加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)稽查權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督與制約的思考
一、當(dāng)前稅務(wù)稽查權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
近年來(lái)，稅務(wù)稽查工作形成了以選案、檢查、審理、執(zhí)行四分離為主的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)促進(jìn)稽查權(quán)力的依法規(guī)范運(yùn)行起到了一定的作用。但是，目前稅務(wù)稽查由于受執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)督手段、人員素質(zhì)等因素的影響，對(duì)稽查權(quán)力的監(jiān)督制約還相對(duì)弱化，產(chǎn)生了一些不廉行為，甚至還導(dǎo)致了個(gè)別刑事案件的發(fā)生。究其原因：
1、稽查權(quán)力分解不盡合理，缺少相對(duì)制衡。雖然稽查按照選案、實(shí)施、審理、執(zhí)行等程序進(jìn)行了“四分離”，對(duì)稽查執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行了分設(shè)和權(quán)限劃分，初步形成了分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，體現(xiàn)了對(duì)稽查辦案全過(guò)程的相互制衡和監(jiān)督。但是，上述四環(huán)節(jié)相分離的工作機(jī)制只是在同一個(gè)稽查局內(nèi)部形成的，權(quán)力依然還集中在稽查部門(mén)，這樣的“權(quán)力鏈”極易使問(wèn)題被“內(nèi)部消化”，不能對(duì)稽查執(zhí)法權(quán)力運(yùn)作過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督、制約，不能起到真正制衡的作用。
2、部門(mén)監(jiān)督制約不夠到位，外部監(jiān)督乏力。現(xiàn)行對(duì)稽查案件的審理主要由稽查內(nèi)部審理部門(mén)和上級(jí)重大案件審理委員會(huì)及其辦公室負(fù)責(zé)，各地對(duì)劃分案件審理的權(quán)限設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不一，有的對(duì)稽查內(nèi)部審理權(quán)限設(shè)置過(guò)大，有時(shí)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)案值需提請(qǐng)上級(jí)審理卻被指定下級(jí)審理，造成內(nèi)部監(jiān)督不到位。外部監(jiān)督常常形同虛設(shè)，被查單位常常懾于稽查部門(mén)的權(quán)力，對(duì)執(zhí)法中的不當(dāng)行為大事化小、小事化了，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)往往掌握不到真實(shí)情況和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，只能做做形式上的工作。
3、稽查執(zhí)法空間較大，法規(guī)制度還不完善。目前稽查執(zhí)法工作仍然依據(jù)1995年國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，對(duì)如何實(shí)施稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約沒(méi)有具體的法規(guī)性條文，使得實(shí)際操作缺乏應(yīng)有的權(quán)威和剛性。加之《稅收征管法》規(guī)定的稅務(wù)稽查處罰的自由裁量權(quán)過(guò)大，給稅務(wù)稽查人員的執(zhí)法隨意性留下了過(guò)多的余地，也給違法違紀(jì)留下了較大的空間。
4、監(jiān)督制約手段落后，考核指標(biāo)不完善。目前稽查“四環(huán)節(jié)”相互監(jiān)督制約主要是通過(guò)對(duì)相互間傳遞的資料進(jìn)行審核和審查，審核和審查主要靠人的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行判斷，存在很大的人為因素。有的問(wèn)題不是從資料上能反映出來(lái)的，存在主觀因素和隨意性。雖然稅務(wù)稽查信息化建設(shè)不斷加快，但目前其功能仍體現(xiàn)在簡(jiǎn)單錄入狀態(tài)，滿足不了對(duì)稽查工作監(jiān)督的要求。同時(shí)，對(duì)稽查工作的考核也不完善，稽查質(zhì)量難以真實(shí)反映?？己瞬荒軐?shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)稽查質(zhì)量考核指標(biāo)與實(shí)際稅務(wù)稽查工作質(zhì)量不對(duì)稱的現(xiàn)象。比如，檢查的深度一直是稽查工作控制的難點(diǎn)問(wèn)題，目前主要采取復(fù)查的手段，從復(fù)查的差錯(cuò)率來(lái)衡量檢查深度，而復(fù)查由于受多種因素的影響，再加上復(fù)查率有限，就難以全面衡量檢查深度。
二、強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)稽查權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督與制約的有效措施
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)思想教育，提高規(guī)范執(zhí)法意識(shí)
加強(qiáng)思想教育、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，是提高辦案質(zhì)量、強(qiáng)化稅務(wù)稽查監(jiān)督和制約的根本。由于稅務(wù)稽查工作特殊性，稽查人員稍有不慎就會(huì)陷入不廉的泥潭。因此，必須結(jié)合實(shí)際情況，開(kāi)展多種形式的思想教育，做到警鐘長(zhǎng)鳴。首先，要加強(qiáng)理想教育，牢固樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，過(guò)好權(quán)力關(guān)、金錢(qián)關(guān)。其次，要加強(qiáng)職業(yè)道德教育，逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)道德認(rèn)識(shí)向職業(yè)道德行為和習(xí)慣的轉(zhuǎn)化，自重、自省、自警、自勵(lì)，構(gòu)筑反腐倡廉防線。第三，要加強(qiáng)法制教育，克服執(zhí)法的隨意性，增強(qiáng)秉公執(zhí)法的自覺(jué)性。第四，要定期輪崗?；閸徫皇嵌悇?wù)系統(tǒng)的重要崗位，長(zhǎng)期在這種崗位上工作，容易產(chǎn)生特權(quán)思想，工作打不開(kāi)情面。通過(guò)輪崗，有利于激勵(lì)稽查人員不斷學(xué)習(xí)、積極進(jìn)取，有利于將思想素質(zhì)好、稽查業(yè)務(wù)強(qiáng)的同志充實(shí)到稽查工作崗位上來(lái)，增強(qiáng)稽查工作的活力。
?。ǘ┩晟票O(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督
要在認(rèn)真貫徹落實(shí)稽查工作制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立和完善各項(xiàng)監(jiān)督制約機(jī)制，加大案件復(fù)查力度，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法權(quán)力的制衡，防止不廉行為的發(fā)生。
1、嚴(yán)格落實(shí)制度，深化執(zhí)法制約。針對(duì)稽查選案、檢查、審理和執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程、操作程序、辦案權(quán)限、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法責(zé)任等有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步研究細(xì)化，出臺(tái)一系列稽查工作規(guī)程和稽查工作制度，有效規(guī)范檢查人員的執(zhí)法權(quán)，促進(jìn)稽查執(zhí)法的規(guī)范、公正和效率，目前江蘇省國(guó)稅稽查系統(tǒng)制定完善了一系列些行之有效的制度，筆者認(rèn)為，值得借鑒和推廣。如：《稅務(wù)案件限時(shí)辦結(jié)管理辦法》中規(guī)定了對(duì)稽查四環(huán)節(jié)的完成時(shí)間，《稽查系統(tǒng)項(xiàng)目化檢查實(shí)施辦法》為檢查人員規(guī)定了程序化的檢查內(nèi)容，《稽查建議制度》促進(jìn)了對(duì)納稅人規(guī)范化的稅收管理，《稽查工作底稿制度》提高了稽查的工作質(zhì)量……一系列制度的落實(shí)使稽查工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟都有章可循，既保證了稽查人員正確行使執(zhí)法權(quán)，又防止了稽查人員濫用職權(quán)，保證了稽查權(quán)力的依法、規(guī)范、有序運(yùn)作。此外，稽查人員依托CTAIS2.0征管軟件中稽查模塊，對(duì)稽查案件實(shí)施全過(guò)程、全方位監(jiān)控管理，初步實(shí)現(xiàn)了機(jī)器管事、制度管人、人機(jī)結(jié)合的管理模式，強(qiáng)化了對(duì)稽查行政執(zhí)法權(quán)的制衡與監(jiān)控，深化了對(duì)稽查執(zhí)法的制約。
2、完善案件復(fù)查，加大檢查制約。按照“內(nèi)外監(jiān)督、兩級(jí)監(jiān)控”的目標(biāo)，完善案件復(fù)查復(fù)審制度，可以在上半年由市級(jí)稽查局組織對(duì)縣（區(qū)）局上年稽查案件開(kāi)展復(fù)查復(fù)審，下半年由市、縣局法規(guī)、監(jiān)察等部門(mén)牽頭組織對(duì)市、縣（區(qū)）局稽查局當(dāng)年檢查案件開(kāi)展復(fù)查復(fù)審，利用有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)考核期間內(nèi)已查結(jié)并作處理的案件進(jìn)行全方位的案件復(fù)查。要規(guī)定對(duì)稽查案件復(fù)查的達(dá)標(biāo)比例，如一般案件復(fù)審率2%，大要案件復(fù)審率4%等。通過(guò)全面深入案件復(fù)查，查出稽查案件中的存在問(wèn)題，糾正檢查中的不足，區(qū)分不同情況對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，加大對(duì)稽查人員執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，規(guī)范稽查人員的行為，確保執(zhí)法不出錯(cuò)，干部不出事。
3、完善執(zhí)法檢查機(jī)制，突出過(guò)程監(jiān)控。成立執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，明確專人，專門(mén)負(fù)責(zé)稽查異常數(shù)據(jù)信息的監(jiān)控和考核，形成以異常數(shù)據(jù)分析-核查-復(fù)核-整改-追究為核心的執(zhí)法檢查機(jī)制。充分研究稽查考核指標(biāo)體系，分析執(zhí)法過(guò)錯(cuò)信息，及時(shí)核查整改，定期通報(bào)，突出對(duì)程序合法性、實(shí)體規(guī)范性和適當(dāng)性、執(zhí)法效率性的監(jiān)控。
4、試行“一案雙查雙報(bào)告”，強(qiáng)化內(nèi)控制約。積極探索與監(jiān)察部門(mén)建立查辦涉稅違法案件的聯(lián)系制度，探索建立“一案雙查雙報(bào)告”制度，規(guī)定對(duì)涉稅案件實(shí)施稽查中，發(fā)現(xiàn)的直接舉報(bào)稅務(wù)人員有廉潔問(wèn)題的、檢查中發(fā)現(xiàn)有稅務(wù)人員廉潔問(wèn)題的以及重特大案件和區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)整治中發(fā)現(xiàn)有不廉行為的，實(shí)施“一案雙查”，對(duì)有關(guān)線索和事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，擴(kuò)大案件檢查的監(jiān)督效力，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)時(shí)期的監(jiān)督制約力度，著力構(gòu)建稽查反腐體系，強(qiáng)化稽查自身的內(nèi)控制約。
5、積極推行績(jī)效管理，提升工作績(jī)效。建立科學(xué)的稽查績(jī)效考核體系，正確引導(dǎo)稽查工作方向，切實(shí)改變給稽查下達(dá)收入任務(wù)或以收入完成情況作為考核稽查工作主要指標(biāo)的做法，結(jié)合稽查相關(guān)工作制度的要求，出臺(tái)績(jī)效管理的具體辦法，按照以人為本的原則和科學(xué)、規(guī)范、高效的要求，對(duì)稽查各項(xiàng)工作指標(biāo)進(jìn)行分析，制定科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的稽查工作績(jī)效考核指標(biāo)，進(jìn)一步增強(qiáng)其可操作性。以深化稽查績(jī)效考核為突破口，充分挖掘稽查人員的潛在能力，引導(dǎo)稽查部門(mén)通過(guò)查處高質(zhì)量稽查案件來(lái)促進(jìn)稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作質(zhì)量與效率。
6、創(chuàng)新執(zhí)法制約制度，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。試行稽查重要執(zhí)法事項(xiàng)錄音錄像制度，充分利用配發(fā)的錄像照相設(shè)備，配備必要的錄音、存儲(chǔ)設(shè)備，對(duì)稽查重要執(zhí)法事項(xiàng)或環(huán)節(jié)如文書(shū)送達(dá)、調(diào)取賬簿資料、談話詢問(wèn)、強(qiáng)制執(zhí)行等實(shí)行錄音錄像。其目的，一方面規(guī)范約束干部執(zhí)法行為，防止權(quán)力濫用；另一方面為處理納稅人投訴、執(zhí)法考核評(píng)議提供直接的視聽(tīng)證據(jù)。規(guī)范賬簿資料調(diào)取與保管辦法。針對(duì)納稅人賬簿資料調(diào)取與保管中的問(wèn)題，制定賬簿資料調(diào)取與保管的具體規(guī)定，規(guī)范手續(xù)，完善措施，明確責(zé)任。
?。ㄈ┩貙挶O(jiān)督渠道，有效實(shí)施外部監(jiān)督
稅務(wù)稽查工作直接面向社會(huì)、面向納稅人，每位稽查人員的工作作風(fēng)與言行舉止，直接關(guān)系到稅務(wù)部門(mén)整體形象，為此，實(shí)施稽查執(zhí)法外部監(jiān)督，已成為稅務(wù)機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重要組成部分。
1、搞好勤廉雙述雙評(píng)。定期邀請(qǐng)已查結(jié)的被查對(duì)象，開(kāi)展向納稅人述勤述廉、請(qǐng)納稅人評(píng)勤評(píng)廉活動(dòng)。開(kāi)展“勤廉雙述雙評(píng)”活動(dòng)是進(jìn)一步加強(qiáng)稽查隊(duì)伍建設(shè)，全面提升反腐倡廉工作水平的必然要求。實(shí)踐證明，這種由納稅人來(lái)當(dāng)裁判員，變內(nèi)部評(píng)議為外部監(jiān)督，對(duì)稽查人員勤政廉政情況進(jìn)行評(píng)判的工作值得繼續(xù)探索和豐富完善。
2、深化稽查政務(wù)公開(kāi)。進(jìn)一步營(yíng)造公平、公正、公開(kāi)的稅收環(huán)境，以公開(kāi)促公正，杜絕“暗箱操作”。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙、電臺(tái)等多種媒體，全面推行稽查職責(zé)公開(kāi)、紀(jì)律制度公開(kāi)、權(quán)利義務(wù)公開(kāi)、救濟(jì)方式公開(kāi)、查處結(jié)果公開(kāi)為主要內(nèi)容的稽查政務(wù)“五公開(kāi)”。尤其是要加大對(duì)處理結(jié)果的公開(kāi)力度，增加稽查辦案處理的透明度，讓舉報(bào)人或納稅人及時(shí)了解案件查處結(jié)果，將稽查執(zhí)法辦案置于人民群眾和社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督之下，增強(qiáng)稅務(wù)稽查工作的透明度，真正實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光稽查”。
3、推行實(shí)地回訪制。稽查部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察有關(guān)人員要積極走訪重點(diǎn)被查單位，了解檢查人員在檢查過(guò)程中的表現(xiàn)，虛心聽(tīng)取并接受納稅人對(duì)稅收工作的意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)和工作方法，對(duì)群眾反映稽查人員違法違紀(jì)問(wèn)題，要認(rèn)真落實(shí)，堅(jiān)決查處。
4、完善廉政反饋辦法。探索實(shí)施稽查廉政反饋單制度，著力提高稽查廉政反饋單使用的實(shí)效性。取消以往稅務(wù)干部進(jìn)戶檢查時(shí)隨同檢查通知書(shū)一起將廉政反饋單送達(dá)企業(yè)，再由企業(yè)在檢查結(jié)束后填寫(xiě)并寄送紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的做法，改由檢查結(jié)束后，由稽查部門(mén)向紀(jì)檢監(jiān)察室報(bào)送已作出稅務(wù)處理并查結(jié)戶名單，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)統(tǒng)一寄送廉政反饋單并匯總反饋意見(jiàn)。此舉變稽查事中監(jiān)控為事后監(jiān)控，徹底消除被查對(duì)象以往在接受檢查時(shí)有話不敢說(shuō)的疑慮，加大對(duì)稽查干部執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，進(jìn)一步完善干部廉政監(jiān)督體系。