我國財政改革和政策實踐研究論文
根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論,政府是一種向社會提供公共物品的制度安排,而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段,不同經(jīng)濟背景,不同發(fā)展目標(biāo),各國政府對其職責(zé)的認(rèn)識和理解不同,財政活動則表現(xiàn)出各自不相同的特征。今天學(xué)習(xí)啦小編要與大家分享的是:我國財政改革和政策實踐研究相關(guān)論文。具體內(nèi)容如下,歡迎參考閱讀:
我國財政改革和政策實踐研究
一、引言。
改革開放以來,在我國經(jīng)濟體制改革進(jìn)程中,財政改革一直扮演著十分重要的角色,它是計劃經(jīng)濟體制改革的突破口、市場經(jīng)濟體制建立的“排頭兵”,為中國整個經(jīng)濟體制改革穩(wěn)步推進(jìn)“鋪路搭橋”。九十年代末期以來,在我國宏觀經(jīng)濟波動調(diào)控中,財政政策審時度勢、合理應(yīng)對,表現(xiàn)引人注目,促進(jìn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展功不可沒。
與一般市場經(jīng)濟國家不同,中國財政政策實踐是在財政改革的推進(jìn)中逐步走上歷史舞臺的。與此同時,財政改革的推進(jìn)又在財政政策實踐中逐步得以兌現(xiàn)的。財政改革與財政政策實踐相互推動,走過了曲折的道路,承載了沉重的使命、取得了顯著的成果。
近年來,學(xué)界對改革開放 30 多年來,我國財政改革和財政政策實踐演進(jìn)歷程進(jìn)行了較為系統(tǒng)深入梳理、分析,提煉出了一些規(guī)律性的認(rèn)識。如劉尚希、邢麗[1]認(rèn)為我國財政改革從讓利放權(quán)、到分稅制、再到構(gòu)建公共財政“的過程其實質(zhì)是一個對市場功能逐步認(rèn)識、對政府與市場關(guān)系重新定位的過程。高培勇[2]認(rèn)為,我國財政改革的過程就是由”非公共性“財政向”公共性“財政不斷演進(jìn)的過程。馬海濤,肖鵬(2008)[3]認(rèn)為,中國 30 年財政體制改革最基本經(jīng)驗是,政府首先應(yīng)該清楚自己該干什么、市場能干什么,這是財政體制改革的前提和基礎(chǔ)。陳共[4]、郭代模、馬洪范[5]、高培勇[6]等學(xué)者對上個世紀(jì)90 年代末期以來我國幾輪財政政策的演進(jìn)特征、基本經(jīng)驗進(jìn)行高度概括總結(jié)。郭代模、馬洪范認(rèn)為,我國財政政策在宏觀調(diào)控中逐漸表現(xiàn)出,調(diào)控方式更間接、調(diào)控工具更多樣、決策更主動等特征。
上述研究提出了很多真知灼見,為本文進(jìn)一步開展研究提供了很好的基礎(chǔ)。但總的看來,現(xiàn)有研究有一些問題值得深入思考:首先對于財政改革,現(xiàn)有研究主要置于體制轉(zhuǎn)型研究范疇,很少涉及財政政策調(diào)控問題。其次對于財政政策,現(xiàn)有研究主要立足于宏觀調(diào)控角度,很少將財政體制放在同一框架下縱覽分析。然而在當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)軌階段的大背景下,財政政策調(diào)控效力的發(fā)揮從根本上要受到體制因素的影響和制約,財政體制改革本身也是調(diào)控經(jīng)濟運行的重要途徑和手段,二者其實是一個問題的兩個方面。如果不是將財政政策放置到經(jīng)濟體制改革、財稅體制改革大格局中加以考察,就不可能清晰地認(rèn)識財政政策演變軌跡、準(zhǔn)確地把握實踐經(jīng)驗和規(guī)律特征。鑒于此,本文沿著經(jīng)濟體制改革逐步推進(jìn)”市場化“,財政體制改革逐步推進(jìn)”公共化“這樣一條主線,梳理我國財政政策演進(jìn)歷程,把握規(guī)律特征、總結(jié)經(jīng)驗、反思教訓(xùn),以期對新階段更好地發(fā)揮我國財政政策調(diào)控效力提供參考。
二、我國財政改革、財政政策實踐的演進(jìn)歷程。
根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論,政府是一種向社會提供公共物品的制度安排,而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段,不同經(jīng)濟背景,不同發(fā)展目標(biāo),各國政府對其職責(zé)的認(rèn)識和理解不同,財政活動則表現(xiàn)出各自不相同的特征。
對于改革開放 30 多來我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程,學(xué)術(shù)界通常按照”市場化“程度大致分為三個階段:1978- 1991 年,對計劃經(jīng)濟體制進(jìn)行改革階段;1992- 2003 年,初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段;以及以 2003 年黨的十六屆三中全會為標(biāo)志至今,社會主義市場經(jīng)濟體制完善階段。據(jù)此,并按照財政”公共化“推進(jìn)程度,考察我國財政改革以及財政政策實踐演變歷程,我們將其劃分成三個階段:1978- 1991 年分權(quán)化財政體制改革與財政政策概念認(rèn)識階段;1992- 2003 年公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段;2003 年 - 至今市場經(jīng)濟下財政政策運用技術(shù)日臻成階段。
1. 分權(quán)化財政體制改革與財政政策概念認(rèn)識階段 (1978-1991 年)。
計劃經(jīng)濟體制下,一切都由計劃決定,國有企業(yè)收入全部上繳財政,生產(chǎn)全部按計劃由財政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會生產(chǎn)活動,財政收支只是執(zhí)行計劃的具體手段,只是計劃的會計。在這種背景下,基本不存在一般概念上獨立的”財政“活動,當(dāng)然也就更無從談起財政政策了。1978 年我國開啟了改革計劃經(jīng)濟體制的進(jìn)程,財政改革必然成為了這場改革的”排頭兵“,新舊體制轉(zhuǎn)型的”對接口“。
從”讓利“入手,1978- 1992 年期間,我國政府相繼進(jìn)行了”分灶吃飯“、”利潤留成“、”利改稅“、”稅利分流“等一系列”以讓利、放權(quán)“為核心的分權(quán)化財政體制改革,打破中央高度集權(quán)、財政統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟體制格局,引入市場經(jīng)濟運行新機制。
在此期間,我國經(jīng)歷了 1978- 1990 年三輪明顯的經(jīng)濟周期:第一輪經(jīng)濟周期是 1978- 1981 年,第二輪經(jīng)濟周期是1982- 1986 年,第三輪經(jīng)濟周期是 1987- 1990 年 (劉樹成,2004[7]),相應(yīng)的政府進(jìn)行了 3 次大規(guī)模宏觀調(diào)控。在這三輪宏觀調(diào)控中,政府仍主要延用計劃經(jīng)濟時期行政命令加計劃的方式,如嚴(yán)格控制社會集團購買規(guī)模,嚴(yán)格控制信貸規(guī)模、對在建項目實行審核排隊、嚴(yán)格控制新開工項目等。客觀講,這些方式在這一階段對于穩(wěn)定經(jīng)濟運行是顯著有效的。
一是因為,這三輪經(jīng)濟波動更主要是由于國有企業(yè)和地方政府投資需求過快引起的,在當(dāng)時政企不分的特定歷史背景下,采用行政命令方式直接且見效快。這一時期財政分權(quán)化改革,使地方和企業(yè)預(yù)算外自有資金猛增,不僅調(diào)動了地方政府聚財理財、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的積極性,使得國有企業(yè)的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時地方政府和國有企業(yè)手中有錢后,在預(yù)算軟約束下,從各自的經(jīng)濟利益出發(fā),片面追求高速度,也不可避免地出現(xiàn)了地方政府投資無度、國有企業(yè)盲目擴張的沖動,從而引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟過熱問題。對此,政府憑借著對國有企業(yè)的行政掌控權(quán),采用計劃經(jīng)濟時期慣用手法,行政命令式的急剎車,可謂輕車熟路、經(jīng)驗豐富,直接且見效快。
例如 1978- 1981 年第一輪經(jīng)濟周期中,1981 年 3 月國務(wù)院作出 《關(guān)于加強基本建設(shè)計劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》,該年經(jīng)濟持續(xù)走低,并成為第 1 個經(jīng)濟周期的谷底。1982- 1986 年第二輪經(jīng)濟周期中,1986 年 4 月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》,7 月國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》,經(jīng)濟增速下降,該年成為第 2 個經(jīng)濟周期的谷底。1987- 1990 年第三輪經(jīng)濟周期中,1988 年 9 月發(fā)布了 《關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資在建項目、壓縮投資規(guī)模、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的通知》,經(jīng)濟開始步入收縮期。1989年 8 月,國務(wù)院發(fā)出 《關(guān)于進(jìn)一步抓緊抓好清理固定資產(chǎn)投資項目的通知》,經(jīng)濟急劇收縮。1990 年 5 月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委 《關(guān)于 1990 年繼續(xù)搞好清理固定資產(chǎn)投資項目工作的報告》 經(jīng)濟增速繼續(xù)走低,并形成第 3 個經(jīng)濟周期的谷底。主要經(jīng)濟政策根據(jù) 《中國經(jīng)濟體制改革 20 年大事記》 整理而得。
二是因為,這一時期,民營經(jīng)濟發(fā)展處于從無到有的起步階段,民營經(jīng)濟只是公有制經(jīng)濟必要的補充,國有經(jīng)濟占據(jù)主導(dǎo)地位,市場很不成熟,市場運行機制很不健全。相應(yīng)的,政府針對市場經(jīng)濟運行的間接宏觀調(diào)控只是處于初步認(rèn)識階段??刂平?jīng)濟波動只能主要倚重政府行政命令的方式。此外,不得不提,無論放權(quán),還是讓利,事實上都是以財政上的減收、增支為代價的,這使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財力嚴(yán)重下降,連年赤字,捉襟見肘,在許多情況下維持”吃飯財政“都成為問題,又何談?wù){(diào)控效力 (李茂生,1999[8]),這也是無法倚重經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟波動的重要影響因素之一。正因為如此,這一階段沒有形成真正的財政政策調(diào)控實踐。從一般意義的經(jīng)濟學(xué)邏輯上看,宏觀經(jīng)濟調(diào)控是政府運用財政政策和貨幣政策通過利益機制影響市場主體行為,調(diào)控市場經(jīng)濟運行的干預(yù)行動,是一個基于市場經(jīng)濟的概念。市場運行機制尚未形成,又何談?wù)暧^調(diào)控的概念。
盡管如此,在此期間,政府還是逐步引進(jìn)了財政政策的概念和做法,如在 1981- 1990 年整個”六五“、”七五“期間,政府一直控制財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資規(guī)模增速,見圖 1,除1983 年以外,預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增長速度一直明顯低于全國基本建設(shè)增長速度,其周期性調(diào)整始終超前于全國基本建設(shè)增速。由此可以看出,政府通過財政手段抑制投資需求過快增長,穩(wěn)定經(jīng)濟運行的政策意圖還是較為明顯的。同時,在分權(quán)化財政體制改革造成中央財政困難日趨嚴(yán)重的情況下,1981-1999 年,中央政府還是累計舉借內(nèi)外債 1008.8 億元,有保有壓、保證重點地全部投入到了農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料生產(chǎn)等國民經(jīng)濟重點行業(yè)和重點企業(yè)建設(shè)上去,這對于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增強經(jīng)濟發(fā)展后勁起到了不可低估的作用。
2. 公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段(1992-2003 年)。
1992 年鄧小平南巡講話意義非凡,明確了市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo),因此一般把 1992 年作為我國進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新階段———市場經(jīng)濟階段的分界線。市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立,為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了制度前提、創(chuàng)造了制度環(huán)境。自此以后,民營經(jīng)濟由所謂的”邊緣經(jīng)濟“迅速發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟的主體、財政收入的主要來源,安排就業(yè)的主要渠道,成為了推動國民經(jīng)濟增長的重要動力。根據(jù)有關(guān)資料,2003 年民營經(jīng)濟的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約70%,成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ) (張秀生、海鳴,2007[9])。民營經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進(jìn)了市場機制的健全。因為民營企業(yè)能夠?qū)r格信號傳達(dá)著商業(yè)信息作出最敏感、最迅速的反應(yīng)天性,促使市場機制在資源配置和供求關(guān)系調(diào)節(jié)中發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用,引導(dǎo)資源向著最有效率的方面配置。與民營企業(yè)形成對照,國有企業(yè)和地方政府由于約束軟化,對市場價格信號乃至國家宏觀調(diào)控信號缺乏靈敏反應(yīng),更可能導(dǎo)致市場經(jīng)濟失靈。
為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,在此期間,財政體制進(jìn)行了兩次根本性的改革,即 1994 年實行的分稅制財政體制改革和 1998 年開始的構(gòu)建公共財政體制改革。之所以說是根本性改革,是因為這兩次改革觸及了市場經(jīng)濟體制改革的核心問題———政府職能轉(zhuǎn)變問題,從根本上改變了政府控制、國家主導(dǎo)經(jīng)濟運行的傳統(tǒng)模式。
如上所述,之前的分權(quán)化財政體制改革,擴大了企業(yè)自主權(quán),增加了地方財力,對經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。然而,由于這一階段,總的經(jīng)濟體制改革方向不明、目標(biāo)不清,財政改革也就必然沒有明確的目標(biāo)定位。財政”放權(quán)“、”讓利“,能夠且真正放出的”權(quán)“,主要是中央向地方下放的財政管理權(quán);能夠且真正讓出的”利“,主要是政府向國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的利益,打破或改變了的只是中央高度集權(quán)的舊格局,卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業(yè)”統(tǒng)收統(tǒng)支“、政府主導(dǎo)經(jīng)濟的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的:1978 年我國開始的經(jīng)濟體制改革,最初設(shè)計就是為國有經(jīng)濟找個玩伴———市場,調(diào)動國有企業(yè)生產(chǎn)積極性。直到 1992 年,之前改革走過的路確實是”摸著石頭過來的“,是民營經(jīng)濟的高效率讓我們看到了市場的作用,也看到了國有企業(yè)與生俱來的缺陷,是民營經(jīng)濟快速發(fā)展的倒逼使我國經(jīng)濟體制改革走上了以”市場化“為目標(biāo)的改革之路。
1994 年,在確定各級政府的事權(quán)和財政支出范圍的基礎(chǔ)上,根據(jù)財權(quán)與事權(quán)一致、收入與支出一致的原則,財政進(jìn)行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場改革的重點不僅是為了解決由于”放權(quán)“ ”讓利“導(dǎo)致的中央與地方財政關(guān)系紊亂、中央財政實力嚴(yán)重不足的問題,最重要的是為建立分級財政提供基礎(chǔ),為地方財政收支的相對獨立提供一定依據(jù),為中央財政調(diào)控提供財力保障。
1998 年趁著實施第一輪積極財政政策之際,我國政府開始了推動財政”公共化“的改革進(jìn)程。通過財政支出增量拓展和逐漸退出市場競爭性領(lǐng)域支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式,政府職能從”無所不為“向提供基本公共服務(wù)、滿足社會公共需要,解決社會公共問題 ”有所為、有所不為“轉(zhuǎn)變,財政職能目標(biāo)定位從替代市場向彌補市場失靈轉(zhuǎn)變。至 2003 年黨的十六屆三中全會提出要求”健全公共財政體制“,標(biāo)志著我國初步建立起了公共財政體制基本框架。
在此期間,我國經(jīng)歷了 1991- 1999 年這輪歷時 9 年的經(jīng)濟周期,以及 2000- 2009 年這輪歷時 10 年的經(jīng)濟周期的前半周期。政府進(jìn)行了 2 次大規(guī)模宏觀調(diào)控:1992- 1998 年緊縮型宏觀調(diào)控和 1998- 2003 年擴張型宏觀調(diào)控。也正是在這兩輪宏觀調(diào)控中,我國政府首次主要運用經(jīng)濟手段調(diào)控經(jīng)濟運行,并取得了巨大成就。
我國經(jīng)濟經(jīng)歷了 80 年代整個 10 年的快速增長期,90 年代發(fā)生了實質(zhì)性變化,逐漸告別了短缺經(jīng)濟,越來越多的產(chǎn)品,特別是工業(yè)制成品變得供過于求,出現(xiàn)了大量的產(chǎn)能過剩。據(jù)測算,至 1997 年下半年,全國 600 余種主要商品,供不應(yīng)求的商品僅占 1.6%;供求基本平衡的商品占 66.6%;供過于求的商品占 31.8% (臧躍茹,1995[11])。市場從原來的”賣方市場“轉(zhuǎn)變?yōu)?rdquo;買方市場“,這意味著,消費者趨向理智,生產(chǎn)者需要加強供給管理,要從單一擴大規(guī)模向集約型調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,要迎合消費需求的變化調(diào)整產(chǎn)品種類、提高質(zhì)量。在過熱不再是經(jīng)濟運行的常態(tài)的新的經(jīng)濟運行環(huán)境下,政府宏觀調(diào)控也同樣趨于復(fù)雜,從原來對需求和通貨膨脹的”單向調(diào)控“變?yōu)?rdquo;雙向調(diào)控“———有時需要抑制需求和通貨膨脹,有時需要擴大需求和防止通貨緊縮,不僅要防”過熱“,還要注意防”過冷“,不僅要控制社會需求總量,還要注意調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。1991- 1999 年這輪宏觀調(diào)控主要是應(yīng)對經(jīng)濟過熱,1998- 2003年這輪宏觀調(diào)控則是應(yīng)對經(jīng)濟”偏冷“。
經(jīng)政府治理整頓,上一輪經(jīng)濟周期在 1990 年觸底,1991年持續(xù)了低速增長的態(tài)勢,但是 1992 年形勢一舉反轉(zhuǎn)進(jìn)入了新一輪經(jīng)濟快速增長期,1993 年達(dá)到這輪經(jīng)濟周期的峰值,出現(xiàn)了”四熱、四高、四緊、一混亂“等嚴(yán)重問題。四熱是:房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱、股票熱。四高是:高投資膨脹、高工業(yè)增長、高貨幣發(fā)行和信貸投放、高物價上漲。四緊是:運輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。一混亂:經(jīng)濟秩序混亂,特別是金融秩序混亂。為此,政府主要采用適度從緊貨幣政策,同時輔以適度從緊的財政政策進(jìn)行調(diào)控。通過提高貸款利息,控制貸款規(guī)模,制止企業(yè)間借貸,清理民間集資借貸等貨幣政策調(diào)控辦法,阻斷建設(shè)項目的資金來源,使一些項目不得不停建或緩建,有效地控制社會投資規(guī)模。財政政策則通過控制支出規(guī)模,壓縮財政赤字,降低財政支出增速,控制政府投資規(guī)模。經(jīng)過三年的調(diào)控,1996 年成功實現(xiàn)了經(jīng)濟高增長、低通脹的”軟著陸“。這輪宏觀調(diào)控標(biāo)志著我國政府調(diào)控經(jīng)濟運行的方式,基本實現(xiàn)了從行政手段為主,向以經(jīng)濟手段為主的重大轉(zhuǎn)變。
1998- 2003 年的這輪宏觀調(diào)控更是一次具有里程碑意義的宏觀調(diào)控實踐,標(biāo)志著我國財政政策第一次以符合一般概念的財政政策出現(xiàn),也是我國第一次實行積極財政政策。這輪調(diào)控面對的經(jīng)濟形勢在我國是前所未有的。隨著市場機制的引入并逐步占居主導(dǎo)地位,消費短缺逐漸被彌補,1996 年實現(xiàn)”軟著陸“后,我國經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的消費需求不足、投資需求增長乏力的問題,加上 1997 年下半年開始的亞洲金融危機的影響,引發(fā)了我國第一次的通貨緊縮。但是我國出現(xiàn)的需求不足不屬于經(jīng)濟發(fā)展高水平下的全面性需求不足,而是經(jīng)濟發(fā)展低水平下的結(jié)構(gòu)性需求不足,突出表現(xiàn)為:一方面衣、食、住、游和家庭耐用品等”私人產(chǎn)品“供給過?;蛐枨蟛蛔?,另一方面基礎(chǔ)設(shè)施、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等”公共產(chǎn)品“相當(dāng)長時期內(nèi)供給短缺。
為應(yīng)對經(jīng)濟增長速度快速回落,央行連續(xù)七次降息收效甚微,面對”公共產(chǎn)品“供給嚴(yán)重不足,1998 年,黨中央、國務(wù)院果斷決定啟動積極的財政政策,截至 2004 年年末,七年累計發(fā)行長期建設(shè)國債總計 9100 億元,主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括鐵路、公路、道路橋梁,交通通訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。每年拉動 GDP 增長 1.5~2 個百分點左右,貢獻(xiàn)顯著 (蘇明,陳少強,2006[12])。經(jīng)過這輪倚重擴張性財政投資為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)整,再加上國際經(jīng)濟環(huán)境不斷改善,2003 年下半年我國經(jīng)濟又恢復(fù)了高速增長。值得一提的是,這輪財政政策調(diào)控實踐,實現(xiàn)了政府職能的全面轉(zhuǎn)型和財政體制的全面轉(zhuǎn)型。
3. 市場經(jīng)濟下財政政策運用技術(shù)日臻成熟階段 (2003 年-至今)。
2003 年下半年我國經(jīng)濟走出通貨緊縮陰影,并且出現(xiàn)了”大落“之后的急轉(zhuǎn),經(jīng)濟增長率快速提高,超過 11%。與此同時,經(jīng)濟運行中的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸現(xiàn)、更為復(fù)雜:一方面經(jīng)濟增長勢頭強勁,另一方面產(chǎn)能過剩矛盾尖銳;一方面固定資產(chǎn)投資需求增長過快,另一方面消費需求增長乏力;一方面經(jīng)濟增長速度顯著回升,另一方面失業(yè)率繼續(xù)攀升、教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)供給不足問題更為突出。2005年中央根據(jù)對宏觀經(jīng)濟形勢變化的判斷,決定結(jié)束積極財政政策,轉(zhuǎn)而實施穩(wěn)健財政政策。財政政策取向由以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇為主轉(zhuǎn)向以支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬓D(zhuǎn)變。政府更加注重支持收入分配、社會保障等社會制度的改革,財政更加注重增加用于教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入,從而為市場主體和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好公平的政策環(huán)境。
2008 年下半年,美國次債危機逐步演變?yōu)槿蚪鹑谖C。受其影響我國經(jīng)濟形勢急轉(zhuǎn)直下,l0 月與 11 月份更出現(xiàn)了負(fù)增長。為此,國務(wù)院果斷決定再次啟動新一輪積極財政政策。這一決定實屬艱難,面臨的形勢更為復(fù)雜和嚴(yán)峻。首先,從外部環(huán)境看,我國從 21 世紀(jì)初加入 WTO 以來,已經(jīng)成為一個高開放度的經(jīng)濟體,經(jīng)濟發(fā)展的外貿(mào)依存度遠(yuǎn)高于美國、日本等發(fā)達(dá)國家,并且以制造業(yè)為主,規(guī)模巨大但多處于國際分工鏈條的低端。全球性金融危機爆發(fā)迅速傳遞到了實體經(jīng)濟層面,并演化為全球性產(chǎn)能過剩的危機,致使我國外貿(mào)出口被迫大幅度削弱,”外需刺激型“或”出口導(dǎo)向型“的經(jīng)濟增長模式難以為繼。其次,從內(nèi)部環(huán)境看,自上個世紀(jì) 90 年代末期我國轉(zhuǎn)向需求不足經(jīng)濟以來,民間投資與民間消費一直未能有效啟動,居民消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動一直薄弱。此外,更加值得注意的是,上一輪持續(xù) 7 年實施的擴張性財政政策,已經(jīng)積累了大量政府綜合債務(wù),再次啟動擴張性財政政策有可能進(jìn)一步放大財政風(fēng)險和公共風(fēng)險。
盡管如此,在外需拉動作用嚴(yán)重減弱的情況下,啟動內(nèi)需也只能成為中國走出危機的唯一途徑。2008 年下半年我國政府啟動了新一輪積極財政政策,以加大民生工程建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級為突出重點,在拉動企業(yè)投資、啟動居民消費上下大力氣。政策工具運用上,既有提高個人所得稅起征點、增值稅轉(zhuǎn)型、兩稅合一等結(jié)構(gòu)性減稅措施,也有大力投資保障性住房建設(shè)、增加中低收入群體收入、實施家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)村消費等支出安排,可謂是減稅、增支兩翼并舉,幾乎把所有擴張性手段都用上了 (圖 2 為 2009- 2010 年兩年財政 4 萬億國債資金的具體投向)。經(jīng)過近 3 年的宏觀調(diào)控,目前我國經(jīng)濟形勢明顯好轉(zhuǎn)。高培勇是這樣形容新一輪積極財政政策的:”2008 年新一輪積極財政政策的運用做到了與我國宏觀經(jīng)濟形勢的變化如影隨形,亦步亦趨,主動積極、相機調(diào)整“。這足以顯示出我國財政政策運用技術(shù)已經(jīng)日臻成熟。
三、市場經(jīng)濟條件下我國財政政策演進(jìn)的主要特點。
從上述我們對我國財政政策實踐歷程回顧中可以看出,我國財政政策在實踐中經(jīng)過反復(fù)調(diào)整、不斷摸索,相機決策能力顯著提高、調(diào)控工具逐步多樣化、調(diào)控方式有效性逐步增強,取得了許多顯著成就,極大地豐富了財政政策調(diào)控理論。除此之外,我們還可以看出兩個最為突出的特點:
一是,財政政策從側(cè)重運用財政支出調(diào)控經(jīng)濟總量的需求管理,逐步轉(zhuǎn)向了更加側(cè)重運用稅收、支出并舉的方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的供給管理。
二是,財政政策的實施與經(jīng)濟體制改革、財政體制改革相互作用、相互推進(jìn)。
1. 財政政策由側(cè)重需求管理向側(cè)重供給管理轉(zhuǎn)型。
需求管理政策指的是那些能夠使總需求發(fā)生變動的政策,供給管理政策指的是那些能夠使總供給發(fā)生變動政策。從理論上說,供給管理與需求管理政策對經(jīng)濟的影響是不同的:首先,需求管理政策針對的是消費者,而供給管理政策針對的是生產(chǎn)者。其次,需求管理政策使得價格水平同方向變動,供給管理政策使得價格水平反方向變動。即在經(jīng)濟處于衰退時期,如果采用擴張性需求管理政策,會使價格水平隨著總需求的增加而上升。而如果擴張性采用供給管理政策,隨著供給增加,價格水平一般會下降,這時總需求量就會隨著價格的下降而增加,于是均衡產(chǎn)出上升,就業(yè)增加。最后,需求管理政策主要調(diào)節(jié)購買者的購買力,而供給管理政策主要調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的積極性。另外,需求管理涉及的是需求總量,難以觸動社會階層間的收入分配結(jié)構(gòu),需求管理政策的總量特征較強;而供給管理政策恰恰是以激勵生產(chǎn)者積極性,調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵條件為政策作用重心,能夠綜合運用稅收等政策工具,從總量和結(jié)構(gòu)上對收入分配做出調(diào)節(jié)的結(jié)構(gòu)性調(diào)控,因而供給管理政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)控特征更明顯 (劉偉,2010[13])。
具體地作為政府調(diào)控經(jīng)濟兩大手段之一,財政政策是側(cè)重用于需求管理,還是側(cè)重用于供給管理,要依據(jù)不同時期的條件和政府的政策目標(biāo)而定。一般來說,當(dāng)經(jīng)濟總量失衡方向明確,財政政策更側(cè)重于需求管理,而當(dāng)經(jīng)濟總量失衡方向不明確、不穩(wěn)定,政策總量效應(yīng)降低的情況下,財政政策就應(yīng)該轉(zhuǎn)向側(cè)重發(fā)揮供給管理功能。
2003 年前我國經(jīng)濟總量失衡的方向是明確的。無論是1998 年之前多數(shù)年份,或者表現(xiàn)為短缺,或者表現(xiàn)為通脹的需求大于供給的總量失衡,還是 1998- 2002 年期間表現(xiàn)為顯著欠景氣的需求小于供給的總量失衡,盡管方向不同,但明確。
由此需求管理總量政策的方向也是明確的,或者是總量上的緊縮,或者是總量上的擴張,調(diào)控效果較為顯著。如 1993- 1996 年期間,政府實施緊縮性財政政策,重點放在了控制社會供給總量、治理通貨膨脹上,對 1996 年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)”軟著陸“起到了重要作用。1998- 2002 年期間為應(yīng)對需求相對不足,政府轉(zhuǎn)而實施以增發(fā)國債發(fā)行、擴大財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的積極財政政策,持續(xù) 7 年擴張社會總需求,對于 2003 年我國經(jīng)濟成功走出通貨緊縮陰影功不可沒。
然而到 2003 年之后,我國經(jīng)濟增長中,總量失衡運動方向變得不明確、不穩(wěn)定了,結(jié)構(gòu)失衡矛盾卻變得更突出、更復(fù)雜。不僅在商品市場上結(jié)構(gòu)失衡明顯,具體表現(xiàn)為一般商品嚴(yán)重供大于求,而高技術(shù)含量、高附加值的高檔產(chǎn)品大量進(jìn)口、供給嚴(yán)重不足。在勞動力市場上結(jié)構(gòu)失衡也同樣非常明顯:具體表現(xiàn)為大量工人下崗、而電子通訊、生物技術(shù)、金融機構(gòu)等領(lǐng)域所需的高水平人才卻嚴(yán)重短缺。應(yīng)對結(jié)構(gòu)失衡若單純依靠調(diào)控需求管理這一手,過多地強調(diào)總量擴張、刺激消費,不僅難以獲得預(yù)期收效,并且還會引起較高的通貨膨脹壓力 (閆坤、張鵬,2011[14])。
因此,必須轉(zhuǎn)換思路,將供給管理與需求管理配合起來使用,增加供給管理手段、加大供給管理力度,才是應(yīng)對的良方。稅收政策屬于最重要供給管理工具,其主要通過調(diào)節(jié)生產(chǎn)者面臨的激勵,引導(dǎo)生產(chǎn)者行為,發(fā)揮著供給管理的功能。與1998 年積極財政政策相比,2008 年以來我國啟動的新一輪財政政策,從以大規(guī)模財政投資為主要內(nèi)容,轉(zhuǎn)向以大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅與有針對性支出并舉為主要內(nèi)容,正體現(xiàn)出我國財政政策從側(cè)重短期”啟動“的需求管理功能,向側(cè)重調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升效率、促進(jìn)經(jīng)濟長期增長的供給管理層面的轉(zhuǎn)型。
2. 財政政策既體現(xiàn)出公共財政的特性,同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。
如上所述,我國財政政策實踐是隨著經(jīng)濟體制改革”市場化“、財政體制改革”公共“化的推進(jìn)逐漸展開,并形成了市場型財政政策,因而它既具有公共財政的特性,同時又具有體制轉(zhuǎn)型的特征。
財政政策不過是執(zhí)行政府職能的手段和表現(xiàn)形式,政府職能決定了財政政策特性。市場經(jīng)濟體制下,政府職能限定在滿足社會公共需要、彌補市場失靈范圍內(nèi),財政支出的主要投向只能是非競爭性、非經(jīng)營性、非贏利領(lǐng)域,財政政策體現(xiàn)出明顯的公共特性。從財政政策實踐看,如果說 1998- 2003 年間,積極財政政策的財政支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括鐵路、公路、道路橋梁,交通通訊設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,非公共性質(zhì)的盈利性、競爭性、經(jīng)營性投資仍然占有相當(dāng)大比重的話,2003 年后財政支出主要投向有了明顯的調(diào)整,更多地投向滿足社會共同需要的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域,實現(xiàn)了政府職能或財政職能的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。
同時,根據(jù)上述對我國財政政策實踐演進(jìn)歷程回顧中可以看到,我國正處于體制轉(zhuǎn)軌階段,財政政策必須要承擔(dān)起必要的轉(zhuǎn)軌成本,從而使財政政策帶有明顯的體制轉(zhuǎn)軌的特征。改革開放后,社會保障體制、住房體制、教育體制、醫(yī)療體制等體制的變動,使部分家庭負(fù)擔(dān)了沉重的體制轉(zhuǎn)嫁損失,尤其是低收入家庭,這對消費造成了明顯的總體性制約 (呂煒、曾蕓,2009[15])。1998 年以來幾輪財政政策調(diào)控一直未能達(dá)到改變消費預(yù)期和消費傾向、激活民間自主投資動力的預(yù)期效果,其背后隱藏的根本原因就在于此。
建立、健全公共財政體制改革,要求政府承擔(dān)應(yīng)該屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責(zé),”甩掉“不屬于社會公共需要范圍內(nèi)的職責(zé)。但是政府職責(zé)調(diào)整要有個過渡過程,要等社會逐漸培養(yǎng)起承接能力才可以完成,否則會引起大的社會震蕩。因此,在應(yīng)對經(jīng)濟周期性變化中,1998-2003 年財政政策采取了與一般市場經(jīng)濟國家類似的應(yīng)對方式,希望通過公共投資的拉動,維持一定的經(jīng)濟增長速度和活躍度。而在 2005 年后我國財政政策轉(zhuǎn)向注重把經(jīng)濟調(diào)控和社會問題結(jié)合起來考慮,財政支出中相當(dāng)高的比例用于國家公務(wù)員和企事業(yè)單位職工的公共醫(yī)療費、公共養(yǎng)老金、公共住宅和公共失業(yè)保險補助、城鄉(xiāng)居民家庭子女受教育的公共補助等方面的內(nèi)容。2008 年開始的新一輪財政政策更是”從人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手,加大對改善民生的投入力度“,財政支出中保障性安居工程建設(shè)、社會保障甚至處于了主導(dǎo)地位。民生財政成為了我國公共財政特有的基本運作模式(賈康,2010[16])。
四、關(guān)于我國財政政策運用基本經(jīng)驗的幾點思考。
自上個世紀(jì) 90 年代末期,財政轉(zhuǎn)向公共財政或市場型財政這十幾年來,財政政策已經(jīng)成為了我國政府把握良好發(fā)展機遇,轉(zhuǎn)變增長方式、推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革,努力化解社會民生矛盾的重要工具,取得了巨大成就,同時也亟待科學(xué)總結(jié)財政政策實踐中的經(jīng)驗與教訓(xùn)。概括起來體現(xiàn)在以下幾方面:
第一,遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展,推進(jìn)市場化改革的完成,應(yīng)該成為財政政策的基本理念。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟,需要政府與市場”雙輪驅(qū)動“。它們各自有各自的性質(zhì)和功能,應(yīng)該在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同的作用,實現(xiàn)互補。政府主要是提供公共物品,市場主要是提供私人物品,兩者不能錯位運行。凡是市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域,政策的作用就應(yīng)該是為市場機制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。凡是市場失靈的領(lǐng)域,政府必須發(fā)揮彌補作用。但是自 1998 年以來,無論是 1998- 2003 年的積極財政政策,還是2008 年至今仍在進(jìn)行的新一輪積極財政政策,對于民營資本產(chǎn)生了一定的都擠出效應(yīng) (汪海波,2011[17])。在這兩輪積極財政政策實施過程中,財政資金主要是投向關(guān)系到國計民生的重要基礎(chǔ)性項目,如鐵路石油石化、鋼鐵、金融、電信等。
而這些項目絕大多數(shù)只是對國有企業(yè)開放,民營企業(yè)幾乎沒有機會得到。也就是說國有經(jīng)濟是這幾輪財政政策實施的主要受益者,利潤迅速增加,規(guī)模迅速擴大。民營企業(yè)、中小企業(yè)幾乎沒有得到有力支持,在危機中復(fù)蘇的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國有經(jīng)濟,有專家將這一現(xiàn)象稱為”國進(jìn)民退“ (郭忠華,2011[18]),2005 年后這種逆市場化的趨勢尤為明顯。國民經(jīng)濟中國有經(jīng)濟逆勢增長,民營經(jīng)濟明顯萎縮,不僅使我國本不健全的市場機制變得更加脆弱,同時也與市場經(jīng)濟體制改革的總目標(biāo)相背離。
因此,今后財政政策要轉(zhuǎn)換思路,政府要讓位于市場,由市場主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展,更多在財政政策上體現(xiàn)公平、公正,促進(jìn)民間投資回歸實體經(jīng)濟,擴大市場機制的作用范圍和作用深度。從這一角度而言,進(jìn)一步理清政府與市場的關(guān)系,加快政府職能轉(zhuǎn)變,仍然是財政政策能否取得突破性成效的關(guān)鍵。
第二,財政政策應(yīng)該將短期效應(yīng)與長期效應(yīng)相結(jié)合,財政政策目標(biāo)定位應(yīng)該更多地聚集于刺激技術(shù)進(jìn)步,實現(xiàn)未來發(fā)展戰(zhàn)略上。
90 年代初以來,新增長理論在新古典增長理論的基礎(chǔ)上對宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)增長問題進(jìn)行了深入的探討。新增長理論指出,要使經(jīng)濟持續(xù)增長,唯一的可能性就在于能否實現(xiàn)持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步。在新增長理論看來,以知識形式存在的技術(shù)具有一定的公共品的性質(zhì),即知識是非競爭性的、一定的正外部性的,要想保證持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步,政府就應(yīng)當(dāng)實施刺激技術(shù)進(jìn)步的各種政策。有鑒于此,上個世紀(jì) 90 年代,克林頓政府把美國財政政策的目標(biāo)明確、集中定位到了促進(jìn)新技術(shù)的開發(fā)利用、提高美國技術(shù)競爭力、實現(xiàn)內(nèi)生性經(jīng)濟增長上來。通過傾斜性的財政政策 (包括稅收、財政科研支出、政府采購) 促進(jìn)形成了以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群,實現(xiàn)了美國經(jīng)濟長達(dá)十年的良性發(fā)展。2008 年下半年以來,為抑制美國經(jīng)濟快速下滑,奧巴馬政府沿襲克林頓政府促進(jìn)”新經(jīng)濟“發(fā)展的財政政策,大規(guī)模投資信息基礎(chǔ)設(shè)施項目,確保”網(wǎng)絡(luò)前沿科技“的利用、扶持新能源開發(fā)與應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)實施能源發(fā)展戰(zhàn)略,為長期經(jīng)濟增長奠定基礎(chǔ)。 (財政部辦公廳、財政部財政科學(xué)研究所課題組,王桂娟[19])。
相比較而言,我國的財政政策實施領(lǐng)域過于寬泛,帶有”撒胡椒面“的特征 (賈康、劉薇,2010[20])。為保增長,從上個世紀(jì) 90 年代末期以來,兩輪積極財政政策都將大規(guī)模財政資金投向了便于貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施和實體經(jīng)濟上。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào),2008 下半年以來,財政不僅集中大量財力投到了民生工程,為擴大消費,采取了諸如如家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等財政直補的方式。雖然財政政策手段不斷豐富,但是也存在著財政資金使用過于分散的問題。這給財政政策的實施效果增加了較大的不確定性。如對規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施項目投資,對民間投資的帶動作用并不顯著。
再如促消費的財政直補政策很難達(dá)到預(yù)期效果,因為消費需求的變動不是消費政策所能左右的,而是取決于收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整,受誘導(dǎo)的消費需求增長也是不可持續(xù)的。另外,大量促銷擴大低收入群體大件商品消費,在既定的收入格局下,還有可能剝奪其未來發(fā)展能力 (李海聞、楊第,2010[21])。因此,我國財政政策應(yīng)該適時地把分散的目光聚集起來,從更多地關(guān)注當(dāng)前民生問題,轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注未來發(fā)展戰(zhàn)略,系統(tǒng)地運用財稅政策支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力提高,更多地財政資金應(yīng)該投向企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。因為技術(shù)創(chuàng)新能力的提升才是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的根本。
第三,深化政府間財政體制改革,合理劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán),科學(xué)改革政績考核體系,充分調(diào)動地方積極性,確保財政政策貫徹執(zhí)行。
中國政府最強勢的環(huán)節(jié)是地方政府,不僅是因為中央政府制定的政策需要地方政府具體貫徹落實,更主要的是因為宏觀經(jīng)濟政策的成效與地方積極性的發(fā)揮狀況密切相關(guān)。當(dāng)中央政策與地方政府的自主愿望相一致時,即與地方經(jīng)濟利益最大化、財政收入的最大化相一致時,地方政府積極性極高,就會紛紛響應(yīng),中央政策效應(yīng)就會得到明顯放大。否則,如果中央政策與地方政府的自主愿望不一致,中央的宏觀調(diào)控政策就可能受阻甚至擱淺。
1998- 2003 年這輪宏觀調(diào)控中,地方政府對于中央加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴大實體經(jīng)濟投資的財政投資政策積極性極高,紛紛響應(yīng)。各地方都試圖取得高于其他地方的增長,相互拼投資、拼外資數(shù)量、拼 GDP 增長率,固定資產(chǎn)投資增長率猛增暴漲。其后果是,盡管促進(jìn)了經(jīng)濟增長,但也付出了沉重代價。各地區(qū)鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)和違法生產(chǎn)問題嚴(yán)重,產(chǎn)能過剩明顯。為此,2004- 2008 年這輪宏觀調(diào)控中,又重新采取了以行政手段為主的方式,沒有倚重宏觀經(jīng)濟政策 (財政政策、貨幣政策以及利率政策),呈現(xiàn)出”宏觀調(diào)控部門化“和”間接調(diào)控行政化“的特點 (張俊偉,2008[22])。與此形成鮮明對比,2005 年以來地方政府對于中央重點加大衛(wèi)生、教育、研究與開發(fā)、社會保障,支持城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)等實現(xiàn)社會公平政策,明顯投入不足,執(zhí)行受阻,尤其是在市縣級基層政府。
造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面:
一是上級對下級政府的政績考核和評價體制改革嚴(yán)重滯后,地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位造成的?,F(xiàn)有地方干部政績考核和評價體制以經(jīng)濟總量的增長、特別是地方財政收入增長為中心,導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)為突出政績,只顧追求經(jīng)濟利益,忽視履行公共服務(wù)職責(zé)。
二是,分稅制改革后,政府間財政體制改革長期被擱置,上、下級政府間財權(quán)、事權(quán)不對稱,基層政府承擔(dān)大部分事責(zé),但占有少部分財政資源,導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)基層政府財政困難不斷加劇,沒有足夠的財力提供公共服務(wù)。特別是近年來,我國經(jīng)濟、社會發(fā)展加快,基層政府在義務(wù)教育、基本衛(wèi)生保健、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域中需要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)一步增多,使得矛盾進(jìn)一步激化。
由此可見,許多情況下財政政策思路是正確的,但貫徹實施效果不佳。建立科學(xué)改革政績考核體系,充分調(diào)動地方履行其公共服務(wù)職責(zé)的積極性,深化政府間財政體制改革,合理劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán),確?;鶎诱凶銐虻呢斄?,才能使財政政策得到有效的貫徹和執(zhí)行。