對稅務(wù)涉嫌犯罪案移送中幾個問題的思考
一、案件移送前是否可進(jìn)行行政處罰
對于涉嫌犯罪案件移送的時機(jī)，在實際操作中始終有兩種不同的做法和觀點：一是案前移送，或稱直接移送，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的，不作行政處罰，而將全案移送公安機(jī)關(guān)。二是案后移送，或稱間接移送，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)《征管法》對當(dāng)事人做出一定行政處罰后，再將案件移送公安機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人刑事責(zé)任。這兩種做法和觀點都有一定的法律依據(jù)。第一種觀點的依據(jù)是《行政處罰法》。該法第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”該法第38條規(guī)定：案件調(diào)查終結(jié)時，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別做出決定，其中“違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)”。第二種觀點的依據(jù)同樣來源于《行政處罰法》，該法第28條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”國務(wù)院2001年頒布的《規(guī)定》第11條也規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)做出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。依照行政處罰法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應(yīng)罰金。”
雖然從法律條文的字面理解，兩種觀點都有一定道理，但筆者從稅務(wù)工作的實際出發(fā)，更傾向于后一種觀點。首先，基于對刑罰和行政處罰關(guān)系的重新認(rèn)識。按照“刑罰優(yōu)先”的原則，似乎存在刑罰重于行政處罰的簡單化認(rèn)識。但從法律責(zé)任的形式上看，刑事責(zé)任和行政責(zé)任是兩種不同的法律責(zé)任，是因當(dāng)事人行為的法律定性不同而由不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)采取的不同性質(zhì)的懲罰措施，并不是說當(dāng)事人的一個違法行為只能承擔(dān)一種法律責(zé)任，而刑罰力度就一定強(qiáng)于行政處罰。行政處罰和刑罰的種類及形式并非完全的對應(yīng)關(guān)系，有些可以銜接對應(yīng)，如行政處罰中的財產(chǎn)罰和刑罰中的財產(chǎn)罰，結(jié)果都體現(xiàn)在當(dāng)事人財產(chǎn)上的減損；有些是各自獨立的制裁手段，如行政處罰中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照。特別是對單位的違法行為，行政處罰可采取的吊銷營業(yè)執(zhí)照是對單位經(jīng)營主體資格的撤銷，相當(dāng)于刑罰中對自然人予以死刑的終極制裁，顯然要重于刑罰僅予以罰金的處罰。其次，對《行政處罰法》總則有關(guān)條款的準(zhǔn)確理解。就案件移送前是否可進(jìn)行行政處罰這一問題，《行政處罰法》在分則部分的有關(guān)規(guī)定中存在一定矛盾和歧義的情況，但該法總則部分的第7條明確規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”這條規(guī)定標(biāo)明了該法強(qiáng)調(diào)的原則是不能 “以罰代刑”，并沒有明確“罰”和“刑”的順序。1996年《行政處罰法》頒布以來，在有關(guān)的法律法規(guī)甚至規(guī)章中，都未見有明確應(yīng)該案前移送還是案后移送的內(nèi)容。最后，對《規(guī)定》的優(yōu)先適用。目前在認(rèn)定和移送涉嫌犯罪案件適用法律時，《規(guī)定》作為國務(wù)院2001年制定頒布的專門性行政法規(guī)，無論在級別效力還是時間效力上，都應(yīng)該作為優(yōu)先理解和適用具體案件的法律依據(jù)。如果移送前不可以進(jìn)行稅務(wù)處罰，《規(guī)定》第11條就無法解釋。該《規(guī)定》第11條實際表明了行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，可以做出相應(yīng)的包括罰款在內(nèi)的行政處罰。據(jù)此，筆者認(rèn)為案后移送從法律依據(jù)上和實際操作中，都是一種可以站住腳的做法和觀點。移送前進(jìn)行行政處罰，可以最大限度地調(diào)動稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法積極性，及時制止和減輕當(dāng)事人的違法行為對社會造成的危害；行政處罰后移送司法機(jī)關(guān)，又能保證追究其可能的刑事責(zé)任，從而杜絕以罰代刑的現(xiàn)象，依法懲罰犯罪行為。
二、涉嫌構(gòu)成犯罪案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分歧
涉嫌構(gòu)成犯罪案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也存在兩種不同觀點：一是以《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等規(guī)定為主要依據(jù)，只要當(dāng)事人違法金額達(dá)到有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就可認(rèn)定為涉嫌構(gòu)成犯罪。二是認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮違法行為涉及的違法事實的情節(jié)和造成的后果，以及當(dāng)事人的主觀過錯等因素。筆者認(rèn)為，還是前一種觀點較為切合稅務(wù)工作的實際，后一種觀點則相對超越了稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)在對刑法理解和掌握的水平、辦理刑事案件的經(jīng)驗和擁有的執(zhí)法手段等方面，與司法機(jī)關(guān)是無法相提并論的。要求稅務(wù)人員從刑法規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件來認(rèn)定違法行為是否涉嫌構(gòu)成犯罪，顯然有些強(qiáng)人所難。另外，從分清部門職責(zé)、明確各自責(zé)任的角度來看，是否犯罪的認(rèn)定權(quán)也只能由司法機(jī)關(guān)來行使。稅務(wù)機(jī)關(guān)的越俎代庖，反而可能導(dǎo)致以罰代刑的現(xiàn)象，不利于依法懲罰犯罪行為。即便在某些情況下，由于刑法本身和形勢發(fā)展的問題，存在例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展后某些犯罪標(biāo)準(zhǔn)定得過低；犯罪情形、危害后果的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確等，但這些問題也應(yīng)由司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律精神和基本原則，進(jìn)行自由裁量。
三、涉嫌犯罪案件移送程序手續(xù)存在不明確、不規(guī)范
《規(guī)定》從2001年頒布以來，由于長期沒有具體的工作制度和規(guī)程，移送接辦的程序和手續(xù)存在不明確、不規(guī)范的問題，導(dǎo)致有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)配合不力，影響了《規(guī)定》的執(zhí)行效果。主要有：具體承擔(dān)移送和接受案件的機(jī)構(gòu)不明確、不統(tǒng)一，特別是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工較為復(fù)雜，稅務(wù)機(jī)關(guān)移送的案件有可能是不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處的；案件移送的交接程序和手續(xù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間不一致、不規(guī)范，涉案物品的移交后有關(guān)強(qiáng)制措施的處理問題；案件移送后由司法機(jī)關(guān)退回，稅務(wù)機(jī)關(guān)如何處理沒有程序性的規(guī)定。2007年以來，哈密地稅加強(qiáng)了與司法機(jī)關(guān)的工作銜接，建立了相應(yīng)的工作機(jī)制，進(jìn)一步明確稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在涉嫌犯罪案件移送的職責(zé)和程序，但對一些案件交接的具體手續(xù)的規(guī)定仍然比較欠缺，其中較為突出的是關(guān)于涉案物品的移交后有關(guān)強(qiáng)制措施的處理問題。就是指稅務(wù)機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)，有關(guān)涉案物品一并隨案移送后，原來稅務(wù)機(jī)關(guān)所采取的諸如扣留等強(qiáng)制措施如何處理。在實際操作中有多種做法，有的只與公安機(jī)關(guān)辦理物品交接手續(xù)，而對當(dāng)事人手中的強(qiáng)制措施手續(xù)則不再過問；有的將原來采取的強(qiáng)制措施予以解除，但物品不發(fā)還給當(dāng)事人，而由公安機(jī)關(guān)在物品發(fā)還單據(jù)上簽收；有的則與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，在辦理涉案物品移送手續(xù)時，要求當(dāng)事人同時在場，由稅務(wù)機(jī)關(guān)解除原來的強(qiáng)制措施，由當(dāng)事人簽收，同時由公安機(jī)關(guān)對涉案物品采取新的強(qiáng)制措施。筆者認(rèn)為，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間由于案件移送而產(chǎn)生的涉案物品交接，是政府部門之間發(fā)生的內(nèi)部事務(wù)，不能因此放棄履行對當(dāng)事人的法定義務(wù)。另外案件移送后，如果聽任原來采取的強(qiáng)制措施手續(xù)仍然保留在當(dāng)事人手里，說明稅務(wù)機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施仍然有效，顯然與稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理的案件已經(jīng)結(jié)束的實際情況存在矛盾。為此，還是最后一種做法較為妥當(dāng)。