以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度
關(guān)鍵詞：農(nóng)民，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，社會(huì)保障
一、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題
農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，其嚴(yán)重滯后既影響到農(nóng)村和全社會(huì)的穩(wěn)定，又制約著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)廣大農(nóng)民僅有的保障是土地這種非制度性安排，在土地保障功能持續(xù)弱化的形勢(shì)下，上世紀(jì)90年代后期在部分農(nóng)村建立了農(nóng)村養(yǎng)老保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。而目前這幾種保障制度都存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。
(一)土地保障功能持續(xù)弱化。土地在農(nóng)村具有舉足輕重的地位，“土地是農(nóng)民的命根子”，我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上就是以土地保障為核心的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地保障作用日漸減弱，土地保障出現(xiàn)“虛化”。一是農(nóng)業(yè)收人比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收的主要來(lái)源；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致耕地減少，失地農(nóng)民增加；三是土地提供的就業(yè)保障不充分，人地關(guān)系日趨緊張，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法就地消化。土地保障功能持續(xù)弱化的原因是復(fù)雜的，既有人口增長(zhǎng)的因素，也與城市化、工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。其中最主要的是農(nóng)村土地法律制度因素。一是現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律制度在土地利用上側(cè)重于公平而忽視效益，導(dǎo)致土地效率低下，生產(chǎn)功能不高，農(nóng)民通過(guò)勞動(dòng)而取得生產(chǎn)性土地收益有限；二是對(duì)土地的實(shí)際價(jià)值反映不利，農(nóng)民基本上不能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等形式而取得土地的財(cái)產(chǎn)性收益。這種“社會(huì)保障型”的農(nóng)村土地制度越來(lái)越暴露出其負(fù)面作用，不利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
(二)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平低，根本起不到養(yǎng)老作用。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是在上世紀(jì)80年代末和90年代初開(kāi)始進(jìn)行探索試點(diǎn)的。具體做法是：政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，為農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，保險(xiǎn)費(fèi)以個(gè)人繳納為主，每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分2元到20元十個(gè)檔次，集體給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，國(guó)家僅在政策上予以扶持。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題，一是參保率低，到2004年底，僅占農(nóng)村人口的8.1%；二是在實(shí)際操作過(guò)程中，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)水平較低，沒(méi)有為農(nóng)民提供相應(yīng)的補(bǔ)助，養(yǎng)老保險(xiǎn)金幾乎完全由個(gè)人繳納，缺乏政府財(cái)政扶持，不具有社會(huì)互濟(jì)性；三是保障水平太低，按照民政部頒布的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，對(duì)于每月繳納2元的參保農(nóng)民，按照8.8%的利率，10年后他們每月僅能領(lǐng)到養(yǎng)老金4.7元，即使選擇每月繳費(fèi)20元，到退休年齡時(shí)也僅能得到每月40元的養(yǎng)老金，很難起到養(yǎng)老保障作用。
(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度無(wú)法保障醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。2002年，在借鑒上世紀(jì)50年代農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民，以家庭為單位每人每年繳費(fèi)不低于10元，中央財(cái)政對(duì)中西部除市區(qū)以外參合農(nóng)民平均每年每人補(bǔ)助10元，地方財(cái)政對(duì)參合農(nóng)民每年每人補(bǔ)助不低于10元(2006年起，國(guó)家要求中央和地方財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助分別增至20元，地方增補(bǔ)兩年內(nèi)到位)，共同形成合作醫(yī)療基金，由國(guó)有商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社管理。在具體操作過(guò)程中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療體現(xiàn)的主要問(wèn)題：一是資金來(lái)源不足。即使中央和地方增補(bǔ)全部到位，繳費(fèi)最多才 50元。而城市居民2003年基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均繳費(fèi)共計(jì)1116元，其中個(gè)人僅繳279元。如此多的繳費(fèi)承載的城市醫(yī)保仍使城市居民深感看病難、看病貴，導(dǎo)致2005年披露醫(yī)改不成功。而農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)還不到城市的5%，在城鄉(xiāng)居民疾病風(fēng)險(xiǎn)普遍存在的情況下，顯然新型合作醫(yī)療無(wú)法抵御農(nóng)民疾病風(fēng)險(xiǎn)。二是報(bào)銷(xiāo)比例偏低，一般在25%-50%之間。三是報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)的起付線太高，封項(xiàng)線又太低，在1000-30000元，影響農(nóng)民參保積極性。四是以戶為單位參保與農(nóng)村人口流動(dòng)、遷移存在矛盾。五是定點(diǎn)醫(yī)院醫(yī)療條件和醫(yī)療水平很低。“小病報(bào)不了，大病又治不了”的現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重束縛著新型合作醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展。
二、建立健全農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度
建立農(nóng)村社會(huì)保障體系就要改變農(nóng)村現(xiàn)行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等等。
(一)改革現(xiàn)行土地制度，完善土地保障功能，再造土地保障能力。盡管“耕者有其田”是農(nóng)耕社會(huì)極低層次的保障制度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。但在全面、正式的農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立的情況下，土地實(shí)際上仍然擔(dān)負(fù)著農(nóng)民最基本的生活保障功能，具有無(wú)可替代的地位；土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是其最可靠的生活保障。
1.應(yīng)下決心改“承包制”為“永包制”，永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，耕地保護(hù)的主體。要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性，增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投人，最大限度地發(fā)揮其生產(chǎn)潛力。也只有這樣，才能建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)育土地市場(chǎng)，優(yōu)化資源配置，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化，提高農(nóng)用地的利用效率，增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。
2.要改革征地制度?，F(xiàn)在的征地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿襲下來(lái)的不分公益性項(xiàng)目還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，仍以政府的名義征地，這在世界各國(guó)幾乎是沒(méi)有的。必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地法律制度，對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵做出明確的界定，對(duì)允許政府運(yùn)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，完善征地法律制度，對(duì)被征用土地的農(nóng)民權(quán)益給予切實(shí)的保障。
(二)調(diào)整和完善現(xiàn)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。一是提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行繳費(fèi)基礎(chǔ)上，按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展思路，向城市挖潛。比如僅城市現(xiàn)有職工的一日捐就足以為全國(guó)范圍內(nèi)的參合農(nóng)民每年每人增補(bǔ)10元。二是在繳費(fèi)增加的情況下，適當(dāng)降低報(bào)銷(xiāo)起付線和提高封頂線，調(diào)整報(bào)銷(xiāo)比例，激發(fā)農(nóng)民參保的積極性。參考現(xiàn)行城市學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)每生每年50元，最高保額為6萬(wàn)元，還能贈(zèng)人身意外傷害保險(xiǎn)5000元保額的情況，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保額提高應(yīng)有挖潛的可能。三是參保人員實(shí)名制，規(guī)避過(guò)去在實(shí)際操作過(guò)程中全家共用一個(gè)戶頭的情況，保護(hù)流動(dòng)人口多的家庭利益。四是選擇相應(yīng)醫(yī)療條件和醫(yī)療水平都較好的定點(diǎn)醫(yī)院，衛(wèi)生部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)這些定點(diǎn)醫(yī)院進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和檢查。通過(guò)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民的醫(yī)療保障，避免因病致貧、因病返貧現(xiàn)象發(fā)生，鞏固農(nóng)民生產(chǎn)增收成果。
(三)建立全民最低生活保障制度，使農(nóng)民真正享受?chē)?guó)民待遇。目前，我國(guó)已具備了建立全民低保的經(jīng)濟(jì)條件。據(jù)2006年5月28日《北京晨報(bào)》報(bào)道，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，中國(guó)實(shí)現(xiàn)全民最低生活保障制度的條件已經(jīng)成熟。“實(shí)現(xiàn)全民低保，是國(guó)家財(cái)力完全可以做到的”。“我們的社會(huì)保障系統(tǒng)一定要盡快建立起來(lái)，而全民低保作為其中的第一支柱，應(yīng)該作為‘十一五’期間的約束性指標(biāo)”。2006年9月在京舉行的“中國(guó)社會(huì)保障論壇首屆年會(huì)”上，吳敬璉的這一觀點(diǎn)得到許多人的贊同。中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任申曙光算了這樣一筆賬：目前實(shí)現(xiàn)全民低保只需要為部分還沒(méi)有建立這一制度的農(nóng)村地區(qū)及城市中部分被漏掉的居民提供低保，上述兩類(lèi)低保人口的數(shù)量不會(huì)超過(guò)3000萬(wàn)。低保水平按人均每月50元計(jì)(因?yàn)檫@些人中的多數(shù)是農(nóng)村人口，有一定的土地保障，其低保標(biāo)準(zhǔn)低于城市)，需要“新增投入資金”不會(huì)超過(guò) 180億元，這一數(shù)字相當(dāng)于2005年財(cái)政收入31628億元的0.6%還不到。況且近幾年來(lái)，國(guó)家和地方財(cái)政收入每年都有10%以上的增長(zhǎng)率，拿出其中很小一部分即可解決這一問(wèn)題。
(四)改革現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平太低，根本起不到保障作用；資金主要來(lái)源于農(nóng)民自身，不僅農(nóng)民的積極性不高，同時(shí)也使這一制度缺乏社會(huì)互濟(jì)性。在目前參保的人數(shù)少、制度還未最后定型的情況下，應(yīng)及時(shí)改革，以避免過(guò)多的轉(zhuǎn)制成本。新的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)可以考慮建立個(gè)人賬戶基金積累制，具體做法可以參考新加坡的中央公積金制。在資金來(lái)源上，應(yīng)采取個(gè)人和國(guó)家共同繳費(fèi)形式，增加農(nóng)民參保的積極性。應(yīng)確定一個(gè)適度的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既要讓繳費(fèi)各方承受得起，也要不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)水平。國(guó)家繳費(fèi)的資金目前可以使用國(guó)家支付給農(nóng)民的種田補(bǔ)貼金，以后隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入的增加，繳費(fèi)可從財(cái)政資金撥付。應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投資事宜及待遇支付。在投資方向上，國(guó)家應(yīng)進(jìn)行必要的干預(yù)，確保一個(gè)適宜的基金收益率，然后將養(yǎng)老基金投資到農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共事業(yè)上，這樣可減少國(guó)家在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，把有限資源用于更需要的地方。隨著制度的成熟，基金會(huì)大量積累，當(dāng)積累到一定程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶還可放寬用途。
(五)加強(qiáng)農(nóng)村教育保障。近年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)居民教育費(fèi)用持續(xù)攀升，教育花費(fèi)已成為中國(guó)農(nóng)村致貧的首要原因。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2005年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》調(diào)查顯示，在中國(guó)農(nóng)村家庭中，子女教育所用的開(kāi)支占了家庭收入的32.6%。一個(gè)家庭以1/3的收入來(lái)支付教育開(kāi)支，而國(guó)家的教育投入還不足GDP的1/20(在全世界位居下游)，這意味著國(guó)家將本應(yīng)該由政府承擔(dān)的教育機(jī)會(huì)平等化的職責(zé)推卸給了社會(huì)，攤派給了每個(gè)家庭。在這種情況下，處于弱勢(shì)群體的中國(guó)農(nóng)民要想通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)向上層社會(huì)的流動(dòng)，卻又越發(fā)地會(huì)使家庭陷入貧困境地。在當(dāng)前一時(shí)無(wú)法改變教育產(chǎn)業(yè)化的前提下，就需要國(guó)家通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)盡量減少這一政策的負(fù)效應(yīng)。中央免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)的政策只是在局部調(diào)整了教育政策，減輕了部分農(nóng)民教育支出的負(fù)擔(dān)。國(guó)家還應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村的教育投入，尤其是要加大對(duì)農(nóng)村初等教育和技術(shù)教育的投入，如辦農(nóng)民夜校等，從根本上提高廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)，使之掌握一技或多技之長(zhǎng)，為建設(shè) “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村提供智力支持。
總之，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是徹底改善“三農(nóng)”境遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民國(guó)民待遇的最好時(shí)機(jī)?，F(xiàn)階段應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，盡快建立和完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度，為新農(nóng)村建設(shè)這輛列車(chē)鋪好“鐵軌”。