改革開放以來我國一直致力于農(nóng)村的反貧困工作，并取得了舉世矚目的成績，現(xiàn)在已進入扶貧“攻堅”階段。按照世界銀行在《1990年世界發(fā)展報告》中提出的長期貧困這一概念(指有些人口長期處于貧困狀態(tài)，至少持續(xù)5年以上，雖經(jīng)扶助也難以脫貧)的界定，中國當(dāng)前農(nóng)村的貧困基本上屬于長期貧困。返貧作為當(dāng)前中國農(nóng)村貧困中非常突出的現(xiàn)實，本文也將其歸于長期貧困。這主要基于兩方面的考慮：(1)脫貧者主要是依靠國家扶貧措施而脫貧，返貧者的脫貧時間很短，這一群體的大部分時間仍處于貧困之中；(2)從返貧者的人力資本存量等方面看，返貧者缺乏進一步的脫貧能力。

一、政策性排斥與中國農(nóng)村長期貧困的形成

傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為，低質(zhì)量的自然資源、環(huán)境退化、災(zāi)難、偏僻和難于接近等劣質(zhì)環(huán)境，甚至市場化力量，是農(nóng)村長期貧困形成的主要原因，然而，這種理由卻無法解釋自然資源比較豐富，氣候適宜，生態(tài)環(huán)境較好仍陷入長期貧困的現(xiàn)實。雖然不少研究也從經(jīng)濟、教育、基礎(chǔ)設(shè)施落后或不足等方面探討了長期貧困的原因，但對上述方面的落后或不足的深層次原因缺乏進一步的分析，對解釋長期貧困的形成缺乏說服力。因此，本文嘗試從政策性排斥的角度分析我國農(nóng)村長期貧困的形成。

政策性排斥，是指在排斥性政策的作用下，一部分社會成員被推至社會邊緣的機制和過程。本文從政策性排斥的角度分析我國農(nóng)村長期貧困的形成主要基于這樣的認(rèn)識：排斥性政策——能力剝奪——脆弱性——進一步排斥性政策——進一步能力剝奪——進一步脆弱性(包括代際間的傳遞)的惡性循環(huán)，這種循環(huán)機制與其他致貧因素綜合，最終使長期貧困形成?？傮w上，中國農(nóng)村長期遭受的政策性排斥主要體現(xiàn)在以下幾個層面上。

1.政治權(quán)益層面。建國以來，我國農(nóng)民的政治權(quán)利(主要包括平等權(quán)、自由權(quán)、生存權(quán)、參政權(quán)、自治權(quán)等)在現(xiàn)實中仍沒有得到充分體現(xiàn)，一是農(nóng)民參與管理國家(集體)事務(wù)的權(quán)益還不充分。各級政府制定的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及方針政策中，主要是由代表農(nóng)民的組織者或管理者來決策，真正的農(nóng)民代表很難參與其中。二是缺乏維護自身利益的農(nóng)民組織。占我國70%人口的農(nóng)民沒有代表自己利益的群眾組織，因此，在各種利益集團相互博弈中，，農(nóng)民整體上在這種對抗中處于弱勢地位。因此，各種坑農(nóng)、傷農(nóng)以及失地農(nóng)民的利益無法保障等事件層出不窮。由于農(nóng)民政治權(quán)利的殘缺，在扶貧工作中，扶貧的社會目標(biāo)往往被政治目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)所排斥，農(nóng)民的實際利益受損卻又缺乏政治上的利益訴求和表達機制來保護自身的利益，這加劇了農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困程度和反貧困難度。

2.經(jīng)濟權(quán)益層面。農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的政策性排斥，主要是指社會公共產(chǎn)品享有權(quán)受到損害。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境對脫貧的持久性起著多方面的制約作用，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境既包括經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施如交通、通信電力、供水、灌溉等，也包括社會基礎(chǔ)設(shè)施如初等教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。然而，中國農(nóng)村基礎(chǔ)公共產(chǎn)品欠賬不但是歷史問題，而且至今仍未得到徹底解決。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是一個地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的前提條件，對貧困戶長期穩(wěn)定地脫貧起著至關(guān)重要的作用。但在我國貧困農(nóng)村尤其是返貧嚴(yán)重地區(qū)，資金投入不足、使用效率不高的情況相當(dāng)普遍；有限農(nóng)用資金的外流或挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，本應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，卻通過種種渠道流入他用(如用于城市炒地皮、開發(fā)房地產(chǎn)、證券投資等)。政府提供的用于貧困戶的優(yōu)惠貼息貸款，本應(yīng)用于扶貧開發(fā)，但一些地方政府官員更愿意把貸款貸給企業(yè)和富裕戶，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，其政策產(chǎn)生的經(jīng)濟利益大部分流向了非貧困人口，這實際上就是對貧困人口的一種經(jīng)濟層面的社會排斥?？梢赃@么說，由于農(nóng)民，特別是老、少、邊、窮地區(qū)的農(nóng)民缺乏必需的社會公共產(chǎn)品，使他們的發(fā)展能力受限。農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利受限，使國家扶貧開發(fā)原本不足的資金的溢出效應(yīng)與低效益同時并存，影響了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的改善和經(jīng)濟持續(xù)增長能力的提高。這是貧困及返貧人口產(chǎn)生、長期貧困形成的又一重要原因。

3.社會權(quán)益層面。農(nóng)民社會權(quán)益遭受的政策性排斥主要包括教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、社會尊重權(quán)等。(1)長期以來，農(nóng)民特別是老、少、邊、窮地區(qū)的農(nóng)民沒有享受平等的教育權(quán)。人們最重要的能力是知識能力，知識能力缺乏或不足是引發(fā)貧困的根本原因，教育是提高知識能力的關(guān)鍵，而我國農(nóng)民在受教育方面是受排斥的，教育排斥阻礙了農(nóng)民素質(zhì)和知識能力的提高?？傮w而言，農(nóng)村居民接受教育的成本高于城市居民，而享有的教育機會又遠不及城市居民。農(nóng)村居民發(fā)展的能力、向上流動的機會以及他們的代際流動因此嚴(yán)重受阻，使得他們的弱勢處于惡性的代際循環(huán)之中。(2)農(nóng)民的福利權(quán)利沒有得到保障。長期以來，國家通過再分配和社會福利等為城市居民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、保險、低保等基本保障與服務(wù)，卻忽視農(nóng)村居民的糧油供應(yīng)、勞動用工、住宅、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險、最低生活保障等制度的建設(shè)，一直以來，全國人口 80%以上的農(nóng)民被排斥在社會保障和福利制度之外。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以后，加之國家扶貧工程的實施，農(nóng)村貧困得到了一定的緩解。目前，廣大農(nóng)村是一種以農(nóng)民的自我保障為主和一定程度的社會保障相結(jié)合的形式。但這種保障制度仍存在巨大缺口，與貧困人口脫貧、建設(shè)新農(nóng)村的要求相差甚遠。有統(tǒng)計數(shù)字顯示，目前農(nóng)村僅因病致貧、因病返貧的人口已占貧困人口的50%左右。

以上分析了我國農(nóng)村長期以來遭受的政策性排斥的三個維度，這三個維度相互強化，不斷累積，加上歷史因素、自然因素、農(nóng)民個體因素等因素的合力影響，使一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會文化等陷人了惡性循環(huán)之中，遭致長期貧困。

二、基本結(jié)論與政府的政策選擇

農(nóng)村的長期貧困很大程度上是剝奪和歧視農(nóng)民的社會政策的結(jié)果，對農(nóng)村長期的政策性排斥為社會所默許和接受，農(nóng)村貧困也被“社會誤識”為自然之事。長此以往，由于這種“誤識”的惡性循環(huán)，農(nóng)民被排斥于社會之外，處于社會的邊緣，成為邊緣群體。因此，農(nóng)村消除長期貧困的關(guān)鍵在于消除政策性排斥，還農(nóng)村一個公正、公平的政治、經(jīng)濟、社會、文化和法律環(huán)境。

1.消除農(nóng)民平等享有政治權(quán)利的排斥性政策，即建立和健全保護和保障公民權(quán)利的法律機制，解決權(quán)利貧困。權(quán)利貧困是指缺少本應(yīng)享受的公民權(quán)、政治權(quán)及其他基本權(quán)利，以及影響事關(guān)農(nóng)民生活的重要決策，權(quán)利貧困導(dǎo)致機會貧困，機會貧困造成經(jīng)濟貧困。改變貧困狀況，確立和保護公民的權(quán)利是根本。首先，要從法律上賦予貧困群體應(yīng)有的權(quán)利，確保他們有機會接受教育和醫(yī)療服務(wù)，有渠道降低風(fēng)險，有權(quán)參與決定那些影響他們本身及其家庭的公共事務(wù)。其次，要增強貧困群體在法規(guī)制定過程和執(zhí)行過程中的參與性，它是貧困和弱勢群體改善自身地位和處境的根本。再次，要完善貧困群體的權(quán)利救濟機制，確保貧困群體在其合法權(quán)益遭到侵害時能得到法律的援助以及平等的接近法律尋求保護的能力。最后，要建立和健全農(nóng)民利益表達機制，健全扶貧參與、服務(wù)、監(jiān)督與考核機制。

2.消除公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給中的排斥性政策。農(nóng)村長期貧困的形成從社會學(xué)角度上講，政府缺乏(或忽視)對這些地區(qū)的公共投資和公共服務(wù)的制度安排是基本原因。因此，今后我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點要從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，特別是轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)，而且要用法律或制度的形式予以保障。根據(jù)世界銀行等機構(gòu)的建議，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域通常包括以下項目：公路建設(shè)、國內(nèi)水源供應(yīng)、灌溉、電力、電信。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最初優(yōu)先領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是促進糧食安全的基礎(chǔ)設(shè)施。包括增加糧食產(chǎn)量的土地改良計劃，如梯田、植樹、水渠、排灌系統(tǒng)和糧食儲藏設(shè)施以及便利市場進入的措施。

3.消除教育領(lǐng)域中的排斥性政策。我國教育領(lǐng)域的政策性排斥主要特征是二元結(jié)構(gòu)造成的結(jié)構(gòu)性排斥，其消除方向主要是努力改變目前教育領(lǐng)域中的“城市取向”。因此，消除農(nóng)村教育領(lǐng)域的社會排斥的工作應(yīng)主要考慮以下幾個方面：在制定教育政策、實施教育發(fā)展計劃時，應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)差異，樹立城鄉(xiāng)教育差異與城鄉(xiāng)教育整體發(fā)展的意識與價值觀念；在配置教育資源時，應(yīng)加大對農(nóng)村教育的投入，積極解決鄉(xiāng)村教育經(jīng)費問題，特別是對落后地區(qū)、落后學(xué)校給予傾斜性支持，讓農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民也能夠享受到與城市居民同等的教育待遇；改革招生體制，縮小招生錄取上的地區(qū)差異；在教育扶助體系上，通過國家財政轉(zhuǎn)移支付，不僅對長期貧困家庭進行基本收入救助，還要進行教育救助，建立長久有效的教育扶貧體系。對那些長期貧困家庭的孩子，要建立家一學(xué)校一政府聯(lián)系機制，通過設(shè)立專門的教育扶助基金，對長期貧困家庭孩子的入學(xué)予以直接補貼。

4.消除二元的社會保障、福利體系，建立和完善農(nóng)村社會保障體系，進一步健全社會福利政策體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會福利事業(yè)發(fā)展，提高貧困農(nóng)民的福利水平，提高貧困農(nóng)民抗風(fēng)險的能力。消除農(nóng)村貧困固然需要農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟持續(xù)增長，但是，僅憑市場不可能自動消除貧困，更不可能獲得公正和平等。消除二元的社會保障、福利體系，建立和完善農(nóng)村社會保障體系是農(nóng)村消除長期貧困的應(yīng)有措施。因此，只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高貧困農(nóng)村居民的福利水平，才能提升農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民的抗風(fēng)險能力，給農(nóng)村和城市平等的發(fā)展機會。

5.實施發(fā)展型社會政策，加強貧困農(nóng)民的生產(chǎn)建設(shè)，提升農(nóng)民自我積累與自我發(fā)展的能力。我國雖然不能像發(fā)達國家那樣為每一個家庭或兒童設(shè)立賬戶進行直接配款，但在教育、醫(yī)療健康、就業(yè)、社會保護等政策方面，加大對農(nóng)村的投人力度，可以增加他們的人力資本、文化資本、社會資本以及社會參與和影響。將政府原先用于轉(zhuǎn)移支付收入的部分資金直接轉(zhuǎn)為他們的資產(chǎn)，或以長期低息貸款形式，為他們積累資產(chǎn)。通過這些發(fā)展型的社會政策，幫助窮人進行資產(chǎn)積累，提升他們的資本存量與自身能力，培養(yǎng)他們創(chuàng)造未來和自我發(fā)展、自我積累的信心與能力。

總之，我國農(nóng)村長期貧困形成的根本原因是農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民這一特殊群體在政治、經(jīng)濟和社會文化等方面受到了多種政策性排斥，解除這一問題的根本措施需從制度設(shè)計人手，在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面保證農(nóng)民能夠平等地享受各種權(quán)利和利益，構(gòu)建消除長期貧困的長效機制。雖然，消除農(nóng)村所遭受的政策性排斥，改變原來各種不合理的利益格局，會遇到舊思維模式、政策制定者、強勢群體、城市居民等各方面的阻力和困難，但是，只有大力調(diào)整現(xiàn)行的各種排斥性政策和制定新的社會政策，消除政策性排斥帶來的事實上的不平等，才能實現(xiàn)社會公正與公平，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，最終消除農(nóng)村的長期貧困。