歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的“便利性”特征研究論文

　　我國(guó)食品安全治理須同時(shí)解決市場(chǎng)和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對(duì)食品安全覺察度提高，社會(huì)監(jiān)督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監(jiān)督的力量仍然薄弱。我國(guó)可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營(yíng)養(yǎng)。
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歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的“便利性”特征研究

　　“社會(huì)監(jiān)督”語義豐富，多用于政治管理中，“指公民個(gè)人、輿論機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織和人民政協(xié)依據(jù)憲法、法律和法規(guī)，運(yùn)用各種方式對(duì)黨政部門及其工作人員遵守和執(zhí)行國(guó)家憲法和法律、貫徹落實(shí)黨和政府各項(xiàng)方針政策的情況以及工作作風(fēng)等方面實(shí)施的監(jiān)督”[1],它是針對(duì)政治權(quán)力的外部約束。食品安全“社會(huì)監(jiān)督”也是對(duì)政府的監(jiān)督，包括監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為。社會(huì)監(jiān)督與政府和經(jīng)營(yíng)者均聯(lián)系緊密，監(jiān)督力量要在對(duì)二者都要產(chǎn)生約束作用后才能達(dá)到效果，這需要降低食品安全社會(huì)監(jiān)督的制度成本。歐盟通過賦予消費(fèi)者具有法律效力的監(jiān)督權(quán)，保障經(jīng)營(yíng)信息與監(jiān)管權(quán)行使透明，保持行政機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者訴求充分回應(yīng)，保障消費(fèi)者權(quán)利轄制監(jiān)管權(quán)，提供了便于消費(fèi)者進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的信息基礎(chǔ)和制度渠道，是我國(guó)立法的重要借鑒對(duì)象。

　　一、歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法概況

　　歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法包括監(jiān)管行為和消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則，前者如歐盟2000年《食品安全白皮書》(以下簡(jiǎn)稱《白皮書》)、成立歐盟食品安全局(EFSA)的《食品安全基本法》(以下簡(jiǎn)稱《基本法》)(178/2002號(hào)條例)、《食品營(yíng)養(yǎng)與健康聲明條例》(EC(1924/2006)號(hào)條例)等，涉及EFSA在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通中回應(yīng)公眾義務(wù)，經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)信息、標(biāo)簽等強(qiáng)制要求，后者如規(guī)定公眾向EFSA和經(jīng)營(yíng)者索要信息等監(jiān)督權(quán)利。具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

　　1.確立消費(fèi)者在食品安全保障中的核心地位。

　　歐盟通過消費(fèi)者保護(hù)政策確定消費(fèi)者在內(nèi)部市場(chǎng)政策中的中心地位，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)使社會(huì)監(jiān)督權(quán)具有法律屬性，監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者作為法定義務(wù)主體來保障普通民眾在食品安全規(guī)制中的主動(dòng)地位。歐盟食品安全立法奉行“消費(fèi)者中心”,規(guī)定監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者服務(wù)于消費(fèi)者?！栋灼芬?guī)定：“將歐盟的食品政策轉(zhuǎn)化為積極的、動(dòng)態(tài)的、協(xié)調(diào)一致的綜合性工具，以保證高水平的人類健康和消費(fèi)者保護(hù)”[2];《基本法》規(guī)定：“必須保證消費(fèi)者、其他利益相關(guān)者和貿(mào)易伙伴對(duì)食品法律基礎(chǔ)———決策機(jī)制、科學(xué)基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)、保護(hù)健康和其他利益機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有信心”,“共同體以及境外消費(fèi)者的安全和信心是最為重要”[3];《消費(fèi)者政策戰(zhàn)略》(2007~2013)規(guī)定：“消費(fèi)者政策將作為下一階段內(nèi)部市場(chǎng)建設(shè)的核心”,“消費(fèi)者的福利是保障市場(chǎng)運(yùn)作良好的關(guān)鍵”,“消費(fèi)者也被其置于歐盟其他政策和規(guī)則的重中之重”而作為優(yōu)先行動(dòng)之一，在其5.5部分詳細(xì)闡述消費(fèi)者在金融、共同利益服務(wù)(serv-ice of general interest,簡(jiǎn)稱SGI)、參與政策制定等方面地位[4].整個(gè)食品安全和消費(fèi)者措施將保障消費(fèi)者信心、地位作為中心任務(wù)，食品安全局與健康、消費(fèi)者保護(hù)署與歐洲消費(fèi)者中心作為機(jī)構(gòu)保障。

　　2.建立食品信息公開透明的保障機(jī)制。

　　歐盟著力保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)者信息的透明度。《白皮書》劃定風(fēng)險(xiǎn)溝通、標(biāo)簽和宣傳、食品營(yíng)養(yǎng)等全面、充分的信息作為公開對(duì)象。行政性主管機(jī)構(gòu)與所有利益方信息的交流，“只有確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的透明和公開，風(fēng)險(xiǎn)溝通才能很好發(fā)揮作用”,“消費(fèi)者被視為利益相關(guān)者、其觀點(diǎn)在以下方面被充分考慮至關(guān)重要：就食品安全所有方面征求消費(fèi)者的意見，在科技專家和消費(fèi)者間建立一個(gè)交流的平臺(tái)，便于消費(fèi)者在歐盟和全球范圍內(nèi)進(jìn)行跨國(guó)對(duì)話”[2],公眾監(jiān)督已滲透到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段，對(duì)食品安全事前防范具有重大意義。《基本法》規(guī)定：“標(biāo)簽、宣傳、食品與飼料的形態(tài)(包括形狀、外觀、包裝、包裝物使用、布展的方式和展出環(huán)境)，以及媒體有關(guān)其的任何信息，都不應(yīng)當(dāng)誤導(dǎo)消費(fèi)者”[3].要求標(biāo)簽使用中須完整、考慮文化背景多樣性，主管機(jī)構(gòu)編撰了標(biāo)簽識(shí)別方法的簡(jiǎn)易手冊(cè)，作為幫助消費(fèi)者識(shí)別標(biāo)簽內(nèi)容、有效性的資料[5];“經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供食品的所有信息，包括：品名、價(jià)格(稅收和運(yùn)輸費(fèi)用)、運(yùn)輸過程的時(shí)耗等”[6],使標(biāo)簽內(nèi)容真實(shí)反映食品信息。食品宣傳要保證飲食平衡，尤其顧及兒童、老人及患病者等人群，不得宣傳食品成分具有健康方面的特殊功能。

　　歐盟食品立法有效保證食品成分與營(yíng)養(yǎng)功能間關(guān)聯(lián)為消費(fèi)者有效理解。《白皮書》要求營(yíng)養(yǎng)要符合膳食平衡、避免營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)間抵觸，特別注重療效性食品(di-etetic foods)、食品添加劑(food supplements)和強(qiáng)化食品(fortified foods)[2].《食品營(yíng)養(yǎng)與健康聲明條例》及其3個(gè)修正案((EC)No 107/2008、(EC)No 109/2008和(EU)No 116/2010)專門規(guī)定營(yíng)養(yǎng)標(biāo)注規(guī)則，成員國(guó)考慮科學(xué)機(jī)構(gòu)意見后，就特定成分的營(yíng)養(yǎng)聲明向歐委會(huì)提交清單，歐委會(huì)通過安全審查形成允許的營(yíng)養(yǎng)聲明清單，經(jīng)營(yíng)者依據(jù)科學(xué)證據(jù)證明食品成分有新功效，需通過適格主體向歐委會(huì)申請(qǐng)授權(quán)方可作出新營(yíng)養(yǎng)聲明[7].食品成分對(duì)應(yīng)的營(yíng)養(yǎng)功能被納入標(biāo)準(zhǔn)化聲明清單中輔之以安全標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的認(rèn)證機(jī)制來“顯化”信息，確保信息便于公眾識(shí)別和理解。

　　3.構(gòu)建公眾監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效途徑。

　　歐盟的社會(huì)監(jiān)督立法形成了公眾多元參與的法定程序步驟，既包括對(duì)產(chǎn)品直接監(jiān)督和參與監(jiān)管過程的規(guī)則。歐盟《基本法》前言和28、29段規(guī)定了食品追溯機(jī)制，論文格式根據(jù)標(biāo)簽顯示的信息識(shí)別其身份，借助主管機(jī)構(gòu)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)養(yǎng)的簡(jiǎn)易說明，依據(jù)食品成分、外觀、標(biāo)簽及營(yíng)養(yǎng)說明等就能判斷出安全狀況，自主性發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)而避免造成食源疾病與擴(kuò)散。食品安全風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，食品安全科咨機(jī)構(gòu)即刻以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法定程序規(guī)則展開對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和管理，并與公眾開展交流，消費(fèi)者即可通過參加相關(guān)聽證會(huì)發(fā)表技術(shù)細(xì)節(jié)的意見，為防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)融入監(jiān)督因素。同時(shí)，歐盟規(guī)定食品安全局的運(yùn)行必須保持獨(dú)立而透明，保持對(duì)消費(fèi)者和其他利益相關(guān)人的開放性并與其密切聯(lián)系，是食品安全制度形成、運(yùn)行中實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。

　　歐盟對(duì)消費(fèi)者的食品投訴倍加重視，發(fā)布定期的消費(fèi)者市場(chǎng)記分牌來衡量市場(chǎng)滿意程度，指導(dǎo)成員國(guó)對(duì)投訴依照歐盟標(biāo)準(zhǔn)格式進(jìn)行分類和規(guī)整。歐洲理事會(huì)2007年決定要求在聯(lián)盟層面發(fā)展相關(guān)制度;歐洲議會(huì)在兩份決議(分別于2008年11月18日、2010年3月9日通過)中要求成員國(guó)統(tǒng)一方法，對(duì)委員會(huì)轉(zhuǎn)交的投訴分類，并建立供所有主觀機(jī)構(gòu)通用的標(biāo)準(zhǔn)性投訴信息管理平臺(tái)[8];歐盟消費(fèi)者政策戰(zhàn)略(2007~2013)將此作為優(yōu)先行動(dòng)之一，體現(xiàn)出歐盟對(duì)提高處理消費(fèi)者投訴效率來回應(yīng)公眾對(duì)監(jiān)督的工具需求。

　　二、歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的“便利性”特征

　　歐盟立法從上述三方面規(guī)定了公眾監(jiān)督地位、知悉食品信息的“便利性”和監(jiān)管機(jī)制對(duì)監(jiān)督的高效應(yīng)答，降低公眾參與監(jiān)督時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本以確保監(jiān)督效果，具有典型的“便利性”,從以下三方面得以呈現(xiàn)：

　　第一，社會(huì)監(jiān)督法律關(guān)系結(jié)構(gòu)、效率保障的安排非常合理。立

　　法以經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者義務(wù)本位為起點(diǎn)，將二者置于受公眾監(jiān)督的地位，強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)管關(guān)系有效運(yùn)行為工具而非另建社會(huì)監(jiān)督渠道，對(duì)三者關(guān)系的厘定充分體現(xiàn)了效率價(jià)值。由于食品安全信息主要起始、集中于經(jīng)營(yíng)者，歐盟安全標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證、標(biāo)簽與營(yíng)養(yǎng)規(guī)則及配套措施，建立了高壓態(tài)勢(shì)的監(jiān)管機(jī)制，行政強(qiáng)制手段作為強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)信息公開的保障，經(jīng)營(yíng)者成為被監(jiān)督的首要對(duì)象。歐盟主管機(jī)構(gòu)職責(zé)中考慮了與公眾進(jìn)行溝通的內(nèi)容，著力構(gòu)建投訴的標(biāo)準(zhǔn)化處理機(jī)制，歐盟及其成員國(guó)的主管機(jī)構(gòu)也成為社會(huì)監(jiān)督義務(wù)人，行政監(jiān)管權(quán)配合公眾的效果良好，從關(guān)系構(gòu)建上看社會(huì)監(jiān)督處于對(duì)行政監(jiān)管權(quán)的優(yōu)益地位，避免了社會(huì)監(jiān)督主體與主管機(jī)構(gòu)之間對(duì)立而浪費(fèi)資源?？梢姡娕c行政機(jī)構(gòu)間、公眾與經(jīng)營(yíng)者間的監(jiān)督法律關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，并透過前者來實(shí)現(xiàn)后者對(duì)公眾而言具有“便利性”.

　　第二，食品安全社會(huì)監(jiān)督所依憑信息的透明度保障力強(qiáng)。

　　安全風(fēng)險(xiǎn)包括營(yíng)養(yǎng)學(xué)、微生物學(xué)和化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)[9],信息透明是社會(huì)監(jiān)督關(guān)鍵，歐盟立法規(guī)定了監(jiān)管信息的公開與透明，實(shí)施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和處理安全事故等環(huán)節(jié)中與公眾雙向交流信息，監(jiān)督主體能方便地知曉監(jiān)管權(quán)運(yùn)行狀態(tài)?！痘痉ā芬?guī)定：“除非緊急情況不允許外，在食品安全法律準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)和修改中，應(yīng)當(dāng)直接或通過代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行透明而公開的磋商”[3].通過標(biāo)簽內(nèi)容與識(shí)別規(guī)范、營(yíng)養(yǎng)聲明清單等措施，確保經(jīng)營(yíng)者將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的安全信息較完整地呈現(xiàn)于包裝上，食品安全狀況的可識(shí)別性得以保障;食品回溯制度又保障了社會(huì)監(jiān)督視野擴(kuò)及食品流動(dòng)的各個(gè)節(jié)點(diǎn)。嚴(yán)密的安全管理要求、產(chǎn)品信息披露規(guī)則降低了公眾尋找信息的時(shí)間與勞動(dòng)成本，在食品門類繁多、食品工業(yè)專業(yè)性強(qiáng)而公眾認(rèn)知有限條件下，歐盟的做法解決了信息不對(duì)稱、阻塞問題，是切實(shí)提高公眾食品安全監(jiān)督參與能力的“便利性”措施。[LunWenData.Com]

　　第三，歐盟在食品安全監(jiān)管機(jī)制中科學(xué)設(shè)定了回應(yīng)社會(huì)監(jiān)督需求的良好機(jī)制。

　　EFSA下設(shè)多個(gè)分支工作機(jī)構(gòu)分別對(duì)甲型流感等疫情進(jìn)行監(jiān)管，在監(jiān)管職責(zé)和程序設(shè)計(jì)上注重吸納社會(huì)監(jiān)督主體的智慧，重視消費(fèi)者的食品安全投訴，逐步建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的投訴分類規(guī)則，消費(fèi)者投訴中心是通過信息平臺(tái)接收回復(fù)投訴并搜集立法、監(jiān)管的信息來源。食品安全是生存所需，如果安全得不到保障可能涉及人權(quán)問題，歐盟允許公民直接在歐洲法院對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行起訴。由于歐盟保護(hù)消費(fèi)者利益觀念深入人心及司法救濟(jì)機(jī)制的存在，公眾能較好地利用食品、消費(fèi)者健康主管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)密的監(jiān)管，從行政體制內(nèi)部找到監(jiān)督食品安全的路徑，是一種較其他外部監(jiān)督更為便利的安全監(jiān)督體制。

　　三、我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督立法現(xiàn)狀與不足

　　我國(guó)現(xiàn)行食品安全社會(huì)監(jiān)督立法已確立起監(jiān)督關(guān)系，并在信息來源和程序性規(guī)則方面有所規(guī)定，規(guī)則的數(shù)量較豐富，也涉及了社會(huì)監(jiān)督的基本環(huán)節(jié)，但是社會(huì)監(jiān)督的立法本位和實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)及“便利”公眾的程度。

　　1.我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督的立法現(xiàn)狀。

　　監(jiān)督關(guān)系上，《憲法》和《食品安全法》等作了相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā反_認(rèn)公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員批評(píng)建議和對(duì)違法行為檢舉揭發(fā)、控告申訴權(quán)，《食品安全法》對(duì)其加以具體化，規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”,“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議”.可見，我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督試圖在監(jiān)管關(guān)系和交易關(guān)系之上構(gòu)建監(jiān)督關(guān)系。

　　信息保障方面，我國(guó)已在信息透明化建設(shè)方面作出了許多努力?！妒称钒踩ā返?2條規(guī)定了信息公布及日常監(jiān)督管理制度，要求相關(guān)信息準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀;《食品安全法實(shí)施條例》第4條要求信息發(fā)布為公眾咨詢、投訴、舉報(bào)提供方便，任何組織和個(gè)人有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息;衛(wèi)生部等六部委頒布的《食品安全信息公布管理辦法》規(guī)定相關(guān)部門信息發(fā)布權(quán)限、內(nèi)容和程序，我國(guó)對(duì)信息透明有較強(qiáng)認(rèn)識(shí)。

　　標(biāo)簽對(duì)傳遞安全信息的作用得到重視，我國(guó)已制定《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2004)和《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》(GB13432-2004)兩個(gè)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定標(biāo)簽內(nèi)容和要求，同時(shí)，衛(wèi)生部《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》也規(guī)定了食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的標(biāo)注要求。我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督制度初步建成，但頻發(fā)的事故及其運(yùn)行實(shí)踐使我們認(rèn)識(shí)到還存在諸多局限。

　　2.我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的非“便利性”局限。

　　從社會(huì)監(jiān)督的客觀需要來看，我國(guó)公眾參與制度成本過高的問題比較突出，表現(xiàn)為監(jiān)督關(guān)系結(jié)構(gòu)殘缺、信息保障乏力、監(jiān)管權(quán)對(duì)接不暢三大問題。

　　監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建方面，公眾監(jiān)督監(jiān)管者的社會(huì)法律關(guān)系上缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及事故處理、立法等環(huán)節(jié)中融入公眾意志的強(qiáng)制性、程序性差，違背被監(jiān)督義務(wù)的責(zé)任機(jī)制缺失，歐盟正是將行政機(jī)構(gòu)列為義務(wù)主體達(dá)到社會(huì)監(jiān)督的目的。我國(guó)現(xiàn)行立法將消費(fèi)者中心理念指導(dǎo)下公眾對(duì)監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者并行監(jiān)督的應(yīng)然結(jié)構(gòu)，移轉(zhuǎn)為公眾輔助監(jiān)管者而共同壓制經(jīng)營(yíng)者，社會(huì)監(jiān)督權(quán)的法律屬性喪失殆盡，法律關(guān)系建構(gòu)邏輯起點(diǎn)上缺乏方便公眾維護(hù)利益的基本考量。

　　監(jiān)督信息充分、透明保障方面，監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)信息義務(wù)的法定性匱乏。

　　一是信息公開單向而缺乏互動(dòng)，監(jiān)督觸角沒有觸及食品生命周期所有環(huán)節(jié)，公眾意志納入食品安全制度嚴(yán)重不足，信息披露的體制性弊端引發(fā)效率低下，表現(xiàn)為信息披露主體的“缺位”、披露機(jī)制的政府“權(quán)力幻覺”和披露組織機(jī)構(gòu)的“分散”三個(gè)方面[10];

　　二是信息真實(shí)性的保障力度不夠，歐盟依賴技術(shù)法規(guī)及遍布各地的實(shí)驗(yàn)室等技術(shù)力量，但我國(guó)的安全標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫技術(shù)水平都無法與之相比，信息保障的能力基礎(chǔ)薄弱，如至今地溝油檢測(cè)技術(shù)仍是空白;

　　三是“信息短板”的負(fù)面影響，營(yíng)養(yǎng)聲明、標(biāo)注只是正向性說明，成分標(biāo)注是選擇性而非強(qiáng)制，遑論對(duì)膳食平衡、病患幼嬰等特殊人群需要的顧及，食品廣告規(guī)制多為競(jìng)爭(zhēng)而考慮，如部分餐飲企業(yè)將骨膏熬制湯料宣傳為大骨原湯，其中潛存的安全風(fēng)險(xiǎn)因素并未成為主要關(guān)注點(diǎn)。

　　監(jiān)管體系對(duì)社會(huì)監(jiān)督的應(yīng)答方面，監(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù)強(qiáng)制性不高。一是監(jiān)管權(quán)本身自身功能實(shí)現(xiàn)不足，歐盟社會(huì)監(jiān)督立法以政府嚴(yán)密監(jiān)管經(jīng)營(yíng)者為基礎(chǔ)，通過監(jiān)督權(quán)觸動(dòng)監(jiān)管關(guān)系，而我國(guó)的監(jiān)管機(jī)制還存在機(jī)構(gòu)關(guān)系、技術(shù)機(jī)制、安全水平等內(nèi)生問題，“之所以會(huì)出現(xiàn)食品安全事故屢禁不止的現(xiàn)象，根本還在于漏洞百出的監(jiān)管體制”[11],難以對(duì)社會(huì)監(jiān)督形成制度支援;二是我國(guó)現(xiàn)行信息公開制度缺乏監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者公開信息、回應(yīng)投訴時(shí)限步驟的程序規(guī)則，責(zé)任機(jī)制未對(duì)規(guī)避公眾監(jiān)督、侵犯監(jiān)督權(quán)加以懲戒。信訪、領(lǐng)導(dǎo)人信箱等渠道能起到一定作用，但監(jiān)管者的主觀裁斷性過重而缺乏責(zé)任意識(shí)，司法機(jī)制也不能回應(yīng)社會(huì)監(jiān)督的所有需求。

　　可見，我國(guó)公眾監(jiān)督地位處于有言無實(shí)的境地中，無法通過法制手段作用于監(jiān)管權(quán)，獲知的信息不全面且真?zhèn)坞y辨，要行使監(jiān)督權(quán)既缺乏權(quán)利基礎(chǔ)也缺乏信息保障，非“便利性”特征非常明顯。

　　四、歐盟立法“便利性”特征對(duì)我國(guó)的啟示

　　我國(guó)食品安全治理須同時(shí)解決市場(chǎng)和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對(duì)食品安全覺察度提高，社會(huì)監(jiān)督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監(jiān)督的力量仍然薄弱。我國(guó)可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營(yíng)養(yǎng)。

　　首先，立法上準(zhǔn)確定位社會(huì)監(jiān)督關(guān)系是前提條件。公眾基于食品獲得的健康利益作為中心，監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)公眾的法律義務(wù)應(yīng)得到立法確認(rèn)。社會(huì)監(jiān)督法律關(guān)系中，經(jīng)營(yíng)者依法提供基礎(chǔ)性信息，作為社會(huì)監(jiān)督的信息源泉，政府履行對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管職責(zé)，驗(yàn)證其信息提供的合規(guī)性，懲戒無證經(jīng)營(yíng)、虛假標(biāo)注、不實(shí)宣傳，成為安全信息的“篩子”.以聽證會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)將公眾意見納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、立法過程中，同時(shí)履行執(zhí)法信息公開義務(wù)。公眾依消費(fèi)行為來驗(yàn)證監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)信息，根據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)注內(nèi)容及指導(dǎo)規(guī)則辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，以社會(huì)監(jiān)督權(quán)為據(jù)發(fā)出糾錯(cuò)信號(hào)而政府須立刻處理。由此，社會(huì)監(jiān)督法律關(guān)系體現(xiàn)為監(jiān)管程序和責(zé)任上，且獨(dú)立于監(jiān)管行為和合同維權(quán)行為。

　　其次，食品安全信息充分透明是社會(huì)監(jiān)督的核心問題。信息分布不均且阻滯是我國(guó)公眾行使監(jiān)督權(quán)的最大阻礙，在歐盟實(shí)踐中信息的來源廣泛且數(shù)量龐大，真實(shí)性程度高，公眾對(duì)知曉食品信息的權(quán)利應(yīng)以公開信息平臺(tái)為依托，具備獨(dú)立的科咨機(jī)構(gòu)作為客觀性支持，否則摻假制假、以次充好的違法行為無法呈現(xiàn)，信息真實(shí)性也就成為空中樓閣。公開的范圍上既包括經(jīng)營(yíng)信息，也包括政府履行職責(zé)的監(jiān)管信息，特別是應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)、事故處理等決策的事實(shí)與法律依據(jù)。同時(shí)，公眾獲取食品信息的權(quán)利必須得到法律保障，信息的公開要在公眾、監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者間雙向互動(dòng)，迫切需要我國(guó)以《政府信息公開法》或類似立法賦予公眾無礙獲取政府信息的法定權(quán)利。

　　再次，安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)研究的制度成果而具備較高公信力。歐盟立法對(duì)成分、營(yíng)養(yǎng)、包裝等方面的強(qiáng)制性規(guī)定是約束經(jīng)營(yíng)者最有力的措施，是評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者和政府提供信息的重要尺度，如Gelita AG通過德國(guó)向歐委會(huì)證實(shí)一項(xiàng)關(guān)于膠原質(zhì)水化物(collagen hy-drolysate)營(yíng)養(yǎng)聲明科學(xué)性及其對(duì)關(guān)節(jié)健康的維護(hù)作用[12],Vitabiotics公司通過英國(guó)證實(shí)關(guān)于左旋酪胺酸(l-tyrosine)營(yíng)養(yǎng)聲明科學(xué)性及其對(duì)合成多巴胺(dopa-mine,一種治腦神經(jīng)病的藥物)的作用后[13],才作出新的營(yíng)養(yǎng)聲明，以建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的嚴(yán)格程序維持了安全標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施。

　　最后，食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的終極目的是“以人為本”.社會(huì)監(jiān)督立法的價(jià)值追求應(yīng)著眼于破解現(xiàn)實(shí)困境，而統(tǒng)合所有利益方的力量形成食品安全保障合力。從辟除無毒無害食品等初級(jí)需求向滿足膳食平衡等高端需求發(fā)展，從對(duì)公眾一刀切式處理到對(duì)特定疾病人群、婦女兒童、老人等不同人群特殊化關(guān)注，食品需求的特殊性、個(gè)性化是社會(huì)監(jiān)督立法應(yīng)達(dá)成的愿景。

　　歐盟法制經(jīng)驗(yàn)可歸結(jié)為食品安全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以方便公眾行使監(jiān)督權(quán)、啟動(dòng)監(jiān)督程序?yàn)楸举|(zhì)特征，“便利化”是將食品安全利益融入社會(huì)監(jiān)督關(guān)系有效手段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)提升社會(huì)監(jiān)督在食品安全中定位，充分借鑒歐盟“便利化”立法經(jīng)驗(yàn)而實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。