社合一的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的經(jīng)濟(jì)管理職能完全剝離，成了純粹的一級行政機(jī)關(guān)；而過去的村級集體組織——生產(chǎn)大隊也已解體，新的主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能的村級集體組織尚未普遍建立；至于村民小組，其并不具有獨(dú)立的法人地位，因此說，法律規(guī)定的上述三級農(nóng)地所有權(quán)主體實際上是虛置的。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體是兩個從內(nèi)涵到外延都不相同的概念，二者不能簡單的相互替換，現(xiàn)行法律將農(nóng)民集體解釋為上述三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這就從理論上造成了農(nóng)地所有權(quán)主體的錯位。就實際情況來看，農(nóng)村土地的所有權(quán)通常由村委會或村民小組甚至村黨支部行使，而這些都不能算作真正的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。村委會雖是民選機(jī)構(gòu)，但它是基層群眾自治性組織，主要職責(zé)為村內(nèi)社會事務(wù)管理，同時承擔(dān)縣鄉(xiāng)政府下派的行政事務(wù)，帶有明顯的準(zhǔn)政府性質(zhì)；村民小組又是村委會的延伸和下層代理，而村黨支部則純粹是黨在農(nóng)村的基層組織，根本沒有經(jīng)濟(jì)管理職能。讓這三種組織行使農(nóng)地所有權(quán)，是農(nóng)地所有權(quán)主體在實踐中的再次錯位。
由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體的虛置和錯位，使集體土地在被征用過程中，沒有人真正代表和維護(hù)農(nóng)民的利益。因為現(xiàn)在的村委會一方面由村民直接選舉產(chǎn)生，是名義上的農(nóng)民利益代表，另一方面村委會成員的選舉又往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)力干預(yù)，并且代理上級政府的一部分行政職責(zé)，它被夾在上級政府和村民之間，具有政府代表和村民代表雙重身份。而政府與村民相比，具有絕對的強(qiáng)勢，能不能積極配合上級政府完成征地任務(wù)，常常成為村干部是否留任的條件。所以，在農(nóng)地征用中，在與政府交涉補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，村干部往往在更大程度上跟著政府的指揮棒轉(zhuǎn)，而不會真正站在農(nóng)民的立場上，忠實代表和維護(hù)農(nóng)民的利益。
(三)農(nóng)地所有權(quán)行使程序不明確，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏應(yīng)有的組織和程序保證
《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。但是，作為一個集體，應(yīng)當(dāng)有特定的構(gòu)成要素和組織形式；作為一種集體所有權(quán)，也應(yīng)當(dāng)有明確的運(yùn)行規(guī)則和行使程序。然而相關(guān)法律對此都未提及，使農(nóng)民的土地權(quán)益缺少了應(yīng)有的組織和程序保證。加上《村組法》的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”沒有落實，從而使本已錯位的農(nóng)地所有權(quán)主體——村級集體組織在農(nóng)地所有權(quán)的行使上帶有很大的隨意性，許多村莊的土地所有權(quán)實際上成為少數(shù)村干部，甚至村支書或村主任的個人特權(quán)。農(nóng)民在土地征用、流轉(zhuǎn)和開發(fā)等重大事項上普遍沒有發(fā)言權(quán)，而且連知情權(quán)也沒有，因而根本無法有效保護(hù)自身的土地權(quán)益。有關(guān)調(diào)查顯示，在農(nóng)地征用時，基本都是由村委會或村黨支部，甚至是村支書或村主任個人背著農(nóng)民與政府或用地單位黑箱操作，合謀買賣集體土地。為了謀求個人利益最大化，不少村干部不惜出賣農(nóng)民利益，任由上級政府壓低征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在土地補(bǔ)償費(fèi)分配和發(fā)放中，大多也是由村干部背著農(nóng)民，自行制訂分配比例和分配辦法。為了滿足個人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞農(nóng)民本來就已經(jīng)相當(dāng)?shù)臀⒌耐恋匮a(bǔ)償和安置補(bǔ)助款，使失地農(nóng)民的境況雪上加霜。
三、城鄉(xiāng)二元社會保障制度是失地農(nóng)民邊緣化的相關(guān)制度根源
長期以來，我國一貫實行的是城鄉(xiāng)二元化社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城市實行“高補(bǔ)貼、廣就業(yè)”的社會保障制度，有了城市戶口，就可以享受就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會保障，以及糧食、副食品、住房等各項補(bǔ)貼。而農(nóng)村的社會保障除了村社提供的五保戶基本生活保障和國家提供的災(zāi)害救濟(jì)以外，其余農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等則完全沒有保障。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制推行之后，由于生產(chǎn)大隊的解體，五保戶的生活保障也沒了著落，農(nóng)村的社會保障更是只剩下災(zāi)害救濟(jì)。于是，承包地就成為農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等基本生活保障的唯一依托。當(dāng)土地被征用后，農(nóng)民這些附著在土地上的種種保障勢必隨之喪失。而政府在征用土地時，為了操作簡便，通常只給予農(nóng)民一次性貨幣補(bǔ)償，很少為農(nóng)民辦理社會化養(yǎng)老和醫(yī)療保險；再者，由于失地農(nóng)民絕大多數(shù)都沒有(至少是現(xiàn)在沒有)被轉(zhuǎn)為城市居民，因而他們一般也不能享受國家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(即村委會)管理和使用的土地補(bǔ)償費(fèi)，許多村莊的村干部出于自身利益等種種原因，也很少用來為失地農(nóng)民解決養(yǎng)老和醫(yī)療保障；就失地農(nóng)民本身來講，因為所得補(bǔ)償費(fèi)低微，大都無力自行購買商業(yè)性保險。這樣一來，在失地農(nóng)民的就業(yè)遭遇困難，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，而得到的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)又花光之后，他們就不可避免的淪為無地?zé)o業(yè)的邊緣化人群，成為社會安定的一大隱患。
四、政府職能扭曲和農(nóng)民維權(quán)組織缺失是失地農(nóng)民邊緣化的重要因素
(一)政府職能的扭曲使失地農(nóng)民缺乏就業(yè)安置的必要條件
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場發(fā)揮著對資源配置的基礎(chǔ)性作用，作為公共權(quán)力的代表，政府除了承擔(dān)著保護(hù)國家安全和提供公共物品的社會職能外，其經(jīng)濟(jì)職能主要是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實施市場監(jiān)管，它既不能直接參與市場競爭，更不應(yīng)從中獲取直接收益。換句話說，在市場經(jīng)濟(jì)的競技場上，政府的角色應(yīng)該是競技的裁判員，經(jīng)濟(jì)組織才應(yīng)該是競技的運(yùn)動員。但是，現(xiàn)在我國各級政府在很多方面仍然沿襲計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行為模式，總是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，而且還是全能運(yùn)動員。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用問題上，現(xiàn)行土地制度就為政府賦予了多重職能，設(shè)定了多重角色。政府既是農(nóng)村土地的征用者，又是征用后的國有土地出讓者；既是征地補(bǔ)償和安置方案的制訂者，又是這些方案的具體實施者；既是土地征用權(quán)的行使者，又是征用土地中各方矛盾的調(diào)解者和裁決者。究竟如何扮演這些角色，把著力點(diǎn)放在哪一邊，則要視政府領(lǐng)導(dǎo)人的偏好而定。受理性“經(jīng)濟(jì)人”心理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用巨大差價收益的驅(qū)使，加之中央和地方財政分灶吃飯與以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的政績考核制度的誘導(dǎo)，地方政府往往熱衷于取代市場主體，直接參與競爭，與民爭利，以在土地市場謀取政治經(jīng)濟(jì)利益的最大化，實現(xiàn)任期政績?yōu)槟繕?biāo)，而很少顧及農(nóng)民的利益、社會的安定。他們在土地征用中大都表現(xiàn)為一手強(qiáng)、一手弱：在征占農(nóng)民土地時積極、果敢，雷厲風(fēng)行，有的還少批多征、未批先征；在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置時卻消極、敷衍，拖拖拉拉。不少基層政府不能足額、及時發(fā)放補(bǔ)償安置費(fèi)，不為失地農(nóng)民提供必要的生活保障，也不舉辦職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班和設(shè)法給農(nóng)民開辟就業(yè)渠道。政府職能的越位和缺位，政府行為的扭曲和畸形，使失地農(nóng)民不僅難以得到合理的補(bǔ)償和保障，而且無法順利轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，生活前景堪憂。
(二)農(nóng)民組織化程度低，使失地農(nóng)民缺乏權(quán)益維護(hù)的能力
我國的農(nóng)民是一個人數(shù)最多的群體，但同時也是一個組織化程度最低的群體。盡管隨著改革開放的深入，各種形式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織相繼產(chǎn)生，但就總體而言，農(nóng)民的組織化程度依然很低。現(xiàn)有的農(nóng)民組織多為生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)性組織，由于普遍存在規(guī)模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩(wěn)定性差等缺陷，因而其在為農(nóng)民提供信息、資金、物資和產(chǎn)品供銷等方面發(fā)揮的作用尚且十分有限，至于在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，又因為這些組織本身尚無正式法律依據(jù)，也不占有社會和經(jīng)濟(jì)資源，所以一般不能發(fā)揮什么作用。而真正代表農(nóng)民利益、真正能為農(nóng)民說話的農(nóng)民組織目前尚未建立。組織資源的極度缺乏，使我國農(nóng)民在與其他利益群體的博弈中總是處于弱勢地位，因為單個農(nóng)民面對龐大的政府科層組織永遠(yuǎn)是渺小的。從而造成廣大農(nóng)民對于政府決策和制度安排基本沒有發(fā)言權(quán)，他們的意愿無法通過正常的渠道得到及時反映。即便像在土地征用過程中，在土地補(bǔ)償?shù)葐栴}上，他們的切身利益受到嚴(yán)重侵害，生活空間遭到無端擠壓時，也難以與政府進(jìn)行有效的談判，只能用告狀、上訪等形式表達(dá)自己的利益訴求，當(dāng)其訴求得不到合理答復(fù)時，他們則采取集體上訪甚至靜坐等過激形式進(jìn)行抗?fàn)?。但是，無論是個體上訪還是集體抗?fàn)帲己茈y達(dá)到有效維護(hù)自身利益的目的。
綜上所述，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷直接損害了失地農(nóng)民的土地權(quán)益，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷導(dǎo)致失地農(nóng)民的土地權(quán)益難以有效保護(hù)，社會保障制度的不完善使失地農(nóng)民無法獲得基本的生活保障，政府職能的扭曲使失地農(nóng)民得不到應(yīng)有的就業(yè)扶持和幫助，農(nóng)民組織化過低又使失地農(nóng)民不具備維護(hù)自身利益的能力。正是這些制度與非制度因素共同作用，將失地農(nóng)民推到了務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、社保無份的邊緣化境地。如果說農(nóng)民失去土地是城市化過程中的必然和正?，F(xiàn)象的話，那么失地農(nóng)民的邊緣化卻是種種有缺陷的制度和社會因素催生的一顆社會癰疽。