為了確保我國經(jīng)濟的快速增長態(tài)勢，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、國有企業(yè)改革的順利推進，以及保持和促進社會消費、投資需求的適時適度增長，除了應(yīng)進一步深化財稅體制改革以外，還需有針對性地調(diào)整當(dāng)前的相關(guān)財政政策。作為國民收入分配的主渠道，國家財政分配和再分配的狀況及其政策取向，對于社會消費與投資需求的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而對于國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，有著極大的影響和制約。

然而，改革開放以來，一方面是中國的財稅體制改革，特別是1994年的財稅體制大改革取得了明顯成效，財政收支規(guī)模增長迅速；但另一方面，國家的財政困難，財政對經(jīng)濟社會穩(wěn)定及發(fā)展的“瓶頸”性制約現(xiàn)象也日漸突出。

從現(xiàn)實情況看，這種財政“瓶頸”，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是財政經(jīng)常性收支方面的突出矛盾和“瓶頸”制約。一國財政的經(jīng)常性支出，是有效履行國家（政府）職能的基本財力需要，也是安邦定國的必要財力保證。近些年來，政府管理部門和公檢法機關(guān)的行政經(jīng)費欠缺，本應(yīng)由國家預(yù)算解決的教材文衛(wèi)、公用及其他事業(yè)單位的經(jīng)費緊張，不少地方甚至連正常的工資發(fā)放都成為問題，以及由此而造成的政府職能“缺位”，由此而誘發(fā)的“三亂”（亂集資、亂攤派、亂罰款）現(xiàn)象和行為扭曲等，就在很大程度上與財政的經(jīng)常性支出不足有直接關(guān)聯(lián)。

二是國家財政調(diào)控上的“瓶頸”制約。這方面的突出問題又主要有三：

１、政府投資調(diào)控上的“瓶頸”制約。即由于財政困難，使政府投資特別是中央政府投資，在全社會投資總額中的比重持續(xù)地非正常下降，從而弱化了政府的投資調(diào)控功能。國外的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，發(fā)展中國家的政府投資，一般應(yīng)占社會總投資的20％~25％左右，而在我國1995年全社會的固定資產(chǎn)投資總額中，來源于國家財政的投資僅占3.1％。

２、中央政府在實行財政縱向平衡方面的“瓶頸”制約。1994年實行分稅制改革時，采取了照顧各地既得利益的“稅收返還”辦法。這種過渡性的、非規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，高達近2000億元左右，且對各地財政能力差異的平衡作用十分微弱。而自1995年實行的較為規(guī)范的“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，則因其投入的財政資金數(shù)額很小，亦起不到多少縱向平衡的作用。就是說，中央政府因其可支配財力上的“瓶頸”制約，故使其現(xiàn)有的財政縱向平衡、縱向調(diào)控能力較弱，既不利于為全國各地提供大體相等的公共服務(wù)水平、促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且對各地公共投資需求的平衡與滿足，造成了不利的影響。

３、對無收入和低收入者提供基本生活保障方面的財政“瓶頸”制約。隨著企業(yè)改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，下崗及失業(yè)職工的人數(shù)，以及由此而造成的對低收入人群的經(jīng)濟補償問題，將在近期內(nèi)變得十分突出。按照市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，這一類再分配問題的解決，包括對下崗、轉(zhuǎn)崗職工的再就業(yè)培訓(xùn)，對職工最低生活水平的保障和必要購買力的維持等，都離不開國家財政的強力支持。而當(dāng)前我國的財政狀況，則與這種財政政策干預(yù)和收入分配調(diào)節(jié)的現(xiàn)實需要相矛盾。

很明顯，上述這些緊迫的財政“瓶頸”制約問題，如不能盡快得到有效緩解，將對我國經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，帶來多方面的影響和基礎(chǔ)性的障礙。

這方面的總體思路是：從切實加強國家財政實力中“增”一塊。即通過切實增加政府的可支配財力數(shù)量，以提高其對促進投資和消費需求的支撐力。從調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)中“移”一塊。即按照社會主義市場經(jīng)濟的特點和要求，通過解決財政職能的“越位”問題，為加強和改善財政的投資地位騰出必要的財力。從減少農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的“非稅”負(fù)擔(dān)中“促”一塊。即通過切實解決農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的非稅重負(fù)，以增強其投資和消費需求能力。從加快建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度中“調(diào)”一塊。即通過打破當(dāng)前以保護各地既得利益為主旨的稅收返還辦法，建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，以提高國家財政平衡和調(diào)控區(qū)域投資需求的能力。從適度適量增發(fā)國債中“用”一塊。

充分發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿在擴大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

具體地說，在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，為了保持適度消費和投資需求增長，確保我國經(jīng)濟的快速發(fā)展勢頭，似應(yīng)重點解決好以下幾個緊迫問題，即采取如下的財政對策：

（一）盡快增強國家財政實力，提高財政對社會需求的調(diào)控能力。

這可以說是振興我國財政、緩解和消除財政“瓶頸”的一個核心內(nèi)容與基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是緩解與消除東南亞金融危機對我國影響的一個必要的“固本”之策。

根據(jù)當(dāng)前的實際情況，這方面應(yīng)采取的措施又主要有三：

１．盡快改變國家財力分配過度分散的不正常局面，增加財政的可支配財力。

造成我國近些年來財政赤字的不斷擴大的原因，固然與高投入、低產(chǎn)出、低效益的粗放型經(jīng)濟增長方式有直接關(guān)聯(lián)，但國民收入和財政分配格局的失調(diào)與扭曲，也是一個帶基礎(chǔ)性的成因。改革開放以來，社會財力分配向地方、部門、和居民的過度傾斜，不僅形成了財力分配和使用上的散、亂局面，也使國家提高“兩個比重”的努力因缺乏可資動員、可供支配的財力基礎(chǔ)而屢屢受挫。其中最為突出的，就是分散面廣、數(shù)額巨大的預(yù)算外資金，特別是各種收費和基金擠占稅收及侵蝕稅基的問題。其結(jié)果，不僅使很大一部分規(guī)范的國家稅收收入即所謂預(yù)算內(nèi)收入，變成了非規(guī)范或不甚規(guī)范的預(yù)算外收入，從而減少了國家的可支配財力，而且使這些“費”或“基金”的使用，在很大程度上游離于財政的運用與監(jiān)督范圍之外，既造成了極大的浪費，也往往給某些財經(jīng)違規(guī)乃至腐敗行為開了方便之門。事實和資料顯示，當(dāng)前在中國的不少企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了“費”大于稅的情況，一些地區(qū)也出現(xiàn)了非稅收入的增長規(guī)模和增長速度，大大超過稅收收入增長規(guī)模與增長速度的不正?，F(xiàn)象。這種稅收收入“缺位”和非稅收入“越位”的狀況，不僅已對國家財政收入的正常增長和我國財經(jīng)狀況的好轉(zhuǎn)造成了嚴(yán)重威脅，而且也極大地?fù)p害或降低了農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的投資與消費需求能力。其中，特別是在住房建設(shè)中，由于各種名目繁雜的附加收費過濫、過多、過高，從而成了抬高房地產(chǎn)價格和抑制消費的一個重要原因。因此，大力整頓和規(guī)范預(yù)算外收支，改革稅費制度，已迫在眉睫。

誠然，將預(yù)算外資金納入預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理的軌道，在增加國家財政可支配財力的同時，也相應(yīng)擴大了財政的支出范圍，在短期內(nèi)并不一定有明顯的增收減支作用。但從統(tǒng)籌安排、集中運用國家財力、加強財政管理和預(yù)算監(jiān)督以及減少浪費、提高財政資金使用效果等方面來看，則無疑能收到維護國家預(yù)算的完整性原則，有效利用有限財政資源，從而有利于緩解財政收支矛盾的良好功效。

２．逐步建立適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。這也是增加國家可支配財力的一個重要方面。

無論是從亞洲一些新興工業(yè)化國家或地區(qū)的歷史經(jīng)驗，還是從中國的迫切需要來看，積極建立適合本國國情的財政投融資制度，都是積極開拓財政性投資來源、保證和加大國家財政的基礎(chǔ)性建設(shè)投入、緩解“瓶頸” 產(chǎn)業(yè)制約、從而在優(yōu)化國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進技術(shù)進步的基礎(chǔ)上增強國家財政穩(wěn)定和發(fā)展功能的一條有效途徑。在這方面，特別是日本已實行40多年的財政投融資制度與政策，就為我們提供了許多有益的借鑒和經(jīng)驗。無論從我國當(dāng)前的迫切需要，還是從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮；亦無論是從解決我國財政性建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的困難，還是從強化國家財政宏觀調(diào)控與經(jīng)濟穩(wěn)定功能的角度來看，逐步摸索、推行我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政投融資政策，都具有特殊的重要意義。

３、進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，切實加強稅收征管。

財政收入的主渠道是稅收，因而不斷優(yōu)化稅制，充分挖掘稅收潛力，就成了增強國家財政實力的重要環(huán)節(jié)。1994年的工商稅制改革取得了明顯成效，在 1993年各地競相擴大稅收基數(shù)的基礎(chǔ)上，1994年增加稅收871億元，1995年增收912億元，1996年增收1100億元，1997年又增收 1114億元。連續(xù)四年稅收的大幅度增加，充分顯示了中國的財稅體制改革取得了突破性的進展和基本成功。然而，盡管如此，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)（如個人所得稅、消費稅、資源稅）、稅源稅率的進一步調(diào)整完善，一些新稅種（如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、利得稅等）的開征，減免稅的繼續(xù)清理整頓等，仍然有著很大的財政增收潛力。至于加強稅收征管可能帶來的財政增收效應(yīng)，就更是極其可觀、眾所周知的了。如果再考慮到我國目前的總體稅負(fù)水平，無論與經(jīng)濟發(fā)達國家還是與大多數(shù)發(fā)展中國家相比都明顯偏低，即存在著提高總體稅負(fù)可能性的情況，則財政增收的前景就更為明朗。

世界銀行的一份報告《2020年的中國：新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)》指出，如中國做好對非國有企業(yè)的納稅工作（它們是經(jīng)濟增長中最為迅速的部分），改進對稅收征集的激勵機制，制訂有效的審計程序，采用計算機化信息系統(tǒng)，以及實行對各種逃稅行為進行嚴(yán)厲而公平的罰款新制度等綜合舉措，其所能增加的稅收份額，到2000年將達到GDP的6％。在一個較長的時間內(nèi)，比如到2020年，甚至可能達到GDP的10％。無論世行報告的可靠性如何，我國稅收的增收潛力無疑是十分可觀的。

（二）認(rèn)真調(diào)整、積極優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，就當(dāng)前的突出矛盾而言，其任務(wù)或重點則可概括為三句話，這就是：調(diào)整范圍，突出重點，強化支出效益約束。

所謂調(diào)整范圍，就是要嚴(yán)格按照社會主義市場經(jīng)濟條件下的各級財政事權(quán)，來重新規(guī)范和界定支出范圍，特別是要徹底從過去那種大包大攬、慣于插入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的桎梏中解放出來，以免在新形勢下重蹈超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、越位運轉(zhuǎn)的覆轍。通過這種調(diào)整，就可用退出某些領(lǐng)域和項目、削減部分財政支出的辦法，來達到同時加強那些應(yīng)該加強的政府投資的目的。這也是調(diào)整、規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟條件下財政職能的客觀需要。從當(dāng)前的實際需要看，這方面的要點：一是配合政府機構(gòu)改革，大力整頓和壓縮近年來增長過速、膨脹過度的行政管理經(jīng)費；二是配合國企改革和農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的改善，逐步減少巨額的企業(yè)經(jīng)營性虧損補貼和價格補貼；三是爭取盡快退出國家財政在競爭性加工工業(yè)、一般性商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)支出。通過這些“壓、減、退”的途徑，盡快使國家財政從職能“越位”與“缺位” 并存的矛盾與困境中解放出來，面對新的形勢和問題，加強其應(yīng)有的宏觀調(diào)控和需求管理功能。

所謂突出重點，就是要根據(jù)現(xiàn)有財力狀況，按照一要吃飯、二要建設(shè)的原則，以及輕重緩急的優(yōu)先次序來安排財政的支出重點。根據(jù)多年的經(jīng)驗，在這個問題上，尤其不能用撒胡椒面的辦法，為后續(xù)財力安排留下窟窿、造成被動；同時也不能再用鼓勵各單位、各部門、各地區(qū)通過“創(chuàng)收”的途徑，去解決財政范圍內(nèi)的支出缺口問題，以免造成分配秩序的混亂和分配規(guī)則的破壞。

最后，所謂強化支出的效益約束，就是要把支出效益作為財政支出決策的出發(fā)點及其歸宿，堅持用必有效、有效方用的理財原則，從而在支出到位和盡力避免損失浪費的基礎(chǔ)上，促進和保證財政收支的積極平衡。

（三）切實減輕農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的非稅負(fù)擔(dān)，促進消費和投資的增加。

即通過切實減輕農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他各類企業(yè)沉重的非稅負(fù)擔(dān)的途徑，以相應(yīng)增加其有支付能力的消費和投資需求，為開辟我國廣大的農(nóng)村市場，擴大企業(yè)可支配的投資來源和技改能力創(chuàng)造條件。

特別是為了使房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)真正成為我國新的經(jīng)濟增長點，使住宅消費成為新的消費熱點，就必須改變當(dāng)前因房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)中所承擔(dān)的各種名目的收費過濫、過多，房屋成本和售價過高，致使空置房數(shù)量與年俱增，住房貨幣化、商品化及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都遲遲不能進入良性循環(huán)軌道的不正常狀態(tài)。

（四）通過建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，一方面提高中央財政的宏觀調(diào)控能力，同時為促進我國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡和引導(dǎo)地區(qū)投資需求創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

分稅制改革包括兩個相互聯(lián)系的有機組成部分，即各級財政的分級、分權(quán)、分稅，以及政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。前者重在解決與各級財政事權(quán)相適應(yīng)的收入來源的規(guī)范化問題，但卻解決不了各地的財政能力差異問題，即解決不了某些地區(qū)在提供大體均等的公共服務(wù)方面所存在的政府財力缺口問題，因而不利于實現(xiàn)這些地區(qū)的財政收支平衡。1994年進行分稅制改革時所實行的、基本上以照顧各地既得利益格局為特點的“稅收返還”辦法，盡管是一種現(xiàn)實的選擇，但卻既不利于公平分配，又不利于某些地方特別是廣大中西部地區(qū)的財政平衡。近三年實行的過渡性轉(zhuǎn)移支付辦法，雖然有利于克服這種不足，但又因中央財力的嚴(yán)重匱乏，用于規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的財政資金極為有限（1995年僅為20億，1996年僅為30億，1997年計劃亦僅為40億），故對地方財政平衡的調(diào)節(jié)力度十分微弱。因此，如何逐步消除分稅制改革中的舊體制痕跡（按照既得利益格局進行“稅收返還”），適當(dāng)加快政府間規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的建立和健全的步伐，就不僅成了促進和保證我國地方財政實現(xiàn)穩(wěn)固平衡的一個必要因素，而且將對改善各地區(qū)的投資環(huán)境，平衡和引導(dǎo)地區(qū)間的投資需求，產(chǎn)生極為重要的影響。

（五）制定和實行積極而又審慎的國債對策。

國際經(jīng)驗表明，正確、恰當(dāng)?shù)膰鴤?，是解決各國財政問題的一個有力手段。而衡量國債規(guī)模適度與否，不能只從個別的、單一性的指標(biāo)出發(fā)，而必須進行全面分析，從綜合性的指標(biāo)顯示，來作出符合實際、順應(yīng)時勢、瞻前顧后的判斷和結(jié)論。為此，根據(jù)世界各國衡量國債規(guī)模所采用的幾個通行，睦看中國在這方面的具體情況。

１．債務(wù)依存度。它是指當(dāng)年的債務(wù)收入與財政支出的比例關(guān)系，其計算公式是，債務(wù)依存度＝（當(dāng)年債務(wù)收入額÷當(dāng)年財政支出額）×100％。這個指標(biāo)反映了一個國家的財政支出有多少是依靠國家借債來籌措的。這一指標(biāo)的計算有兩種不同的口徑：一是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的財政支出額，再乘以100％，習(xí)慣上叫作“國家財政的債務(wù)依存度”；二是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的中央財政支出額，再乘以100％，稱之為“中央財政的債務(wù)依存度”。迄今為止，由于中國國債全由中央財政來發(fā)行、掌握和使用，并由中央財政負(fù)擔(dān)國債的還本付息支出，故使用后一種口徑更具實際意義。

對這個指標(biāo)，國際上有一個公認(rèn)的控制線經(jīng)驗數(shù)據(jù)，即國家財政的債務(wù)依存度掌握在15~20％為宜，中央財政的債務(wù)依存度則控制在25~30％的幅度內(nèi)為當(dāng)。我國的資料顯示，自1994年開始，國家財政的債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入額÷[當(dāng)年財政支出額＋債務(wù)支出額]）就超過了上述的安全線，達到 20.2％，1995年為22.2％，1996年為26.4％，1997年（預(yù)計）是28.2％。而中央財政的債務(wù)依存度自1994年開始，也超過50％以上，1994~1997年分別是：52.41、53.28、55.61和57.77（預(yù)計數(shù)）。與國際上的經(jīng)驗數(shù)據(jù)相比較，如果說我國當(dāng)前超過20％以上的國家財政債務(wù)依存度雖然已屬偏高，但還不太為過的話，那么，早已超過50％以上的中央財政債務(wù)依存度，則顯得大大“離譜”了。日本即使在財政最困難的時期，這一指標(biāo)的最高值也不過37.5％而已。

２．國債償債率。它是指當(dāng)年的國債還本付息額占當(dāng)年財政收入的比重。這一指標(biāo)說明，國債規(guī)模需受到財政收入狀況的制約，要把國債規(guī)?？刂圃谂c當(dāng)期財政收入狀況相適應(yīng)的水平上。關(guān)于這一指標(biāo)的數(shù)量界限，國內(nèi)外不少學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)控制在8~10％的幅度以內(nèi)為宜。我國的情況是：1994年前之前，由于國債發(fā)行規(guī)模較小，故國家財政的債務(wù)支出額也不大，1990~1993年的累積額也只不過1000億元左右，每年的償債率約在7％上下（1992年除外）。但從1994年起，隨著國債發(fā)行規(guī)模的劇增，這一指標(biāo)也呈陡然遞增之勢。1994~1997年分別為：9.6、14.2、17.7、23.3（預(yù)計值），每年所借新債中用于歸還舊債的比率也不斷上升。

３、國債負(fù)擔(dān)率。它所衡量的是當(dāng)期的國債累積額占當(dāng)年GDP的比重。這是度量國債規(guī)模最重要、最常用的一個指標(biāo)。因為它是從國民經(jīng)濟總體或全局來看，而不僅僅是人財政收支角度來考察的國債數(shù)量界限。國外的經(jīng)濟學(xué)家大都認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)達國家的國債累積額最多不應(yīng)超過當(dāng)年GDP的45％，這與經(jīng)濟發(fā)達國家財政收入占GDP的平均比重大致相當(dāng)，即一定時期的國債累積額最多相當(dāng)于當(dāng)期的財政收入總額。從這一指標(biāo)來看，我國的國債負(fù)擔(dān)率又無比經(jīng)濟發(fā)達國家低得多。1989年我國的國債發(fā)行額占當(dāng)年GDP的比重只有0.35％，1996年也僅為2.84％；從國債余額占當(dāng)年GDP的百分比來看，1991~1996年分別為：5.41、5.25、5.50、5.21、5.45和5.60。

４．居民的應(yīng)債力。一般可表述為：國債余額占當(dāng)年居民儲蓄存款余額的比重。這是從居民的國債承受能力來考察的國債規(guī)模指標(biāo)。當(dāng)然，在居民投資意愿、投資選擇、投資渠道多元化的情況下，國債規(guī)模與居民儲蓄存款狀況不存在完全的正相關(guān)系，但也能近似地反映居民的應(yīng)債力。從年度國債發(fā)行額占當(dāng)年居民儲蓄存款余額的比重看，1990~1996年分別為：1.32、2.18、3.42、2.06、4.77、5.09、4.79。再從國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看，1991~1996年的情況則依次為12.8、12.1、11.8、11.5、10.6、9.87。可見，無論從哪個指標(biāo)看，當(dāng)前我國居民的國債應(yīng)債力，都有很大的彈性或潛力。

綜觀以上幾個指標(biāo)，我們很容易得出一個看似矛盾的結(jié)論：從反映國家財政自身“承債”能力的指標(biāo)來看，政府特別是中央政府的債務(wù)壓力已經(jīng)很大，幾乎沒有進一步擴增國債規(guī)模的彈性和空間；另一方面，從國債負(fù)擔(dān)率和國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看（目前的 GDP是國債余額的20倍，居民儲蓄存款也相當(dāng)于國債余額的17倍），國債規(guī)模的進一步擴增又有巨大的潛力。而且，從動態(tài)趨勢看，如國債的發(fā)行規(guī)模即使按現(xiàn)在的增長速度擴大，在未來10年內(nèi)，國債余額占GDP的比重也不會超過14％，即仍舊遠(yuǎn)低于經(jīng)濟發(fā)達國家的國債負(fù)擔(dān)率警戒線。

為什么會在中國出現(xiàn)這種極為明顯的矛盾現(xiàn)象呢？究其緣由，根本之點就在于，國民收入的分配格局的嚴(yán)重扭曲，GDP的財政貢獻率過低，致使國家財政的承債能力十分有限、十分脆弱。從現(xiàn)實情況看，由于國家財力極度分散，預(yù)算外資金、非稅收入極其龐大，政府特別是中央政府的可支配財力相對萎縮，因而大大制約了償債能力與發(fā)債規(guī)模的同步增長，形成了擴增國債規(guī)模潛力巨大，而財政承債能力則相形見絀的矛盾結(jié)局。

根據(jù)中國的實際情況，解決這個矛盾的對策有二：

１、擴大國債規(guī)模必須與集中國家財力、振興國家財政同時進行，使財政實力的切實增強和國債規(guī)模的相應(yīng)擴大，做到雙向協(xié)同、相輔相成。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，國家財政的確不必拘泥于僅僅通過稅收來取得資金，需要靈活有效地運用國債手段、國債政策來調(diào)控經(jīng)濟的運行。然而，國債又是需要還本付息的，故國債的發(fā)行規(guī)模必須顧及到財政的應(yīng)變和承受能力，不能只顧需要、不顧可能與可行而盲目擴張。因此，無論從理論還是從我國的實際情況來看，當(dāng)前進一步擴增國債規(guī)模的主要障礙，或者說矛盾的主要方面，就是國家財政收入或其現(xiàn)實的可支配財力的制約。所以，根據(jù)十五大精神，如何切實地集中國家財力，增加各級財政特別是中央財政的可支配收入，增強財政的承債能力，就成了問題的關(guān)鍵。如果中國今后能在提高兩個“比重”上盡快取得實質(zhì)性的進展，通過整頓預(yù)算外資金、清理規(guī)范非稅收入、加強稅收征管等途徑，使國家的可支配財力數(shù)量有較大增長，那國債的發(fā)行規(guī)模就能隨之進行“跟進性”的更大擴增。

２、國債規(guī)模的擴增要建立在國債結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)之上。

這是因為，合理的債務(wù)的結(jié)構(gòu)，不僅有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，而且也有利于降低國家的籌資成本，減輕財政的未來負(fù)擔(dān)，提高國債的使用效益。根據(jù)我國當(dāng)前在這方面存在的主要矛盾，近期似應(yīng)研究解決好三個問題：

一是調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長期國債比重。長期以來，我國基本上是以3~5年的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和1年以內(nèi)的短期國債，國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種結(jié)構(gòu)單一情況，使國債缺乏選擇性，很難滿足持有者對金融資產(chǎn)期限多元化的要求，同時又使國家財政的還本付息壓力過于集中，客觀上為國債規(guī)模的擴大設(shè)置了障礙，因此必須加以調(diào)整。

二是國債品種結(jié)構(gòu)需進一步 多樣化。如財政債券、建設(shè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、儲蓄債券的交叉運用等。這既可滿足國家財政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，有利于使國民的應(yīng)債能力得以充分釋放。同時對于減輕巨額國債的發(fā)行壓力，充分挖掘國債的經(jīng)濟功能也有很大的意義。

三是調(diào)整國債的持有者結(jié)構(gòu)。國債的持有者，包括中央銀行、機構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個人和國外持有者等。當(dāng)前的問題是，需要改革國債市場主要在財政部、非銀行金融機構(gòu)和居民個人這樣一個有限的范圍內(nèi)循環(huán)的格局，以利于擴展國債的發(fā)行空間。這方面可供考慮的舉措，包括可考慮逐步取消對商業(yè)銀行購買和持有國債的某些限制；著力培育和鼓勵機構(gòu)投資者，以及有條件地允許外國投資者進入中國的國債市場等。

（六）充分發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿在擴大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

――運用財政轉(zhuǎn)移性支出手段，諸如靈活運用針對某些社會群體的財政補貼、主要針對城鎮(zhèn)職工的社會保障等手段，通過保障低收入者的最低生活、福利水平及其有支付能力的需求，以防止社會購買力的過度萎縮，確保社會、人心的穩(wěn)定。

――充分運用財政貼息、財政參股、財政擔(dān)保等經(jīng)濟手段，以充分調(diào)動和吸納社會資金參與社會基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)等方面的投入，收到“ 四兩撥千斤”之效。為此，在社會投資來源、銀行可貸資金較為充裕的條件下，可考慮在當(dāng)前有限的國家財政投資中，拿出相當(dāng)?shù)谋戎貋砥疬@種杠桿或帶動作用，肯定能比財政的直接投資、全額投資收到更好更大的效果。

――有選擇地充分運用加速折舊、投資抵免、稅收支出（稅收優(yōu)惠）等手段，權(quán)引導(dǎo)我國的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)、刺激出口需求。等等。