財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的國債和赤字依存度分析
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的國債和赤字依存度分析
一、引言
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)在世界各國普遍關(guān)注的一種重要風(fēng)險(xiǎn)，這是由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特殊性決定的。盡管世界各國對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都給予很高的關(guān)注，但是對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義卻沒有一個公認(rèn)的統(tǒng)一的準(zhǔn)確說法。國內(nèi)最早提出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”這一概念的是財(cái)政部于1996年8月15日完成的一個政策報(bào)告《國家財(cái)政困難與風(fēng)險(xiǎn)問題及振興財(cái)政的對策研究》，該政策報(bào)告認(rèn)為“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指在財(cái)政發(fā)展過程中由于某些經(jīng)濟(jì)社會因素影響，給財(cái)政運(yùn)行造成波動和混亂的可能性，集中體現(xiàn)為巨額財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)。”這個定義概括了導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的兩個因素，即經(jīng)濟(jì)因素和社會因素，并把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)形態(tài)表述為“財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)”。本文的研究根據(jù)這一定義的內(nèi)涵從財(cái)政赤字和債務(wù)角度來分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
在很多學(xué)者的研究中，最常見的兩個評價(jià)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)是赤字率和債務(wù)率。這兩個指標(biāo)所遵循的是以歐洲1992年制定的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的赤字率3%、債務(wù)率60%作為參考標(biāo)準(zhǔn)，以此來評判一個國家的財(cái)政狀況。2010年3月6日，十一屆全國人大三次會議在人民大會堂三樓金色大廳舉行記者會，財(cái)政部部長謝旭人就我國財(cái)政赤字狀況及如何管理的問題回答記者提問，謝旭人稱，今年全國財(cái)政赤字還是嚴(yán)格控制在3%之內(nèi)。本文的研究雖然也是從財(cái)政赤字和債務(wù)的角度來考察財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，但是本文是從赤字依存度和國債依存度兩個指標(biāo)來考察的。
二、國債和赤字依存度的概念及相互關(guān)系
(一)國債和赤字依存度的概念
1.國債依存度。國債依存度是指當(dāng)年國債收入占財(cái)政支出的比重，是一個相對指標(biāo)，是衡量財(cái)政支出對國債的依賴程度。國債依存度越高表示財(cái)政支出對國債收入的依賴程度越高。
(二)國債和赤字依存度的關(guān)系
我國從1981年開始恢復(fù)發(fā)行國債以來，國債收入就作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的一部分，而后在1994年我國立法規(guī)定不準(zhǔn)政府部門向銀行透支，國債收入便成為了赤字的主要資金來源，國債的發(fā)行額大幅增加。1998年以來，我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策，國債發(fā)行額連創(chuàng)新高，其中，2007年我國國債發(fā)行額為23139.10億元，2009年為17927億元。同時(shí)，中央財(cái)政的赤字額也不斷擴(kuò)大，這進(jìn)一步促進(jìn)了國債發(fā)行額的增加，國債發(fā)行額的不斷擴(kuò)大，必然導(dǎo)致還本付息的壓力的不斷增加，反過來推動財(cái)政赤字的急劇攀升。隨著財(cái)政赤字和國債的不斷增加，我國財(cái)政的赤字依存度和國債依存度也在循序漸進(jìn)的增加著。
從定義中可以看出國債依存度和赤字依存度之間存在著很強(qiáng)的相關(guān)性，可以說二者是相互影響的，如圖1。（圖1略）
圖1中，左圖是國債依存度的散點(diǎn)圖，右圖是赤字依存度的散點(diǎn)圖，兩個圖的橫坐標(biāo)都是年份，最下面的圖是國債依存度與赤字依存度的關(guān)系圖，橫坐標(biāo)是赤字依存度，縱坐標(biāo)是國債依存度，從圖1中的左、右兩個圖可以看出國債依存度與赤字依存度，存在著相關(guān)關(guān)系，從圖1中的最下面的圖中可以看出國債依存度與赤字依存度存在著非線性的函數(shù)關(guān)系。
雖然國際上對國債依存度的安全控制線沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，即國家財(cái)政的國債依存度(當(dāng)年國債發(fā)行額/國家財(cái)政總支出)控制線為15%～20%，中央財(cái)政的國債依存度(當(dāng)年國債發(fā)行額/中央財(cái)政支出)則為25%～30%。但是本文的國債依存度是用國家財(cái)政總支出，所以國債依存度的安全控制線標(biāo)準(zhǔn)選擇了20%。由于赤字依存度還沒有一個安全控制線的標(biāo)準(zhǔn)，因此本文利用國債依存度和赤字依存度之間的關(guān)系，計(jì)算出會導(dǎo)致國債依存度超過20%時(shí)的赤字依存度，并利用計(jì)算出的赤字依存度作為安全控制線的標(biāo)準(zhǔn)。并利用這兩個指標(biāo)判斷政府是否存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
本文選用的數(shù)據(jù)中1981-2009年的財(cái)政收入和財(cái)政支出摘自《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，1981-2005年的國債發(fā)行額摘自《中國財(cái)政年鑒2007》，2005-2009年的國債發(fā)行額摘自《中國統(tǒng)計(jì)摘要2010》(見表1)。本文根據(jù)國債依存度和赤字依存度的數(shù)據(jù)，選用Logit回歸模型，利用SPSS17.0對數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合回歸，回歸結(jié)果如下：
其中，DEBTi表示國債依存度的值，單位是百分比，自變量DEFIi表示赤字依存度，Pi表示國債依存度超過國際警戒線的概率。
對模型進(jìn)行Wald、似然比和比分檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)上述模型擬合的很好，且預(yù)測效果很好，因此從模型中可以計(jì)算出赤字依存度在什么情況下會使得國債依存度超過安全控制線的概率50%(在這里是以50%為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否存在危險(xiǎn))。如果以Pi=0.5為分界線，求出此時(shí)的赤字依存度為DEFI=6.56%，這就表示當(dāng)DEFI大于6.56%時(shí)，DEBT大于20%的概率就大于50%。鑒于Logit模型中，國債依存度只有兩種情況，一種是國債依存度大于20%概率為1，另一種是國債依存度小于20%概率為0，因此當(dāng)國債依存度大于20%的概率為50%時(shí)就可以看成是確定性事件，即DEBT一定會大于20%。因此可以把國債依存度大于20%和赤字依存度大于6.56%作為評判財(cái)政是否有風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。
從表1中，可以看出，赤字依存度和國債依存度大致遵循赤字依存度大于6.56%時(shí)，國債依存度大于20%的規(guī)律。由此可以看出我國現(xiàn)在處在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高概率區(qū)，即我國財(cái)政存在著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
三、國債和赤字導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
(一)國債風(fēng)險(xiǎn)的概念
國債風(fēng)險(xiǎn)是指政府無法按既定計(jì)劃籌集到足夠的資金來償還到期的本息，從而喪失國家財(cái)政信用的可能性。從上述定義中可以看出，國債風(fēng)險(xiǎn)，即國債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，就是指政府是否有能力來應(yīng)付國債規(guī)模的增加帶來的還本付息的壓力。衡量國債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)是國債依存度。
如表1，國債依存度的水平穩(wěn)定，波動幅度較小，1995年以前的國債依存度一直處于20%以下，1995年以后，國債依存度基本維持在25%上下，2007年創(chuàng)下了歷史最高，達(dá)到46%。由于國際公認(rèn)的國家財(cái)政國債依存度的警戒線標(biāo)準(zhǔn)時(shí)20%，由此可知，我國的國債依存度已經(jīng)超過了國際公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)，所以我國的財(cái)政支出已經(jīng)處于過分依賴國債收入的狀況之中。如果繼續(xù)大量增加國債的發(fā)行額，必然會是財(cái)政支出更加脆弱，還本付息壓力加大，因此必須降低對國債收入的依賴程度。
(二)赤字風(fēng)險(xiǎn)的概念
財(cái)政赤字是指財(cái)政支出大于財(cái)政收入的差額。財(cái)政赤字是國家宏觀調(diào)控的一種手段。國家的財(cái)政赤字政策既有積極地作用也有消極的作用。2010年3月5日溫家寶同志在“人大”政府工作報(bào)告中說，2010年擬安排財(cái)政赤字10500億元，這是新中國成立60年來財(cái)政赤字首都破萬億元。就目前我國經(jīng)濟(jì)情況來說，雖然經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升勢頭，但基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，需要保持財(cái)政政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，需要保持財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的支持力度。由于我國財(cái)政收入增長較慢，支持壓力較大，財(cái)政收支矛盾突出，因此財(cái)政赤字仍需要保持適度規(guī)模。這有助于鞏固當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回升的勢頭，為加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供充足的資金支持。
財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)是指由于財(cái)政赤字規(guī)模過大使政府無法承擔(dān)對社會福利和經(jīng)濟(jì)增長造成的損失，使政府喪失信用的可能性。從定義中可以看出，財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)主要是指赤字規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，衡量赤字規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)本文采用的是赤字依存度，從上面的計(jì)算可知當(dāng)赤字依存度大于6.56%時(shí)，會使國債依存度超過警戒線的概率大于50%，那么我們可以以6.56%作為赤字依存度的警戒線，即當(dāng)赤字依存度大于6.56%時(shí)，產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性會大大提高，因此在赤字依存度較大的時(shí)候應(yīng)該警惕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。從表1中可以看，赤字依存度基本符合這個規(guī)律。
(三)國債和赤字可能導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
從上述的分析可知，國債與赤字之間存在著相互影響的關(guān)系，國債是為彌補(bǔ)赤字而發(fā)行的，赤字對經(jīng)濟(jì)的影響是通過國債來實(shí)施的，因此國債和赤字對財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
1.通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。國債是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的，發(fā)行國債必然會引起市場中流通貨幣的增加，即貨幣供給的增加，當(dāng)貨幣供給量超過市場中的貨幣需求量時(shí)，就會產(chǎn)生通貨膨脹，即商品價(jià)格的普遍上漲。通貨膨脹對經(jīng)濟(jì)增長會產(chǎn)生消極的影響，造成經(jīng)濟(jì)的波動，人們對未來經(jīng)濟(jì)預(yù)期不好，對政府也會失去信心，同時(shí)通貨膨脹也會進(jìn)一步使財(cái)政赤字變大，發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性迅速提高。當(dāng)出現(xiàn)高通貨膨脹時(shí)，政府由正常渠道獲取收入的實(shí)際值持續(xù)下降，財(cái)政支出卻必須針對通貨膨脹迅速調(diào)整，這樣，財(cái)政赤字有隨通貨膨脹率上升而不斷擴(kuò)大的趨勢，出現(xiàn)“奧利維拉-坦齊效應(yīng)”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)由此加大。
2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。無論是赤字還是國債都是政府的債務(wù)。在政府財(cái)政收入不能跟上支出的增長的時(shí)候，赤字就會不斷擴(kuò)大，國債發(fā)行量也不斷增加，在這種情況下，政府為了能使國債全都賣出去，籌集到足夠的資金，政府就必須要提高國債的利率，來吸引公眾購買國債，這必然使財(cái)政的還本付息壓力進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
從上述分析中可知，如果財(cái)政赤字過大，必然會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。如果政府舉債過多，必然使公眾對政府失去信心，那時(shí)政府想繼續(xù)舉債，就是不可能的了，這時(shí)就會出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。
四、國債和赤字依存度的治理路徑
(一)國債依存度的控制
國債的發(fā)行實(shí)際上是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，因此不應(yīng)該使其成為一種負(fù)擔(dān)。國債的發(fā)行額應(yīng)與財(cái)政的承債能力相適應(yīng)，且保證財(cái)政的可持續(xù)性，避免使財(cái)政陷入債務(wù)危機(jī)。
對于國債依存度的控制可以從三個方面入手：
1.控制財(cái)政赤字。國債說到底就是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字才發(fā)行的，因此，財(cái)政赤字的增加必然會導(dǎo)致國債發(fā)行額的增加，基于兩者的關(guān)系可知，控制財(cái)政赤字可以控制國債規(guī)模。在一定的國債規(guī)模下，為了達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的最好效果，就必須提高國債資金的使用效率。
2.國債利率要低于經(jīng)濟(jì)增長率。國債利率的大小直接決定了政府還本付息的大小，實(shí)際上也是政府舉債所使用資金的成本的大小。當(dāng)國債利率大于經(jīng)濟(jì)增長率時(shí)，表示經(jīng)濟(jì)增長不足以彌補(bǔ)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長而產(chǎn)生的資金使用成本，政府通過國債融資的方式具有不可持續(xù)性，這必然會增加財(cái)政壓力，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反之，政府通過國債融資的方式就具有可持續(xù)性。
3.合理搭配長短期國債。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)雖然呈現(xiàn)出了良好的勢頭，但是基礎(chǔ)設(shè)施還需大量投資建設(shè)，用以維持經(jīng)濟(jì)高增長的勢頭。為了能夠籌集到大量的資金，就必須既能發(fā)揮我國國債規(guī)模的潛力，又能夠使國債依存度控制在警戒線內(nèi)，最好的方式就是合理搭配長短期國債，從戰(zhàn)略財(cái)政的角度講，只要能夠合理的搭配長短期國債，減小每年財(cái)政的還本付息壓力，即可降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
(二)赤字依存度的控制
財(cái)政赤字是各國政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長的一種手段，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，如果支出完全受收入的限制，那么必然會限制一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政赤字實(shí)際上也會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，但過大的財(cái)政赤字則會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，財(cái)政赤字要適度，避免產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
對赤字依存度的控制可以從三方面入手：
1.財(cái)政收入的增長率大于財(cái)政支出的增長率。從財(cái)政赤字的定義可知，赤字的大小與財(cái)政支出和財(cái)政收入有關(guān)。隨著我國積極財(cái)政政策的實(shí)施，財(cái)政支出大幅度增加，可是財(cái)政收入的增加確非常緩慢，這就導(dǎo)致了我國財(cái)政赤字的不斷擴(kuò)大，給財(cái)政造成很大的融資壓力。因此想緩解財(cái)政壓力可以增加財(cái)政收入，且使其增長率大于財(cái)政支出的增長率。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與之伴隨的是財(cái)政收入增長渠道不暢，財(cái)政收入出現(xiàn)相對縮減趨勢，要想縮小赤字，首先要理清財(cái)政收入增長渠道問題，使得財(cái)政收入的增長能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長的需要。
2.提高財(cái)政支出的使用效率。我國的財(cái)政赤字主要來自于財(cái)政支出的快速增加，而非稅收的增長緩慢，因此提高支出的效率十分關(guān)鍵。一是把資金投放到對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活至關(guān)重要，而民營企業(yè)又不愿意或無力投放資金的領(lǐng)域，包括：基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療、扶貧等。二是優(yōu)化投資量，投資過多或者過少都不利于效率的最大化。要減少公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，使地區(qū)間公共產(chǎn)品提供趨于均等。三是要有長遠(yuǎn)、合理的規(guī)劃。防止今天建明天拆，或者建起來后缺乏維修，很快折舊的情況。
3.隱性財(cái)政赤字顯性化。隱性財(cái)政赤字是指政府職能中隱含的，應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出，并在財(cái)政收支中實(shí)際發(fā)生，而在財(cái)政收支賬面上沒有或無法顯示出來的財(cái)政資金缺口，如社保資金缺口，政府擔(dān)保資金缺口，公共投資缺口，醫(yī)療衛(wèi)生融資缺口，政府公共部門的債務(wù)以及其他無法償還的債務(wù)，清償國有企業(yè)的負(fù)債，國家保險(xiǎn)范圍外的銀行破產(chǎn)，環(huán)境保護(hù)，災(zāi)害救濟(jì)等。通常隱性赤字表現(xiàn)為一種政府道義上的責(zé)任，經(jīng)常會被忽視，而一旦事件發(fā)生政府必須承擔(dān)，對財(cái)政造成風(fēng)險(xiǎn)，因此做支出預(yù)算時(shí)要考慮隱性的財(cái)政支出，避免產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。