健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的思考
一、現(xiàn)行的政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是指調(diào)整在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財(cái)政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉(zhuǎn)移支付法包括政府對居民的轉(zhuǎn)移支付制度和政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。
目前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般是指政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付，它是指各級政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移或財(cái)政資金在各級政府之間的再分配。這種轉(zhuǎn)移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預(yù)算收入的一部分向下轉(zhuǎn)移給地方政府；二是地方政符將其預(yù)算收入的一部分向上轉(zhuǎn)移給中央政府；三是同級政府之間一部分預(yù)算收入的相互轉(zhuǎn)移。凡是相鄰兩級政府間的上級政府對下級政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移是狹義上理解的轉(zhuǎn)移支付。在我國，從1994年分稅制財(cái)政體制改革基礎(chǔ)上確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是一種從狹義上理解的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
從形式上看財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，是指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，泛指凡規(guī)定有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付出方面內(nèi)容的法律、法規(guī)、自治條例、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，專指國家立法機(jī)關(guān)制定的以《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》冠名的單行法律。在我國尚未制定專門的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面內(nèi)容的法律規(guī)范散見于相關(guān)法規(guī)與規(guī)章之中。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)容一般包括：(1)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和原則。(2)轉(zhuǎn)移支付的形式：目前轉(zhuǎn)移支付的形式包括：社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼支出，如定額補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助，稅收返還及其他補(bǔ)助形式。(3)轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、支付規(guī)模和程序。(4)轉(zhuǎn)移支付的管理和分配機(jī)構(gòu)。(5)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及法律責(zé)任。
我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來的。我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成的：
第一種形式是“過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”。“過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”是我國在1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后開始設(shè)立和實(shí)施的。我國過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡模式。我國的收支均衡模式同時(shí)考慮了各個(gè)地區(qū)的財(cái)政能力(財(cái)政收入)和財(cái)政需求，其基本的做法是：通過測算各個(gè)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和財(cái)政支出并對其進(jìn)行比較，進(jìn)而計(jì)算出地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出大于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人的差額)。
第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關(guān)鍵性內(nèi)容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財(cái)政體制的同時(shí)，確保各有關(guān)地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的辦法，提高中央財(cái)政在增值稅與消費(fèi)稅增量上的比重。
第三種形式為專項(xiàng)補(bǔ)助(或者說是“專項(xiàng)撥款”)。“專項(xiàng)補(bǔ)助”作為中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。這些專項(xiàng)撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財(cái)政支出范圍。這種專項(xiàng)撥款的主要特點(diǎn)是撥付款項(xiàng)的有條件性，是由中央根據(jù)情況和需要來確定撥款的項(xiàng)目，撥款的對象，撥款的金額和撥款的時(shí)間。專項(xiàng)撥款主要用于給予地方政府的特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)，特大防汛抗旱經(jīng)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。
第四種形式是“原體制補(bǔ)助和上解”。這種形式實(shí)際是原體制的產(chǎn)物。從1988年開始，中央政府財(cái)政部對部分省、自治區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，與此同時(shí)部分省市向中央按照一定的比例解。
我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體制的要求。
二、現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題
由于我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種過渡性的制度，目前還存在以下問題：
第一，中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，事權(quán)、財(cái)權(quán)不對應(yīng)，資金分配辦法不規(guī)范。從而造成一部分財(cái)政支出的不合理，各級政府支出責(zé)任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性。
第二，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性?？v觀各個(gè)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒有單行法律。因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。
第三，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控力度小，均等化功能弱。由于在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還形式占的比重過大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重太低，致使中央財(cái)政調(diào)控權(quán)、均等化功能過弱。
第四，監(jiān)督制約機(jī)制不健全。
第五，省一級政府對地、市、縣級地方政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度建設(shè)。
三、完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
從總體上看，我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在一定程度上開始朝著規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架的目標(biāo)改革，但是，距離以公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的、規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還有相當(dāng)大的距離。為了進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化改革：
1.完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)目標(biāo)和定位。
2.加強(qiáng)財(cái)政立法，在《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)基本制度，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度。
3.簡化與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，尤其是應(yīng)當(dāng)盡快解決原體制補(bǔ)助和原體制上解當(dāng)中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問題。
4.規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助，在進(jìn)一步科學(xué)劃分各級政府事權(quán)的前提下逐步減少中央政府對地方政府的那些純粹屬于地方區(qū)域性的支出項(xiàng)目的補(bǔ)助，并且按照公共服務(wù)均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規(guī)范各種專項(xiàng)補(bǔ)助，合理分配用于專項(xiàng)補(bǔ)助方面的財(cái)政資。
5.建立規(guī)范的省對地市縣的轉(zhuǎn)移支付制度和其他配套制度，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國形成統(tǒng)一的有機(jī)體系。
6.完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的機(jī)構(gòu)設(shè)置。要完成各級政府間復(fù)雜的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，特別是確定和調(diào)整中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，必須有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)由中央政府組建的專門機(jī)構(gòu)行使其職能。