一、廓清預算審批權范圍，明確預算修正權歸屬
　

　　雖然從理論上說，立法機關作為國家權力機關不僅擁有預算審批權，而且還應該擁有預算提案權，但是由于預算本身的政策性和技術性，目前不同政體之間的國家在預算提案權的歸屬上基本上不存在分歧，即都由行政部門行使。如在英國、法國等行政立法一體的內閣制國家預算向來由內閣提出；而在總統制的美國，原來是由國會自己提案，第一次世界大戰(zhàn)后才深切體會集中編制總預算的必要，1921年國會主動讓出了預算提案權，自此一直由總統把持。[1]所以目前不同體制之間關于預算審批權的分野，主要體現在預算審批部門對行政部門所提預算案的修正權的有無、大小及行使方式。

　　依美國1921年通過的《預算及會計法》，美國總統有準備及提送年度財政概算于議會的義務，但其并沒有拘束立法部門之效力，議會擁有完全自由的預算修正權。而就國會審議通過的預算，總統也擁有否決權，這時參、眾兩院均必須以三分之二的優(yōu)勢多數決才能反否決。美國建國之初，制憲先賢們對英國內閣制行政、立法在實質上混合為一而有集權化的危險深感不安，于是設計將國家權力分散于不同機關，使之相互對抗、制衡、妥協，從而保障人民的權利。上述預算法的規(guī)定與此如出一轍。聯邦德國在“二戰(zhàn)”后采行內閣制。國會雖然分為參、眾兩院，但只有聯邦眾議院享有廣泛單一國會國家的國會權限?！堵摪畹聡痉ā返?13條規(guī)定，聯邦議會若經由法律提高政府預算案中的支出或未來將帶來新的支出，則需得到聯邦政府的同意。凡是帶有削減財政收入的法律或未來將帶來財政收入削減者，也需得到聯邦政府的同意。聯邦政府有權要求聯邦眾議院暫時中止此類法律之決議。若聯邦眾議院已經通過法律，則聯邦政府可以在四周內要求聯邦眾議院重新進行決議。[2]該條文的目的在于防范立法者單方透過法律提高支出，促使立法、行政部門進行角力、協商。法國實行弱勢國會體制，總統是全國的權力中心。依其憲法第40條規(guī)定，國會議員不得提出減少公共部門收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此國會不享有預算的修正權。[3]

　　中國預算法只規(guī)定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權則語焉不詳。[4]從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，不能對預算草案實行科目流用。[5]政府對人大審批通過的預算也必須執(zhí)行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。然而，畢竟這是關系到中國預算法制完善和發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，因此應當在立法中予以明確回答。

　　我們認為，預算審批機關應該享有預算草案調整權。如果按西方的政治體制進行歸類，中國“議行合一”的人大、政府體制可以定位為內閣制，政府擁有相當大的職權，甚至在很大程度上超越了人大的監(jiān)督和制約。就預算審批而言，由于預算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，人大事實上很難判斷預算支出的合理與否，預算的審批監(jiān)督更是流于形式。隨著部門預算制度的推行，預算的編制將越來越規(guī)范和細化，人大的預算審批也應該發(fā)揮越來越重要的作用。未來人大預算審批權的走向，應在于擴大權限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預算草案的調整修正權，一方面可以加大權力機關的預算職責，另一方面對不合理的預算開支也多了一條制約途徑。因為即使是如本文后部所主張的預算分享審批，也不可能細致到每一個具體的項目，因此人大的預算修正權對協調人大和政府之間的關系仍然是有必要的。

　　不過，考慮到預算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應的預算制衡權，為防止預算審批機關濫用權力，我們主張將人大的預算草案修正權限制在科目流用權的范圍內，即不能突破預算草案原有的收支平衡。這樣做是為了尊重政府在預算方面的信息優(yōu)勢和預算編制、執(zhí)行的經驗，避免預算草案的內容起伏太大，增加預算協調的難度。

　　目前，中國的預算收入按照其內在性質和相互聯系設有“類”、“款”、“項”、“目”四個層次的科目，預算支出科目則分為“類”、“款”、“項 ”、“目”、“節(jié)”五級，“類”是最高級別的預算科目。[6]不難得知，審批機關的預算草案科目流用權越靠近“類”，則對預算草案的調整幅度越大。鑒于人大系統對于預算缺乏專業(yè)審查，相關人員配備和程序建設還十分滯后，再加之政府長期以來把持預算修改權形成的慣性，我們認為還應該對人大的預算科目流用權加以限制。如最初從“目”、“節(jié)”科目開始，待條件成熟時再逐步擴展，但最高不宜超出“項”級科目。
　　

　　二、取消審議下級地方總預算，簡化預算審批程序
　　

　　根據我國《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，國家預算和中央預算由財政部編制，經國務院審核批準后，報全國人大審查批準，地方預算由各級財經部門編制，經本級人民政府審核批準后，報同級人大審查批準。由于國家預算包括中央預算和地方預算，當全國人大開會審批國家預算時，地方人大都還未開會，為了保證人大的會期，財政部只能代替地方編制預算，與中央預算合并編制國家預算報全國人大審批。而財政部代編的地方預算與地方人大通過的預算會有一定的差距，這給預算編制、執(zhí)行帶來困難，而且損害了預算的權威。1994年《預算法》生效實施后，上述問題已得到部分解決。根據該法第12條、第13條的規(guī)定，雖然全國人大仍然要審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告，縣級以上地方各級人大仍然要審查本級總預算草案及本級總預算執(zhí)行情況的報告，但是全國人大只批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告，縣級以上各級地方人大只審查本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告，這樣就避免了上級人大審批下級預算，上級人大審批通過的預算下級人大再次審批的不正常現象，保證了預算法內部邏輯的嚴密和效力的統一。美中不足的是，《預算法》的規(guī)定明顯違反了《憲法》，這在任何一個講求法治的國家都是難以接受的。因此，上述問題的圓滿解決仍然有待于修改《憲法》相關條文。

　　此外，《預算法》的上述規(guī)定還存在一個有待解決的問題，即縣級以上各級人大除了審批本級預算外，還有權審議下級地方總預算。盡管審議不同于審批，從法律上看，經過審議的地方總預算并不對下級預算審批和執(zhí)行機關產生約束力，但是既然存在這個程序，下級預算編制機關就不得不向上級報送預算草案。我們認為，這道程序只會導致極大的制度性資源浪費，很難產生實質的積極效果，因而應予廢止。

　　根據財政分權的原理，中央和地方政府有著各自不同的職能，因此其財政收支范圍也各不相同。一級政府一級預算是財政聯邦制國家的通例。中央和地方的預算審批權和預算執(zhí)行權界限分明，只是由于中央擁有相對豐裕的財力，并且需執(zhí)行地區(qū)財政均衡和國家宏觀經濟調控職能，因此才通過轉移支付制度在中央和地方之間發(fā)生財政資金聯系。中國雖然沒有明確肯定實行財政聯邦制，但是自從1994年推行分稅制財政管理體制以來，已經向財政聯邦制邁出了很大的一步。[7]如《預算法》第2條規(guī)定，國家實行一級政府一級預算；第12條和第13條規(guī)定，各級人大只審批本級政府預算。這些都是與財政分權的理念相吻合的。正是因為《預算法》認識到干涉下級政府預算的消極影響，才將原《預算管理條例》所規(guī)定的直接審批下級預算改為行使審議權。不過，雖然一字之差避免了原先預算重復審批的矛盾和尷尬，但是審議下級預算仍然與舊的“統一領導、分級管理”的財政思路存在著千絲萬縷的聯系。

　　所謂下級地方總預算，是指本級政府以下各級地方政府預算的匯編?！额A算法》之所以保留地方各級總預算的編制，并賦予各級人大對下級地方總預算以審議權，可能出于兩方面的考慮：一是保證各級權力機關對本轄區(qū)范圍內預算收支事項的知情權，保障人大代表的參政議政權，二是保障各級政府對本轄區(qū)范圍內預算的統一執(zhí)行權。而在我們看來，這些理由都十分牽強，難以令人信服。雖然人大是權力機關，有權按照《憲法》的規(guī)定決定本轄區(qū)內的重大事情，當然也包括審查和批準預算，但是，如果我們認可《預算法》對《憲法》第62條的修改合理，認為其更符合分稅制財政分權法的需要，那么，取消各極人大對下級財政總預算的審批權之后就完全沒有必要仍然保留審議權。至于上級人大的知情權和人大代表的參政議政權，事實上，通過保留對下級地方總預算的審議權是不可能實現的。因為全國人大開會在前，地方人大開會在后；上級地方人大開會在前，下級地方人大開會在后，因此，上級人大審議的所謂下級地方總預算實際上只是一個未經本級人大審批通過、甚至可能就是上級政府代編的草案。當下級人大召開會議時，一般都會有所修改，所以，上級人大審議的下級地方總預算所包含的信息是不準確的，以此為基礎行使知情權十分不現實。而人大代表的參政議政權更應該表現為一種投票決定權。如果僅僅是對并不準確的下級政府預算文件進行審議，卻不發(fā)生任何法律效力，這不僅會導致資源的極大浪費，而且有損權力機關的威信和尊嚴，實際上不起任何作用。至于保障各級政府對本轄區(qū)范圍內預算的統一執(zhí)行權，雖然與法律所賦予國務院和各級地方政府的職權相一致，[8]但這種規(guī)定與分稅制所要求的一級政府一級預算的原理明顯背離。預算審批通過后，無論是預算收入還是預算支出，都是由本級政府組織執(zhí)行。既然在科學的分稅制體系下中央政府與地方政府、上下級地方政府之間的財政收支范圍都已經做出明晰的劃分，上級政府組織執(zhí)行下級政府的預算就只能是師出無名的越俎代庖，嚴格來說，是一種侵犯下級政府財政權的行為。更何況，即使在過渡時期必須維持預算執(zhí)行的統一協調性，也不一定非要編制和審議各級地方總預算不可。因為具有執(zhí)行力的預算只能是經過本級人大審批通過的預算，而各級地方總預算中所包括的下級總預算卻只是經過了其上級人大的審議，并不產生法律效力。所以，各級政府對轄區(qū)范圍內預算的統一執(zhí)行權并不能通過編制地方總預算的形式達到目的。其實，依《預算法》第14條、第15條實行預算備案制度就足以完成這一任務。因此，各級政府編制本級預算并提請同級人大通過即可，另行匯總編制下級地方總預算實無必要。

　　在預算實踐中預算編制部門除編制本級預算外還需匯總編制下級地方總預算的做法，以及預算審批部門除審批本級預算外還需審議匯總編制的下級地方總預算的做法將不可避免地帶來兩方面的實際危害：一是浪費預算編制和審批部門尤其是編制部門的人力、物力和財力；二是制約了下級預算編制部門和審批部門工作能動性的發(fā)揮。盡管各級人大審議的下級地方總預算在法律上不生效力，地方預算編制部門在報送同級人大審批之前仍然可以修改和完善，預算審批部門對某些收入和支出項目也可以否決，但在中國的特定政治背景下，上級機關的一言一行對下級機關都有很大的影響力。因此，面對已經上級權力機關審議通過的本級地方總預算，各級預算編制部門和審批部門可能很難再有所作為。所以，我們認為，應當徹底落實一級政府一級預算的原則，預算審批部門只審批本級政府預算，不審議下級地方總預算，預算編制部門也只需編制本級政府預算即可，不必匯總編制本級總預算。
　　

　　三、建立人大預算工作機構，協助行使預算審批權
　　

　　預算的審批是一項政策性、法律性、技術性都非常強的工作。根據憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進行政治和經濟決策，又要從事各種立法，還要履行預算審批職責，在我國人大會議制度暫時無法改變的情況下，如果沒有專門機構的輔助，人大的各項活動很可能陷入表面化。

　　在現實中，人大代表并沒有充分的時間審查預算表。地方人代會的會期通常為4—5天，期間至少要審議6個報告，用于各項決議審查的時間就只剩有兩天了。而審查的重點一般又放到了政府工作報告、計劃報告和預算報告上，使得預算表的審查在會議日程中沒有突出出來。[9]加之預算草案到臨時大會舉行時才印發(fā)給代表，且只有分類、款的數字，沒有分項、分部門的數字，透明度很低，預算項目之間的關系、預算的內容結構并不清楚，權力機關對預算的審查難以起到實質性的作用。[10]

　　在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮了職業(yè)、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說明人大足以勝任其作為一個政治機構的使命，至于作為立法機構和經濟決策機構則需要高度的業(yè)務能力和相關的制度配套才能夠正常運行，因為立法和經濟決策不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通相關的專業(yè)知識和程序方面的操作技巧。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務素質是參差不齊的，目前大部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對任何立法案或提案直接舉手通過的階段，缺乏對相關問題的深入研究。因此，建立人大專門工作機構，輔助人大行使權力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補我國人大代表業(yè)務能力缺陷的現實需要。

　　中國《預算法》第37條規(guī)定，財政部應當在每年全國人代會舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人大財經委進行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州政府財政部門應當在本級人代會舉行一個月以前，將本級預算草案的主要內容提交本級人大有關的專門委員會或者根據本級人大會主任會議的決定提交本級人大會有關的工作委員會進行初步審查?？h、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人代會舉行的一個月以前將本級預算草案的主要內容提交本級人大委員會進行初步審查。從以上規(guī)定可知，初步審查制度的建立也在嘗試解決本文前述的兩個問題，即減輕人大會議的工作壓力和彌補人大代表的業(yè)務缺陷。但是僅就該規(guī)定而言，事實上很難達到目的。第一，初步審查機構的法律地位不明確。雖然在全國人大的層次已經肯定該項權力由全國人大財經委員會行使，但在現階段，財經委員會的主要職責在于財經方面的立法，對預算的審查并沒有建立一整套運行機制。加之初步審查的期限非常短，財經委員會參與預算審查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步審查制度連機構的確定都具有一定的隨意性，要保證初步審查的效果其難度更大。第二，初步審查的權力內容模糊不清。如，初步審查是否僅僅是一種書面審議，還是可以就預算項目進行調查，甚至舉行聽證?作為審查對象的所謂“本級預算草案的主要內容”包括那些方面?是否可以要求預算編制機構修改預算草案?第三，初步審查的法律后果無從知曉，沒有規(guī)定不同機構進行的初審效力有何不同，初審結果也沒有確定的送達對象，更無法在人代會上使代表知悉。如果初步審查是預算審批過程中一個非常重要的程序，那么，起碼應該對其法律后果做出明確規(guī)定。究竟是規(guī)定未通過預算初步審查就不能提交預算審批機關審批，還是規(guī)定在這種情況下，初步審查機構只能將自己的意見報送預算審批機關，供其決策時參考，這是值得我國預算法認真對待的問題。第四，初步審查缺乏社會專業(yè)人士的參與，對其是否可以吸收社會力量參與初審，是否可以委托或責成審計部門進行預算草案審計沒有答案。第五，初步審查參與預算審批的時間太晚，法定初審時間得不到保證。提交初審的草案通常應由行政領導辦公會、黨委會批準，初審時不便再提意見，即使提出意見，也很難被采納，等等。這些問題在立法中都欠缺明確規(guī)定，因此，預算的初步審查可能僅僅停留在交換意見的階段，很難深入進行。

　　很多法治發(fā)達的國家都賦予預算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。而無論是在實行一院制議會國家，還是實行兩院制議會的國家，預算的具體審核都是由議院的各種常設委員會與其屬下的各種小組委員會負責進行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設有預算局，參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算局負責在經濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會實際上也在很大程度上行使著預算審核權。英國下議院的財政委員會、撥款委員會，日本參、眾兩院的預算委員會都屬于同樣類型。中國對預算審批雖然不實行立法程序，但在預算審批機構中設立預算專門工作機構，并明確其權責和工作程序的做法仍然是值得我們借鑒的。我們建議，在縣級以上人民代表大會中設立預算委員會，輔助各級人大行使預算審批權，輔助各級人大會行使預算調整審批權和決算審批權。[11]預算委員會的職責是，充分利用預算信息管理系統，審查各預算部門收入支出的合法性、科學性、合理性。預算委員會可以建立專門小組，與預算支出的各個部門相對應，負責對該部門收支預算的專門審查。當然，預算委員會并不擁有只有權力機關才擁有的審批權力，它只擁有建議權。這種建議權分兩個向度，一方面對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機關對預算草案中不合法或不合理、但預算編制部門拒絕修改的內容予以否決。如果不存在上述問題，預算委員會也應該出具詳細的審查報告建議預算審批機關予以通過。按照這種制度設計，人大代表在行使預算審批投票權的時候，既可以聽取政府關于提請審批預算草案的報告，也能夠聽取預算委員會關于預算草案審查的報告，即使業(yè)務知識有所欠缺，起碼也能做到兼聽則明，不為某一種觀點所左右。
　　

　　四、健全預算審批程序，依法行使預算審批權
　　

　　預算審批程序是保障和規(guī)范預算審批機關依法行使權力的重要依據。在民主和法治的國度里，無論是立法、司法或是行政，程序都對其具有極為獨特的意義和作用。[12]預算審批雖然不是直接的立法，但由于預算的內容關系到國家下一財政年度的活動范圍和方向，在一國的政治經濟生活中具有舉足輕重的影響，因此，預算審批程序就應當成為預算法治建設應予關注的重要一環(huán)。

　　在我國，預算法對預算審查除了規(guī)定極為簡單的初步審查之外，只規(guī)定了各級人大對同級政府所作的預算報告有審查批準權，至于預算審查權行使的程序則仍付闕如。我們認為，中國不僅要學習他國建立預算專門機構，協助權力機關行使預算審批權的經驗，而且還應該在預算法中明確規(guī)定預算審批的程序。

在《立法法》頒行前，立法程序的簡陋和缺失一直是法學界批評的對象，認為這種現象不利于樹立法律的權威，提高立法的質量，不利于保障立法部門依法行使立法權，也不利于防范其濫用手中的權力，為某些部門或個人謀取私利。[13]《立法法》的制定實施為中國立法程序的完善奠定了基礎和框架。盡管中國預算審批并不適用立法程序，《立法法》并不能解決預算審批程序的完善問題，但是立法的程序對預算審批程序具有非常重要的借鑒作用。美國、英國、中國香港等是采用立法程序審批預算的典型，德國也是如此。在原聯邦德國，聯邦預算的審批權在聯邦議院，其程序是，議會對預算草案表決前，要由聯邦議院的預算委員會進行討論、審查，然后由聯邦議院“三讀”審議預算草案。“一讀”時，財政部長要對政府編制預算時的各種考慮作概括性說明，議員們對草案發(fā)表他們各自的看法；“二讀”時，預算委員會將審查的結果向全體會議報告，然后開始討論各部預算，并做出修訂預算法案的決定；“三讀”時，議院就整個預算再次進行辯論，并進行表決。聯邦議院批準預算法案后，將法案送交聯邦參議院表決。待兩院全部批準后，預算法案經財政部長和會簽，再送總統簽字，便成為正式法律。預算法案要在《聯邦法律公報》上頒布。

　　結合中國《立法法》關于立法程序的規(guī)定以及他國預算審批的經驗，我們提出以下完善預算審批程序的設想：

　　(1)預算審批的時間應當保證在6個月左右。鑒于我國人大的會期制度在短期內無法改變的事實，應當加強預算委員會作為專門工作機構的職能，為預算的細化以及合理性、科學性進行事先審查和把關。這是一段預算編制部門和預算審批部門互動的過程，人大會和預算工作機構在審查過程中發(fā)現的問題，允許預算編制機構修改預算草案，因此相應地即延長了預算編制時間。

　　(2)預算草案在表決之前，既要聽取預算編制部門關于預算編制情況的報告，又要聽取預算專門工作機構關于預算審議的報告。

　　(3)預算編制部門將預算草案提交審議時，必須附有收入支出明細表、上年度決算匯總明細表，以及審批機關所要求的有關近兩年財政狀況的書面資料。

　　(4)預算委員會審議預算時實行“三讀”制度。“一讀”時，由財政機關代表政府就預算草案做出說明，預算委員會委員提出審查意見；“二讀”時，預算委員會開始審查部門預算，就各部門收支科目的合理性進行討論；“三讀”時，就政府整體預算草案形成預算委員會的初步審查決議。

　　(5)預算委員會審查部門預算時，可以采取座談會、征求意見會等形式，聽取公眾和有關專業(yè)人士的意見。同時，也有權舉行聽證會，要求各部門就有關收支項目的合理性、合法性進行口頭答辯。

　　(6)預算委員會形成的初步審查決議應當連同預算編制部門最后形成的預算草案在人大全體會議一個月前發(fā)給代表。

　　(7)當人代會各代表團審議預算草案時，應當允許預算編制部門和預算委員會派人聽取意見。

　　(8)預算編制部門在人大會正式投票表決前可以根據本部門的決定、預算委員會的提議、人大代表的意見對預算草案進行修改。預算委員會在聽取人大代表的審查意見后，在人代會正式投票表決前向人代會提交關于預算草案的正式審議報告。

　　(9)預算草案應由各級人大在會議期間由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

　　(10)全國人大通過的預算應經國家主席簽署主席令予以公布方為有效，地方人大通過的預算應經地方政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。
　

　　五、建立分項審批制度，拓寬預算審批權的范圍和深度
　　

　　在當前預算編制過于粗放的情況下，預算的審批只可能停留在面上而無法深入。一旦預算編制制度的改革得以完成，我們建議，預算審批由現在的綜合審批方式改為分項審批。

　　所謂綜合審批，是指所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法當然簡化了預算審批程序，但是也會帶來預算草案局部的不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部內容得以通過，自然會損害下一年度的預算執(zhí)行效果；倘若整個預算草案都遭到否決，同樣也會影響下一年度的預算執(zhí)行。加之預算草案一旦細化到部門和項目，其內容之繁雜遠非今日可比，其地位的重要性也會大大提高，如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實難以取舍；對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風險，因此一般不為預算法制發(fā)達的國家所用。所謂分項審批，是指預算審批時，根據開支的部門和性質將全部預算草案分解為若干個預算審批議案。預算編制部門分別就各個議案做出說明，預算委員會也需分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表當然也必須對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢。在綜合審批方式下，一旦預算草案被否決，即會對國民經濟的方方面面產生嚴重影響。即使是預算方案十分合理的部門和項目，其來年的預算經費也會擱淺。因此人大代表一般不敢行使預算否決權。如果實行分項審批，則可以減輕人大代表關于預算草案遭到否決的嚴重后果的擔心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。同時，分項預算的否決不僅影響來年的預算執(zhí)行，而且必然招致法律對相關機構和人員的責罰。因此這種方式必然增加預算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預算草案，科學合理地編制預算。如美國國會完成第一次預算決議的審議時，即將預算支出決議分成若干部分，由撥款委員會的13個小組委員會(按政府職能設立)分別進行審議，并應按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議，參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進行審議。

　　伴隨著中國預算編制制度的改革，復式預算的形式必將更加豐富，預算覆蓋的范圍越來越全面，同時，部門預算也會越來越精細。在這種形勢下，實行預算分項審批水到渠成，不會有很大的工作難度。并且，預算審批制度的改革，實行分項審批更有利于推進預算編制的改革。
　　　　

　　六、明確預算被否決的法律后果及責任，督促編制機關認真履行職責
　　　　

　　中國《預算法》既未規(guī)定預算審批通過的標準，也未考慮預算被否決的法律后果，自然就不可能顧及預算未予通過的法律責任了。我們認為，這是導致預算編制部門草率從事、敷衍應付的制度性動因。

　　中國向來強調人大和政府的議行合一，強調中國共產黨的統一領導，再加上人大代表參政議政的獨立性和主動性都不是很高，因此《預算法》起草和審議的過程中沒有考慮預算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國民眾民主和法治意識的提高，隨著人大代表參政能力的增強，也隨著由于預算編制的明細化而使預算的重要性越來越清楚地為人們所認識，預算草案遭到否決是完全可能發(fā)生的。何況，即使預算否決發(fā)生的幾率非常之低，預算法也應當慎重考慮。因為法律本來就是對未來情勢的一種預測和防范，萬一將來中國真的出現預算被否決的情況，在目前的《預算法》框架下，無論是預算編制部門還是預算審批部門都會束手無策。而這是十分有害的。

　　我們認為，預算法應當規(guī)定預算未獲通過的補救措施與法律責任，以應萬一之需。如果預算被否決，可以考慮的補救措施有：(1)預算年度開始之后，如果沒有生效預算以供執(zhí)行，則暫時按上一預算年度的標準執(zhí)行。但上年度已經實施完畢的開支項目不再撥款。(2)被否決的預算議案經預算編制部門修改后報人大會審批。(3)預算委員會應當就預算議案未獲通過的原因及預算修改的情況向人大會報告。(4)預算修正案由人大會全體組成人員的三分之二以上表決通過。(5)人大會通過的預算案從該預算年度的起始日開始生效。已經按照上年度預算標準撥款的部門和項目，其撥款額高于生效預算確定的標準的，在剩余期限內逐期核減該部門或項目撥款數額；其撥款額低于生效預算確定的標準的，在剩余期限內逐期核增該部門或項目撥款數額。(6)追究有關當事人貽誤公務的行政責任。
　　　　

　　七、嚴格預算調整審批程序，強化預算法律效力
　　　

　　我國《預算法》認可的預算調整，是指經全國人大批準的中央預算和經地方人大批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者是原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。[14]即只承認預算追加為預算調整，而追減預算、動用預備費、科目留用和預算劃轉等都不在其列。

　　預算收支內容的變動及項目的調整是否構成我國《預算法》上的預算調整，關鍵之處在于是否需要履行向權力機關的報送審批手續(xù)。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人大會審查和批準?？h級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人大會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預算的調整方案必須提請本級人大審查和批準。未經批準，不得調整預算。[15]而預算其他內容的變動，除追減預算未有法律規(guī)定外，都只需履行內部報批程序后由政府或相關主管部門自行決定，無需預算審批部門同意。[16]

　　無論是從理論還是從常識進行分析，都不難發(fā)現，預算的編制和審批建立在合理的假定和預期的基礎上。在行政機關組織實施的過程中，如果經濟形勢發(fā)生了變化，致使預算制定的前提條件不復存在，就不可避免要對預算的內容作一定的調整，以保持預算在本財政年度的平衡。目前，世界各國對何種預算變動屬于預算調整，以及預算調整的法定程序都因國體、政體的不同而各異。一般來說，追加預算是典型的需要經過預算審批部門審批的行為，而其余的變動則可以由政府自行決定。[17]

　　　　我們認為，為增強預算的法律效力，結合我國的具體情況，應當規(guī)范預算調整的實體標準和法定程序。具體來說，大致包括以下幾個方面：

　　首先，明確預算調整在預算執(zhí)行中的特殊性。預算調整絕不應該成為預算執(zhí)行過程中的普遍現象。如果預算調整過于頻繁，對預算及預算法的權威會構成很大的威脅。目前我國預算法對何謂允許預算調整的“特殊情況”未予明定，這給預算調整的申請和審批都增加了很大的不確定性，因此應當設定更加詳盡的標準。預算法中應特別強調，預算審批通過以后，除非發(fā)生關系國民經濟發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調整。由此，預算調整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經濟明顯過熱或衰退、國民經濟重大比例關系不協調等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內亂、重大自然災害等，并根據兩種不同情況設置不同的審批程序。

　　其次，嚴格預算調整的審批程序，預算調整方案應當在本級人大會全體會議一個月前提交預算委員會進行初步審查，形成初步審查決議。[18]人大會全體會議半個月前必須將預算調整方案及預算委員會的初步審查決議發(fā)給各位委員。人大會審批預算調整由全體委員的三分之二以上的多數投票通過。審批通過的預算調整方案還需由本級政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。如果國家發(fā)生緊急情況，人大會“兩月一會”的制度的確無法適應需要。因此，應規(guī)定緊急情況下批準預算調整的特別程序。如可由主任會議原則批準，下一次會按正常程序追認。[19]

　　再次，取消縣級以下政府追加預算的權力。因為縣鄉(xiāng)兩級政府級別較低，不需要應付國家宏觀經濟調控以及國防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災害而無法通過本級預算自求平衡時，可以通過上級政府轉移支付的途徑加以解決。

【注釋】
　 [1]參見蘇永欽：《走向憲政主義》，臺灣聯經出版事業(yè)公司1994年版，第258、259頁。　
　 [2]德國預算審批完全采用立法程序，預算案必須在聯邦法律公報上公布方為有效，因此，從形式上看，預算卻是法律。參見孫尚清、于中一等主編：《商務國際慣例總覽(財政稅收卷)》，中國發(fā)展出版社1994年6月第1版，第42頁?！?br/>　 [3]以上內容參見黃錦堂：《論立法院之預算審議權》，載《臺大法學論叢》第27卷第3期，第14—27頁。　
　 [4]參見《預算法》第24條、第38條?！?br/>　 [5]所謂科目流用，在預算審批的環(huán)節(jié)是指，在不改變預算草案收支總額的前提下，預算科目相互之間的資金調用，也即改變預算資金的使用方向或項目。　
　 [6]參見包麗萍等編著：《政府預算》，東北財經大學出版社2000年9月第2版，第29、39頁?！?br/>　 [7]參見張守文：《“第一稅案”與財稅法之補缺》，載《法學研究》1999年第4期。關于財政聯邦制的特征，參見孫開著：《政府間財政關系研究》，東北財經大學出版社1994年12月第1版，第125—133頁?！?br/>　 [8]參見《憲法》第89條、《預算法》第14、15、16條。　
　 [9]參見李誠、張永志：《人大預算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期，第22—25頁?！?br/>　 [10]會議期間，預算案加密級，不能做到代表人手一份，且會后收回，也在很大程度上影響了預算審議的效果?！?br/>　 [11]在中國目前的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為獨立的預算主體條件并不成熟。因此，我們不贊成實行一級政府一級預算，而主張五級政府四級預算。這樣可以保證每一級預算主體真正獨立行使職權?！?br/>　 [12]參見徐亞文：《正當法律程序簡論》，載武漢大學法學院主辦：《珞珈法學論壇》(第一卷)，武漢大學出版社2000年10月第1版，第254頁以下?！?br/>　 [13]參見陳世榮：《立法程序研究綜述》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376頁?！?br/>　 [14]《預算法》第53條?！?br/>　 [15]參見《預算法》第54條?！?br/>　 [16]如《預算法》第51條規(guī)定：“各級政府預算預備費的動用方案，由本級政府財政部門審批，報本級政府決定。”第56條規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給與補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整。”第57條規(guī)定：“各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。不同預算科目之間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門的規(guī)定報經審批。”　
　 [17]相關內容，請參見孫尚清、于中一等主編：《國際商務慣例總覽(財政稅收卷)》，中國發(fā)展出版社1994年版，第84頁?！?br/>　 [18]作者認為，人大應當建立預算委員會，輔助其行使預算審批權，也包括對預算調整方案的初步審查權。關于此點，作者將另文論述?！?br/>　 [19]參見李誠、張永志：《人大預算監(jiān)督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期，第22—25頁。