財稅體制改革的大幕正在拉開。6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》;7月4日，財政部通過部長樓繼偉的專訪公開了財稅改革的時間表和路線圖。

　　這項關系國家治理的基礎性改革，會重構中國各經濟主體的行為模式和相互關系，政府作為此次變革的核心，其管理社會經濟的方式和手段必然更少行政的、隨意的成分，而更多市場的、法律的、基本制度層面的因素。

　　在這樣的背景下，宏觀調控的兩大抓手之一——財政政策會發(fā)生什么變化?財政政策近年表現(xiàn)出的貨幣化、順周期的特點，在經濟下行時往往不能很好的發(fā)揮穩(wěn)定經濟的作用，這種財政政策缺失的格局會否由此而改變?

　　異化的財政政策

　　貨幣政策和財政政策是兩大宏觀經濟政策，但在中國經濟周期波動中，財政政策的作用卻顯得相對較弱。

　　中國的財政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中國的財政政策究竟有哪些內容，具體多大規(guī)模。

　　這不難理解。一方面，中國正處于轉型期，體制改革、政策調整、微觀干預經常交織在一起，這些政府行為，有的是政府責任所在，有的卻是因為政府、市場、社會之間職能劃分不明而越界，中國的財政政策總是涵蓋了太多的內容。另一方面，財政政策雖然是宏觀調控政策，但是制定和執(zhí)行主體卻多樣化，不僅僅是國務院和財政部，地方政府也會追隨中央推出各種財稅的減免和優(yōu)惠政策。此外，中國財政預算原本就不夠精細化、陽光化。

　　中國財政政策存在明顯貨幣化傾向，特別是刺激政策，增加的支出并不全是政府買單，由于銀行的國有屬性以及政府的隱性擔保，金融系統(tǒng)特別是銀行成了最終兜底者。

　　2008年“四萬億”刺激計劃的資金，只有1.18萬億來自中央政府，一部分來自地方政府，其他均來自社會資本。銀行在政府要求下大量放貸，從2008年11月至2009年11月的一年間即貸出10萬億元，同比2008年擴大近3倍。為地方政府的刺激沖動買單的主要是各類融資平臺，根據(jù)審計署發(fā)布的結果，在2010年底的10萬億元地方政府性債務余額中，幾乎有一半是2009年以來新開工項目貢獻的。

　　時間推進到2014年，在經濟一度出現(xiàn)下滑時采取了“微刺激”，貨幣政策甚至直接代行財政政策功能。光大證券首席宏觀分析師徐高告訴《證券市場周刊》記者，貨幣政策本是總量工具，放松貨幣時是全面性放松，對貨幣流動方向掌握力不強，而現(xiàn)在央行執(zhí)行定向寬松，引導資金流向小微企業(yè)和農業(yè)。“這是財政政策缺位背景下，央行不得已而為之。 一方面，換屆后，財政政策趨于保守，另一方面，財政收支還在本輪經濟下行中表現(xiàn)出順周期特性。”

　　財政順周期特性是中國財政體制安排的自然結果。當前人大批準預算時，主要側重年度平衡，這就容易導致在經濟不景氣時征“過頭稅”，在經濟熱度高時“藏稅于民”，如此，在經濟下行時加重企業(yè)負擔，在經濟過熱時又會放大企業(yè)投資能力。也因為年度平衡預算，有多少花多少，在財政收入增速會隨著經濟好轉加速、經濟下行放緩的同時，財政支出增速也會隨之增加或減少，所以，豐年往往會擴大支出。

　　中國財政政策的自動穩(wěn)定器功能非但沒有發(fā)揮出來，反而會順周期影響經濟運行。以2014年一季度為例，GDP增速較2013年一季度下降了0.3個百分點，但稅收收入的累計同比增速卻上升了4個百分點。

　　財政政策的不作為與亂作為同時存在。有的時候，因為制度安排的原因或財力不足，財政政策沒有及時有效地發(fā)揮應有的作用;有的時候卻會被地方政府用來吸引投資，以拉動政績，擴大增值稅收入，地方政府用減稅或補貼等優(yōu)惠政策拉動經濟，是目前產能過剩問題的主要推動力之一，財稅政策反而惡化了中國的經濟結構。

　　制度環(huán)境變革

　　中國財政政策之所以會出現(xiàn)這么多的中國特色，主要是因為現(xiàn)行的財政制度存在的一些問題。

　　不可否認，中國財稅體制自1978年以來進行的多次變革，與價格、國企、貨幣金融等各領域改革一起推動了中國經濟體制的根本性變革，尤其是1994年以來的分稅制改革，被譽為市場經濟體制的奠基性改革，私人經濟因為企業(yè)所得稅的公平化得到了快速發(fā)展，中央宏觀調控能力也在加強。但隨著中國經濟的發(fā)展，暴露出的問題也不少，財稅體制的很多環(huán)節(jié)已經成為當前社會經濟問題產生的根源。

　　作為經濟和政治交匯環(huán)節(jié)的財稅體制，已經被本屆政府定性為國家治理的基礎，并被寄予了很大的期望，希望能通過財稅的改革推動政府職能轉變。

　　本輪財稅改革明確要推動的三大任務，即改革預算管理、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。

　　就預算管理改革而言，涉及的七項內容幾乎都與財政政策有關。其中，建立透明預算制度和完善政府預算體系兩項，既要將政府的收支全部納入預算，還要陽光化，這意味著財政政策在使用中會更加透明化與可監(jiān)督，避免地方政府的亂作為;完善轉移支付，一般性轉移支付的加大，會擴大地方政府的機動空間;預算執(zhí)行管理的加強，有利于加速財政支出的速度，避免政策推出后因為程序上的問題而延誤政策時機，如2014年前四個月，財政支出明顯慢于預算，反而在經濟下行時抑制了支出;對優(yōu)惠政策的清理規(guī)范，則是直接梳理地方政府財政政策工具。

　　特別是，從年度預算控制方式轉向跨年度預算平衡機制，對財政實施中期規(guī)劃管理，這會有效消除當前預算體制中的順周期因素。中央財經大學政府預算管理研究所副所長肖鵬告訴記者，這就允許政府在年內增加盈余或赤字，進而擴大了財政政策空間，政府可以通過以豐補歉，減少年度預算的赤字額度對財政政策的限制。

　　以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，無疑會拓寬地方政府可用資金的來源渠道。這與跨年度中期預算一起，可以緩減政府因為金融市場化逐漸失去對商業(yè)銀行控制力而造成的對財政調控能力的沖擊，讓財政的歸財政，貨幣的歸貨幣。

　　此次改革鎖定了六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產稅、個人所得稅，而目前還在執(zhí)行的營業(yè)稅則會在“十二五”結束之前全面完成向增值稅的改革。

　　財政部長樓繼偉認為，因為中央負責總需求管理并跨區(qū)域管理生產和流通，所以增值稅和累進稅率的所得稅收入應劃歸中央;地方政府不負責總需求管理，地方收入應對經濟周期的敏感性較低，需要有穩(wěn)定的收入預期，因此應當將具備這類特征房產稅、收入稅中非累進部分以及使用者付費等收入劃歸地方。

　　如果將目前按75：25分成的增值稅全數(shù)歸中央，將按60：40分成的所得稅調整為累進部分歸中央，無疑會增加中央政府管理總需求的工具，降低地方收入周期性，進而避免地方政府的順周期行為。

　　這其實也是中央和地方政府收入劃分改革的重要內容，從邏輯看，會在稅種稅制改革完成后推動。而建立事權和支出責任相適應的制度還需要量化指標并形成有共識的方案。

　　從公開信息看，中央和地方財力格局將會繼續(xù)保持，但支出責任會有所上收，目前，中央本級支出僅占15%。

　　樓繼偉在著作《中國政府間財政關系再思考》中表示，可以考慮將養(yǎng)老保險、傳染病及免疫、部分高等教育和科研、跨區(qū)域重大項目(如跨區(qū)域交通，海域、流域管理，航運、水利調度、大江大河治理、全流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點項目建設)、國家安全支出(海防、邊境安全、界河管理)、部分司法責任上移;醫(yī)療保險、普通公共衛(wèi)生支出、義務教育、地方性交通基礎設施則歸地方。

　　這些項目無疑會大大拓寬財政政策的調控對象，中央政府可以直接發(fā)力，調控宏觀經濟的能力會明顯強化。

　　前景是美好的，道路是曲折的。這項改革的基本完成，還需要六年，大方向雖然有了，部分細節(jié)也明確了，但中央和地方權力劃分仍需要進一步討論，各方博弈后會達成什么協(xié)議，尚不可知。

　　不過，改革既已啟動，財政體制在環(huán)節(jié)的微小變化就會對整體經濟環(huán)境產生影響，中國的財政政策進入過渡期。

　　徐高認為，財政政策暫時難有大的變化。財政改革與政治改革密切相關，牽涉很廣，特別是中央和地方財權、事權關系推進的會較為緩慢。

　　或許到2016年，先行的預算管理制度的改革取得“決定性”進展時，財政政策才會有明顯的變化。