加強(qiáng)制度創(chuàng)新為新農(nóng)村建設(shè)提供支撐
關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新，新農(nóng)村
制度創(chuàng)新是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)制度變遷和制度創(chuàng)新的過(guò)程，只有全面深化改革，不斷創(chuàng)新國(guó)家關(guān)于農(nóng)村的各項(xiàng)制度，消除一切阻礙我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的深層次障礙，借助于制度創(chuàng)新的路徑依賴(lài)特征鞏固制度創(chuàng)新成果，農(nóng)村社會(huì)走向現(xiàn)代化才能獲得積極的制度支持，中央建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。
一、制度設(shè)計(jì)的不完善是目前農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要原因
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)特別強(qiáng)調(diào)制度因素對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。同樣制度對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也具有不可估量的價(jià)值。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的制度設(shè)計(jì)存在著不合理之處，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是制度不當(dāng)；二是制度缺失。
建國(guó)初期，我國(guó)仿效蘇聯(lián)模式采取政府主導(dǎo)下的趕超型戰(zhàn)略，這實(shí)際上就是一種重工輕農(nóng)的非均衡戰(zhàn)略，是一種為了工業(yè)可以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的發(fā)展戰(zhàn)略。為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略國(guó)家建立了一系列的社會(huì)制度和組織結(jié)構(gòu)，利用價(jià)格上的剪刀差從農(nóng)業(yè)汲取贏余，實(shí)行以農(nóng)養(yǎng)工，還通過(guò)戶籍制度實(shí)行城鄉(xiāng)分治，把農(nóng)村和農(nóng)民排除在現(xiàn)代化之外。受制度依賴(lài)途徑的制約，國(guó)家關(guān)于農(nóng)村的在特殊歷史條件下實(shí)行的制度措施，在新的歷史條件下繼續(xù)延續(xù)，制度不當(dāng)?shù)臓顩r長(zhǎng)期存在。同時(shí)，在新的歷史條件下應(yīng)該出臺(tái)的相關(guān)政策卻未能出臺(tái)，應(yīng)該建立的制度卻未能及時(shí)建立，制度嚴(yán)重缺失。例如，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中，制度缺失表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，制度不當(dāng)又表現(xiàn)為戶籍制度等，國(guó)家通過(guò)一系列政策規(guī)定，將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)福利、社會(huì)保障等公民權(quán)益與戶口相掛鉤，“把所有農(nóng)民都置于強(qiáng)有力的行政控制之下，通過(guò)控制生活資源實(shí)現(xiàn)控制農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)。”形成了限制勞動(dòng)力流動(dòng)的體制壁壘。所以說(shuō)，由于制度的缺失和制度壁壘的存在，使得中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)民很難享受改革開(kāi)放、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的成果。因此，只有完善制度，才是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。
二、新農(nóng)村建設(shè)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)所應(yīng)遵循的價(jià)值理念
一個(gè)制度是否科學(xué)，關(guān)鍵在于制度制定時(shí)所遵循的價(jià)值理念。只有制訂出包含科學(xué)的價(jià)值理念的制度，才能引導(dǎo)社會(huì)變遷、締造社會(huì)平等、實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)分配、提高公民的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)公平。本人以為在新農(nóng)村建設(shè)中的制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下價(jià)值理念：
1、以人為本。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，也是科學(xué)發(fā)展觀的價(jià)值基礎(chǔ)。以人為本也就是以民為本，就是在政策的訂立和執(zhí)行過(guò)程中把民眾放在中心位置。它是建立在群眾史觀基礎(chǔ)上的，是以確認(rèn)人民群眾作為歷史創(chuàng)造者、作為國(guó)家和社會(huì)主人翁地位為前提的。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持以人為本的價(jià)值理念，就是要牢固確立廣大農(nóng)民的主人翁地位，尊重農(nóng)民的意愿，緊緊依靠廣大農(nóng)民，充分發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神和創(chuàng)造才能，堅(jiān)決維護(hù)廣大農(nóng)民的利益。
2、正義。正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。正義作為一種價(jià)值理念，在社會(huì)制度中所要體現(xiàn)的就是利益分配的平等、公正、公平，最終實(shí)現(xiàn)人與人的平等。因此，正義的核心是平等。首先，國(guó)家通過(guò)法律制度對(duì)權(quán)利的賦予要平等。“不得將一般的自由權(quán)利授予一部分人而不授予另一部分人，也不得授予一部人權(quán)利多，而另一部人權(quán)利少。”其次，社會(huì)制度要保障每個(gè)人都能平等地獲得知識(shí)和技能，也就是教育的平等。在我國(guó)，政府要保證教育資源的公平分配，具體包括農(nóng)村教育的普及，農(nóng)民工子女的教育，以及政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)增加農(nóng)村教育投入的責(zé)任，并以此來(lái)彌補(bǔ)人與人在資質(zhì)上的差異，使其能平等地進(jìn)入社會(huì)。再次，社會(huì)制度要保障過(guò)程的公平，即社會(huì)參與條件的均等，包括進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)會(huì)的公平、就業(yè)機(jī)會(huì)的平等、獲得資本機(jī)會(huì)的公平等多方面的內(nèi)容。第四是結(jié)果的公平，就是通過(guò)國(guó)家政策和法律調(diào)節(jié)收入差距，包括建立完備的稅收體系和完備的涵蓋社會(huì)全體人員的社會(huì)保障體系等。
3、自由。個(gè)人自由是一個(gè)國(guó)家進(jìn)步、發(fā)展的力量源泉。只有在每個(gè)人的自由得到充分保護(hù)、每個(gè)人的創(chuàng)造精神得到充分發(fā)揮的情況下，一個(gè)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富才能不斷增長(zhǎng)，一個(gè)國(guó)家的制度才能不斷的更新。國(guó)家的各項(xiàng)制度必須包含著對(duì)個(gè)人自由的尊重和保護(hù)。這種自由表現(xiàn)為一種社會(huì)狀態(tài)，表現(xiàn)為每個(gè)人的自由能夠與他人的自由和諧共存。因?yàn)椋皇芗s束的自由雖然是每個(gè)個(gè)人的最大自由，但一旦進(jìn)入社會(huì)生活實(shí)踐，每個(gè)人的自由就會(huì)同他人的自由相沖突、相碰撞，導(dǎo)致相互損害，最終表現(xiàn)為不自由。國(guó)家通過(guò)法律制度規(guī)定義務(wù)，給每個(gè)人的社會(huì)行為施加必要的約束條件，既是限制、防范個(gè)人的恣意、任性，同時(shí)也指導(dǎo)并保護(hù)著每個(gè)人的正當(dāng)自由。
三、新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家應(yīng)該創(chuàng)新的具體制度
1、針對(duì)城鄉(xiāng)分割，改變戶籍制度，實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由。戶籍制度既有悖于公平公正的價(jià)值理念，又限制人身自由，根本體現(xiàn)不出以人為本，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，同時(shí)，戶籍制度又導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割。因此，改革戶籍管理制度無(wú)疑是建設(shè)新農(nóng)村，從根本上解決城鄉(xiāng)二元分割體制的重要舉措?？梢苑謨刹阶?，第一步，城市要把外來(lái)人口對(duì)住房、就學(xué)、醫(yī)療設(shè)施的需求納入城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件，在城市的農(nóng)民只要有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源，就應(yīng)給辦理城鎮(zhèn)常住戶口，逐步實(shí)行以居住合法、固定職業(yè)為戶口準(zhǔn)入條件。農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶后，在子女上學(xué)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面應(yīng)享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇。第二步，實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由。遷徙自由是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，1954年新中國(guó)第一部憲法第九十條第二款明確規(guī)定“公民有居住和遷徙的自由”。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，公民的居住和遷徙自由被人為的限制和取消了，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步取消戶籍限制，恢復(fù)公民的居住自由和遷徙自由的條件已經(jīng)成熟。
2、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征用制度，培育要素市場(chǎng)，建立失地農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制。中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度是集體所有，農(nóng)民持有使用權(quán)。這種制度主體不明確，導(dǎo)致對(duì)集體土地僅僅具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，往往以集體所有者的名義為農(nóng)民作主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)、以及機(jī)動(dòng)地的處置中侵害農(nóng)民的利益。應(yīng)在進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，在法律上賦予農(nóng)民永久性的土地承包權(quán)，并使這一權(quán)利物權(quán)化。與此同時(shí)，要培育和發(fā)展農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民愿意將自己承包的土地轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包給他人，促進(jìn)土地進(jìn)一步集中，為建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。
任何一個(gè)國(guó)家在現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程中都要征用土地。目前，我國(guó)是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)行征用的方式，將土地從農(nóng)民手中征用過(guò)來(lái)，農(nóng)民在得到一定補(bǔ)償后，便永久喪失了土地的所有權(quán)。近年來(lái)，由于征地問(wèn)題引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。因此，必須完善有關(guān)法律，規(guī)定國(guó)家只有為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)；征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本；必須完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)；拓寬土地征用方式，在嚴(yán)格控制土地用途基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判確定，不一定涉及土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。要改變一次性貨幣安置為主的做法，農(nóng)民入股也可以，合營(yíng)也可以。這樣被征用土地的農(nóng)民也可以享受到城市化進(jìn)程的成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
3、完善農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，建立穩(wěn)定的公共財(cái)政支持體系。中國(guó)已進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段。就我國(guó)的財(cái)力來(lái)講，在總體上已具備了反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)力。因此，與國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，必須增加政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量。首先，在穩(wěn)定和完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。一是要明確公共財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力；二是加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，提高科學(xué)種植和養(yǎng)殖水平；三是增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)能夠直接改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的農(nóng)村公路、人畜飲水、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣等工程的支持力度；四是大力發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)。其次，要探索新的政府支持方式。改變以國(guó)家直接投資為主的支持方式，采取國(guó)家補(bǔ)助建設(shè)物資為主、資金為輔，通過(guò)民辦公助、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等手段，主要依靠廣大農(nóng)民進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。使新農(nóng)村建設(shè)逐步演變成一種民間自發(fā)、內(nèi)涵更加豐富、更注重社會(huì)實(shí)效的群眾活動(dòng)。
4、改革基層行政管理制度，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自治。政府與農(nóng)民的關(guān)系是“命令和服從的關(guān)系”，農(nóng)民單方面地在政府制定的規(guī)則中生產(chǎn)生活，缺乏應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。因此，必須下大力氣進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和機(jī)構(gòu)改革。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只履行最基本的社會(huì)事務(wù)的管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)該具備自我擴(kuò)張能力和資源掠奪能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公職人員，應(yīng)該僅僅辦理國(guó)家和農(nóng)民最需要辦的那幾件事情，除此以外，既沒(méi)有責(zé)任、也沒(méi)有權(quán)力去做替代農(nóng)民利益的事情。
與此相適應(yīng)，進(jìn)一步完善村民自治制度?，F(xiàn)有村民自治制度，對(duì)如何建構(gòu)相應(yīng)的組織體系，滿足農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的組織性需要，對(duì)如何界定村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，滿足市場(chǎng)化條件下農(nóng)村利益關(guān)系調(diào)整的需要，沒(méi)有作出有效的制度設(shè)計(jì)。因而這種制度設(shè)計(jì)無(wú)法使村級(jí)組織廣泛地介入以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)楸尘暗氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，難以對(duì)村民的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)起到有效保護(hù)。因而，要進(jìn)一步完善村民自治制度，拓寬其經(jīng)濟(jì)職權(quán)，同時(shí)培育農(nóng)村合作組織，提高農(nóng)民素質(zhì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民解決自身矛盾和問(wèn)題的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)民合作組織要做到多支持、多溝通、多服務(wù)、少干預(yù)，鼓勵(lì)和支持他們自主管理、民主決策、大膽工作，增強(qiáng)村民自治能力和水平。