論焦作經驗對我國財政改革的啟示

　　1 焦作財政改革概述

　　焦作是一個以傳統(tǒng)重工業(yè)為經濟支柱的中型城市。1997年，國家下令關停重污染的“五小”企業(yè)，對地方企業(yè)稅收依賴很強的焦作財政也開始捉襟見肘。1998年，隨著全國性的經濟結構調整進入高潮，圍繞地方財政的種種矛盾在焦作變得十分尖銳。政府的財力分散在各個部門，部門小金庫越變越多，腐敗頻發(fā)，農民上訪不斷，社會安定受損。正是這些矛盾的尖銳化，促使焦作走上了長達12年的財政改革。

　　焦作的財政改革可以分為三個時期。第一，1998年-2001年為改革高潮期，期間以建賬監(jiān)管、會計委派、部門預算、非稅收入統(tǒng)一管理、強化財稅監(jiān)督等財政綜合改革為主要內容，從源頭上治理當時普遍存在的會計信息失真、資金體外循環(huán)的問題，維護了社會穩(wěn)定與改革發(fā)展的大局。第二，2002年-2006年為改革鞏固期，主要針對先前推出的改革，在實踐中不斷驗證、揚長避短補充完善。同時，針對新的問題，又陸續(xù)推出村財鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財縣管、項目評審、債務預算等一系列改革措施，不斷推進加深當地公共財政改革的發(fā)展。第三，2007年至今，為改革的新時期，重點圍繞基本公共服務均等化和“科學、民主、績效”管理的公共財政改革目標，在執(zhí)政理念、民眾參與、績效管理等方面有新的突破，推出了“政府公務倉”，社會性別預算、社區(qū)公共衛(wèi)生等創(chuàng)新性舉措。由此，焦作公共財政改革的發(fā)展邁向了一個新的歷史起點。

　　2 焦作財政改革中的創(chuàng)新

　　2.1 內外統(tǒng)一的綜合預算

　　(1)會計委派制。

　　1998年，為消除會計人員歸單位所有的弊端，解決當時賬外賬問題，焦作市委市政府決定在市直部門實行會計集中管理、統(tǒng)一委派的“會計委派制”。會計委派制在市直行政事業(yè)單位率先實施，取消了所有行政事業(yè)單位的會計和銀行賬戶，設立14個會計工作站，管理263個行政事業(yè)單位的全部會計業(yè)務。選派的78名會計擔任了原來600多名會計的工作，工作效率不降反升。如今焦作行程了市、縣、鄉(xiāng)、村“四個層次”和村賬鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財統(tǒng)管、集中委派、分戶委派、財務總監(jiān)制“五種形式”的會計網絡管理體系。會計委派為后期改革奠定了堅實的基礎。

　　(2)綜合預案。

　　綜合預算是焦作前期財政綜合改革的結果。2001年3月，從深化“收支兩條線”改革入手，取消全部收入過渡戶，所有預算外資金統(tǒng)一納入“非稅專戶”進行管理，將非稅收入管理融入部門預算。同年6月，以國庫管理制度改革為保障，成立財政支出管理中心，對國庫資金、財政專戶資金和財政內部資金實行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一撥付。2003年，發(fā)揮政府采購制度改革對預算編制促進作用，建立政府采購機構，把財政支出預算細化到具體項目，并逐步推進政府采購預算與部門預算同步布置、同步上報、同步審核、同時匯總、同步批復、同步執(zhí)行的“六同步”管理模式。

　　2.2 功能化的分權管理

　　(1)“四權分離”內部制衡。

　　“四權分離”是指預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價分離操作?，F在，焦作市財政已設立了預算編制局、預算執(zhí)行局和預算監(jiān)督局，績效評價的工作也在積極籌備展開之中。在預算編制中，復試預算、社會聽證等工作由編制局及各業(yè)務科室負責;在預算執(zhí)行中，直接支付、授權支付、政府采購、內部監(jiān)督緊密聯系，分別由預算執(zhí)行機構、國庫科和會計委派中心等承擔。與此同時，預算監(jiān)督局和審計部門對預算編制、執(zhí)行機構實施監(jiān)督。最后，焦作的績效管理主要是針對項目資金。財政項目資金評審中心對包括預算內、外資金建設項目和政府性融資建設項目進行評審，之后還會由復審中介和相關專家對評審進行復審。

　　(2)扁平化大辦制。

　　“四權分離”的機制制約了財政局自身的權利，為了讓該機制能夠順暢運行，焦作提出了外圓內方的“大辦制”，來優(yōu)化人員配置，方便上下級的工作對接。“外圓”指客觀上適應上級業(yè)務的對口需要和與其他部門的協作要求，對外辦公時原領導分工和科長職務職能基本不變。“內方”指對內按照新的組織結構、職能整合和人員配備，以期能最大限度地提高工作效能和政府績效管理水平。這樣在不增加人員編制的情況下，一班人員兩種結構，同時滿足外部職能要求和內部改革需要。

　　2.3 透明的陽光財政

　　(1)八大程序。

　　一是信息公開。通過政府網站和財政“財經沙盤”信息平臺，公開財政預算編制信息、資源分布和定額標準。二是部門申報。各預算單位按照政府財政預算編制要求，在規(guī)定時間內編制上報本單位部門預算。三是財政匯審。財政部門匯總經主管部門審核后的部門預算，廣泛征求意見、召開會議研究，通過“兩上兩下”公開程序達成初步意見。四是民意測評。對市委市政府確定的重大支出項目和事關民生等公共支出項目梳理排隊，征集社會公眾意見。五是專家論證。從財政決策咨詢委員會委員和專家?guī)熘羞x擇專家，開展論證并將意見匯總成冊，形成論證報告，作為重要參考依據。六是社會聽證。邀請專家、財政監(jiān)督員及社會人士，抽取部分預算單位的重點支出項目進行社會聽證，接受社會監(jiān)督。七是人大審查。人大會選擇市直單位部門預算進行事前初審，組織人大代表就百姓關注的熱點問題進行公開審查。八是審計監(jiān)督。審計部門對財政預決算和部門預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。

　　(2)五大載體。

　　第一，社會服務窗口。建立面向社會公眾的服務大廳，通過電子屏、觸摸屏和文本資料可以查看部門預算等財政財務公開信息。第二，網絡信息平臺。在焦作財政信息網、“財經沙盤”上公開有關預算資料等內容，即時更新財政信息和新聞，主動接受征詢，及時進行信息回饋。第三，新聞媒體宣傳。在焦作電視臺設立專題欄目，開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道，把事關民生的財政支出情況向社會公示。第四，公共場所屏幕。在人民廣場、火車站、行政服務窗口等人群集散的地方設立LED電子屏幕，滾動播放財政民生信息。第五，財政文化大院。在財政局內，設置政務公開欄、流程導向圖，財政預算相關資料隨處可見可閱，形成全方位、立體式的財政公開全景圖。

　　2.4 關注民生的公共財政

　　(1)公共社區(qū)服務。

　　2007年，焦作推行了社區(qū)衛(wèi)生服務卡制度，推進了“政府購買服務”的市場化績效改革。居民按照一定標準進行充值，家庭成員共同使用。居民自主選擇服務好的社區(qū)保健人員，各社區(qū)衛(wèi)生服務中心公平競爭。由市、區(qū)衛(wèi)生和財政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表組成考評小組對社區(qū)服務進行考核。2009年焦作進一步推進基層醫(yī)療服務改革，實行“不到位、不補助，補多少、看績效;多干多得、獎優(yōu)罰劣”的管理辦法，將財政資金績效管理和推進公平公正公開結合起來，改變過去財政資金大量投入到公共衛(wèi)生機構和人員補貼上，普通群眾未真正享受到公共衛(wèi)生服務的“養(yǎng)人未必辦事”的情況。

　　(2)政府公務倉。

　　長期以來，焦作存在財力與資產需求之間的矛盾：一方面，各行政事業(yè)單位每年匯編出的需要遠遠超出了財政的負荷能力;另一方面，單位資產管理不到位，資產浪費現象十分普遍，資產使用效率低下。在此背景下，焦作財政提出了建設“政府公務倉”。焦作市首先對行政事業(yè)單位的資產進行清查，然后對政府財務進行統(tǒng)一調度，實現公共資產集中購置與循環(huán)使用。單位提出申請后，可從公務倉中借到相應物品，用完后歸還。“政府公務倉”的制度建設實現了財政資源的均等化配置和精細化管理，客觀上保證了各預算單位之間的“均等化”，它打破了過去財政配置資源的粗放模式，為公共服務的均等化找到一條新路徑。

　　3 焦作經驗對我國財政改革的啟示

　　3.1 信息公開與公眾參與是靈魂

　　從焦作經驗來看，信息的公開在財政改革中占有重要位置，也可以成為中國公共財政改革的起點。公共財政是為社會提供公共產品和服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的財政管理體制，它著眼點于公共需求。從公共需求出發(fā)，就要以公平與均等為標準來實現資源的再分配，增加公民對政府的控制以促進政府的民主決策，而公眾的知情權恰恰是公眾話語權的基礎。公眾服務大廳的設立、社會聽證等公共財政改革實踐為公眾參與提供了一個話語空間和表達平臺，建立起一個政府充分聽取公眾意見并積極回應的互動機制，它約束了政府權力，是對政府行政的監(jiān)督。

　　3.2 參與法制化是根本

　　焦作改革源于當地的財政收支矛盾，得益于上級領導的大力支持。財政改革在焦作的突破性進展可以看出財政改革在中國依賴于個別領導的推動和支持，難免出現“人走政息”的可能性。而焦作持續(xù)12年的經驗來看，理論機制的創(chuàng)新與改革實踐的實行是相輔相成的關系。鞏固和深化改革成果離不開一系列公文的出臺和制度的建立。若在全國范圍內實施財政改革，以法律條文形式來明確健全的制度是必不可少的，只有這樣才能保證改革的每一部都有法可依、有章可循，否則，改革將缺乏法律保障，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。

　　3.3 精細化管理是核心

　　從會計委派制、復試預算、政府公務倉等實踐中可看出統(tǒng)一精細是財政改革的精髓所在，只有將財政管理統(tǒng)一口徑，從精細化入手，才能使財政賬目更加透明公開、通俗易懂。以復式預算與部門預算相結合的綜合預算為例，部門預算從橫面反應了部門全部收支狀況，復式預算則從縱向角度反應專項資金的流向、流量以及資金性質和收支結構。細化預算定額，對單位預算申請項目實行重要性論證排序，以區(qū)分輕重緩急程度;各種收入統(tǒng)一調度，預算管理更加明晰規(guī)范，更加貼近公共財政的改革目標。

　　3.4 信息技術是有力支撐

　　現代財政改革，海量數據蜂擁而至，要實現信息共享與信息公開，方便大眾參與和監(jiān)督，依靠傳統(tǒng)記錄方式將影響各項工作的開展，逐漸被時代淘汰。焦作的財經沙盤是一種全新的財政綜合管理與決策支持信息平臺，它將各類業(yè)務數據集中整合，打通了各類信息的脈絡，為提升決策層謀劃全局，系統(tǒng)思考、高效執(zhí)行等方面的能力，提供了一個全新的支撐平臺。由焦作經驗來看，科技是財政改革的有力支撐，若沒有信息技術，財政公開、公眾參與也就無從談起，績效評價等數據處理費時費力，財政管理效率的提升也將困難重重。信息技術使管理朝著平臺化、可操作化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、動態(tài)化、公開化的方向發(fā)展，將極大地增加了財政的公開度和透明度。