作者于2006年對(duì)湖北省的監(jiān)利、京山、浠水等縣的農(nóng)村公共事業(yè)做了初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱，對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)投入不夠，基層政府管理水平較低等。本文試圖對(duì)其成因逐一進(jìn)行分析，并提出一些解決的辦法和途徑。

　　一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況較差，發(fā)展公共事業(yè)應(yīng)量力而行

　　在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)變革中，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出能力和經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下，農(nóng)民收入與城市居民收入仍存在較大差距,溫家寶于2007年3月5日在第十屆全國(guó)人民代表大第五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》的資料顯示：城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元,農(nóng)村居民人均純收入3587元，兩者的差距超過(guò)了3倍。單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難滿(mǎn)足農(nóng)民的生活需求，農(nóng)村的能人開(kāi)始從非農(nóng)村領(lǐng)域?qū)ふ抑赂坏拈T(mén)路，而我國(guó)戶(hù)籍制度改革使他們有機(jī)會(huì)在城市長(zhǎng)期居住下來(lái)。還有大量的中青年農(nóng)民紛紛涌向城市打工，掙得相對(duì)多的收入。在這種情況下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力將會(huì)受到影響，農(nóng)村勞動(dòng)力資源會(huì)削弱。且部分農(nóng)村地區(qū)還存在較嚴(yán)重債務(wù)問(wèn)題，如湖北省監(jiān)利縣2005年村級(jí)債務(wù)為3.6498億元,平均每個(gè)行政村46.61萬(wàn)元，年化債率僅為11%。

　　在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平低下情況下,籌措建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村的道路、自來(lái)水，以及教育、文化、體育等公共事業(yè)等所需資金是棘手的。同時(shí)，僅靠國(guó)家財(cái)政投入解決長(zhǎng)期積累下來(lái)的農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)滯后問(wèn)題也不現(xiàn)實(shí)。何況我國(guó)財(cái)政收入并不寬裕，國(guó)家還有很多基礎(chǔ)性的建設(shè)要投入，財(cái)力仍吃緊。

　　作者認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況下發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)應(yīng)貫徹量力而行的原則，哪些項(xiàng)目能上,哪些項(xiàng)目不能上,一定要進(jìn)行可行性分析。要充分考慮農(nóng)村的實(shí)際需要和財(cái)力狀況，摒棄以政績(jī)作為搞農(nóng)村公共建設(shè)的動(dòng)力和依據(jù)，不得隨意增加地方、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　同時(shí),對(duì)有限的建設(shè)資金要嚴(yán)格管理：只能專(zhuān)款專(zhuān)用，不許挪作他用；要節(jié)約辦事，精心辦事；堅(jiān)決杜絕營(yíng)私舞弊，腐敗現(xiàn)象。對(duì)村級(jí)間的公共事業(yè)建設(shè)，可采用村村聯(lián)辦的思路，共同出資，共同管理，共同受益。

　　二、及時(shí)糾正公共事業(yè)投入的城市化傾向，加大對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活直接相關(guān)公共事業(yè)的支持

　　農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展落后除自身經(jīng)濟(jì)水平問(wèn)題外，同時(shí)受政府對(duì)公共事業(yè)投入的城市化傾向影響，即政府對(duì)城市公共產(chǎn)品投入較多，而農(nóng)村公共產(chǎn)品投入較少，特別是對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活直接相關(guān)的公共事業(yè)支持不夠。據(jù)近幾年資料統(tǒng)計(jì)，湖北省的衛(wèi)生資源約75%集中在城市，其中三分之二集中在大醫(yī)院。在全省公共基礎(chǔ)設(shè)施投資中，對(duì)農(nóng)村投資僅占全省的7%左右。

　　此外，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的矛盾，過(guò)去主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)來(lái)維系的農(nóng)村公共事業(yè)，現(xiàn)在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規(guī)定來(lái)辦，由于標(biāo)準(zhǔn)低，數(shù)額少，與解決農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)。

　　發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)應(yīng)走城鄉(xiāng)一體化道路。城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化的基本內(nèi)涵是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，通過(guò)統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由公共財(cái)政作為主要投資主體統(tǒng)一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)村公共事業(yè)得到均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　　三、應(yīng)加強(qiáng)宣傳組織工作，發(fā)動(dòng)農(nóng)民興建農(nóng)村公共事業(yè)

　　農(nóng)民的觀念意識(shí)在一定程度上也影響著農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，如有許多公共事業(yè)的建設(shè)是農(nóng)民迫切需要，政府急，但有些農(nóng)民卻不著急。其因是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)呈小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯，農(nóng)民習(xí)慣于獨(dú)自耕作。落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，較低的生活水平，以及小農(nóng)意識(shí)等對(duì)公共設(shè)施需求低，不愿對(duì)其投入。

　　為此，要按“誰(shuí)受益、誰(shuí)出錢(qián)”的原則，疏通農(nóng)民的思想，提高農(nóng)民的覺(jué)悟，讓農(nóng)民認(rèn)清形勢(shì)，理解發(fā)展公共事業(yè)的重要性和必要性，自愿集資興辦農(nóng)村公共事業(yè)。對(duì)做得好的村，要總結(jié)、要宣傳、要推廣，使其起到更大宣傳效應(yīng)。如湖北武穴市龍坪鎮(zhèn)五里村胡勝垸17位村民于2003年自發(fā)組織起來(lái)，成立“公益事業(yè)促進(jìn)會(huì)”，為垸里籌款 37.5萬(wàn)元，硬化了環(huán)村水泥路，砌起了池塘護(hù)岸，垸貌煥然一新。武穴市在對(duì)“胡勝現(xiàn)象”進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)規(guī)范，形成了“政府引導(dǎo)、部門(mén)幫扶、農(nóng)民自愿、老板捐贈(zèng)、民主管理”的農(nóng)村公共事業(yè)運(yùn)作方式，并向全市宣傳和推廣?，F(xiàn)在，全市60%以上的村成立了公益事業(yè)促進(jìn)會(huì)，12個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處全部建立了公益事業(yè)促進(jìn)會(huì)組織，且效果都很好。

　　四、多渠道融資，多元投資農(nóng)村公共事業(yè)

　　農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸是資金問(wèn)題，應(yīng)拓寬思路，多種渠道尋求資金來(lái)源。農(nóng)村公共事業(yè)投資主體仍然是政府，特別是地方政府要想辦法，出思路為農(nóng)村生產(chǎn)公共產(chǎn)品籌措資金。

　　農(nóng)民有迫切需求的，有能力且愿意出錢(qián)辦的公共事業(yè)，在政府財(cái)力有限的情況下，可由農(nóng)民集資興建。

　　在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)情況下，通過(guò)招商引資，興辦企業(yè)，開(kāi)辟財(cái)源，增加積累，以提高對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)投入的能力。例如，湖北省長(zhǎng)陽(yáng)縣漁峽口鎮(zhèn)于2005年對(duì)鎮(zhèn)自來(lái)水廠、鎮(zhèn)東村電站進(jìn)行改制，盤(pán)活資產(chǎn)近90萬(wàn)元。該鎮(zhèn)立足水、電、煤炭等優(yōu)勢(shì)資源，通過(guò)招商引資建后續(xù)骨干項(xiàng)目，使該鎮(zhèn)集體濟(jì)得到較大發(fā)展，同時(shí)也相應(yīng)增大了對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的投入。

推出一批社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼?zhèn)涞捻?xiàng)目，引入社會(huì)和企業(yè)資本。對(duì)現(xiàn)有公共事業(yè)基地、設(shè)施、資源大膽拍賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓等，以提高其效率、效益。如對(duì)已建成的農(nóng)村小水庫(kù)、閑置校舍等基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行賣(mài)斷，變賣(mài)所得資金，由鄉(xiāng)、村兩級(jí)集中起來(lái)用于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。變賣(mài)后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，由產(chǎn)權(quán)人使用、管護(hù)、補(bǔ)償和受益。這既可增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，同時(shí)也解決了公共設(shè)施有人建無(wú)人管的問(wèn)題。

　　動(dòng)員社會(huì)有識(shí)之士和有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)、企業(yè)家捐資辦農(nóng)村公共事業(yè)。湖北仙桃市三年來(lái)，通過(guò)拍賣(mài)路橋冠名權(quán)，獲取捐資，如沔城中學(xué)歷屆高考狀元籌資40萬(wàn)元建設(shè)豆溝橋，此橋冠名為“狀元橋”；沔城鎮(zhèn)7.5公里城邵公路由民營(yíng)企業(yè)家張加良捐資200萬(wàn)元修建，此路被冠名為“加良路”。三年來(lái)，共拍賣(mài)路名橋名13處，籌資960萬(wàn)元，修建通村公路60余公里，新建或改造農(nóng)村橋梁6座。

　　五、完善法律環(huán)境體系，為多元投資農(nóng)村公共事業(yè)提供法律保障

　　多元投資農(nóng)村公共事業(yè)是解決其資金不足，管理效率、效益低下等問(wèn)題的重要途徑。但多元發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)客觀上存在著各利益主體之間矛盾沖突，以及投資風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，其解決的有效辦法不是依賴(lài)于傳統(tǒng)的行政命令，而是靠健全的法律以及獨(dú)立的司法體系。目前，直接解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品多元利益主體間沖突的法律幾乎是個(gè)空白，也沒(méi)有相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和政府管制政策，沒(méi)有規(guī)范的政府授權(quán)企業(yè)和他人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度。有很多企業(yè)害怕糾紛、害怕沖突，對(duì)投資農(nóng)村公共產(chǎn)品望而卻步，或中途退出。

　　為此，必須著手制定有相關(guān)法律和政策，特別是加速司法獨(dú)立的進(jìn)程。以法律和政策的手段保障非政府組織建設(shè)和管理農(nóng)村公共產(chǎn)品的收益權(quán)益。現(xiàn)在我國(guó)即將出臺(tái)《物權(quán)法》，無(wú)疑對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)多元發(fā)展產(chǎn)生積極作用，但還須在此基礎(chǔ)上，制定更細(xì)、更具體、與農(nóng)村公共產(chǎn)品多元投資直接相關(guān)的法律，使投資者消除顧慮，建立信心，產(chǎn)生良好的投資預(yù)期。

　　六、大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，完善農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)體系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)，也是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)體系的主體。但由于受傳統(tǒng)管理機(jī)制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位存在著較嚴(yán)重的行政化和福利化現(xiàn)象，依賴(lài)國(guó)家財(cái)政維持。由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，絕大多數(shù)事業(yè)單位財(cái)政撥款還不夠人頭費(fèi)，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。加之事業(yè)單位財(cái)政投入效益低下，人頭費(fèi)擠占事業(yè)經(jīng)費(fèi)，養(yǎng)人不養(yǎng)事。

　　要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位行政化、福利化現(xiàn)象，使其真正成為農(nóng)村公共服務(wù)的主體，必須深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。如湖北省近年來(lái)，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營(yíng)職能走向市場(chǎng)、公益服務(wù)職能面向社會(huì)”的總體思路，對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，除保留財(cái)政所和延伸派駐機(jī)構(gòu)外，其它一律撤銷(xiāo)，人員買(mǎi)斷，整體轉(zhuǎn)制。其所承擔(dān)的原有職能并入“三辦”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦社會(huì)事務(wù)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦社會(huì)發(fā)展辦公室)。實(shí)踐效果較好，改變過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事的現(xiàn)象，也解決了政府與事業(yè)單位職責(zé)不明、效率低下的問(wèn)題。在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，湖北遠(yuǎn)安縣等地還推行“以錢(qián)養(yǎng)事”,即由政府購(gòu)買(mǎi)部分公共產(chǎn)品和服務(wù),養(yǎng)事不養(yǎng)人。該縣把農(nóng)業(yè)科技、畜禽動(dòng)物防疫、水利建設(shè)、文化體育、廣播電視等公益性服務(wù)細(xì)分成若干項(xiàng)目，確定服務(wù)價(jià)格，規(guī)定服務(wù)要求，明確服務(wù)責(zé)任，政府投入資金購(gòu)買(mǎi),面向社會(huì)資金招標(biāo)。“以錢(qián)養(yǎng)事”引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬了公共服務(wù)的渠道,降低了公共服務(wù)成本,提高了服務(wù)質(zhì)量。

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