【摘要】在1994年3月由人民代表大會(huì)八屆二次會(huì)議通過(guò)了《預(yù)算法》。《預(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)政府預(yù)算管理長(zhǎng)期無(wú)“法”可依的局面，成為我國(guó)財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)?，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會(huì)的變化，所以對(duì)它進(jìn)行改革是不可避免的。
【關(guān)鍵詞】預(yù)算 預(yù)算法 改革
【正文】
　　 預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，其收支活動(dòng)反映了了政府活動(dòng)的范圍和方向，它在整個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有十分重要的地位和作用。[1] 這項(xiàng)制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會(huì)對(duì)國(guó)家消費(fèi)的預(yù)算批準(zhǔn)來(lái)控制國(guó)家的開(kāi)銷，對(duì)國(guó)家征的稅收給予合理的分配，目的是國(guó)家的稅收不能被國(guó)家元首胡花浪費(fèi)。

　　在中華人民共和國(guó)建立前夕的1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“建立預(yù)算制度，劃分中央與地區(qū)的財(cái)政范圍”。這項(xiàng)規(guī)定是建立中國(guó)預(yù)算制度的基礎(chǔ)。1951年8月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《預(yù)決算暫行條例》。在一開(kāi)始，中國(guó)使用的是單式預(yù)算形式，其好處是所有項(xiàng)目都集中在一張表格上，對(duì)預(yù)算的統(tǒng)計(jì)、對(duì)比有著不可否認(rèn)的優(yōu)勢(shì)。但隨著國(guó)家稅收、支出的復(fù)雜化，單式預(yù)算形式已經(jīng)滿足不了國(guó)家預(yù)算的需求。因此在1992年，中國(guó)開(kāi)始使用復(fù)制預(yù)算形式。

　　該條例在其出臺(tái)后的40年中沒(méi)有受到較大的調(diào)整。但是由于基層部門的法制意識(shí)淡薄，沒(méi)有很好的以該條例為原則來(lái)實(shí)施預(yù)算。為了解決這些實(shí)踐問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在1991年頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，對(duì)規(guī)范和強(qiáng)化預(yù)算管理起到了積極的作用，同時(shí)也為《預(yù)算法》的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》實(shí)施后，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有了新的發(fā)展變化。為了適應(yīng)國(guó)家的逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，在1994年3月由人民代表大會(huì)八屆二次會(huì)議通過(guò)了《預(yù)算法》。[2] 《預(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)政府預(yù)算管理長(zhǎng)期無(wú)“法”可依的局面，成為我國(guó)財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。

　　在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)?，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會(huì)的變化，所以對(duì)它進(jìn)行改革是不可避免的。 2004年人大預(yù)算工委作為《預(yù)算法》修訂起草任務(wù)的組織單位，正式開(kāi)展工作?！额A(yù)算法》屬于國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)法之一，只有全國(guó)人民代表大會(huì)才有權(quán)審議通過(guò)。按照全國(guó)人大五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2006年年底提交全國(guó)人大會(huì)討論，并有望在2007年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議。因此，留給預(yù)算工委等有關(guān)部門修訂的時(shí)間不過(guò)兩年。這次《預(yù)算法》修訂將本著“不做大改”的基本原則，主要?jiǎng)h改一些不適應(yīng)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條款，增加與推進(jìn)預(yù)算管理體制改革相關(guān)的條款。人大預(yù)算工委主任劉積斌明確表示：“部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算等內(nèi)容，在修改后的《預(yù)算法》中將有所體現(xiàn)。”[3] 中國(guó)對(duì)于預(yù)算法制度的改革雖然不是要全面的進(jìn)行修動(dòng)，但是涉及的方面也是很多的，筆者就這里列舉其中的一些。

　　筆者認(rèn)為在這次改革中，首要任務(wù)是把《預(yù)算法》實(shí)施十年來(lái)各級(jí)政府根據(jù)預(yù)算管理和財(cái)稅改革的實(shí)際需要，制定的一系列與《預(yù)算法》相配套的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加以總和。這些文件中除國(guó)務(wù)院制發(fā)《預(yù)算法實(shí)施條例》外，財(cái)政部發(fā)布實(shí)施預(yù)算管理方面的規(guī)章和其他規(guī)范性文件共達(dá)300余件。這些文件是各級(jí)政府和各有關(guān)部門依照《預(yù)算法》的總體精神，緊密結(jié)合實(shí)際，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，出臺(tái)了許多有關(guān)部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付和“收支兩條線” 等財(cái)政管理改革的政策文件。這些法規(guī)制度對(duì)《預(yù)算法》起到了極為重要的豐富和補(bǔ)充作用。[4]

　　 其次要把全國(guó)人大在預(yù)算制度之中的作用進(jìn)一步的提高。在1994年版的《預(yù)算法》中，全國(guó)人大的作用就是批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院做出的預(yù)算報(bào)告。其對(duì)預(yù)算審查的權(quán)力不能得到充分的表現(xiàn)。法律并沒(méi)有說(shuō)明如果全國(guó)人大否認(rèn)了國(guó)務(wù)院的預(yù)算會(huì)有什么結(jié)果。在改革這個(gè)審查體制中，中國(guó)應(yīng)該借鑒外國(guó)的某些成功的操作體制。英美等不少國(guó)家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。而無(wú)論是在實(shí)行一院制議會(huì)國(guó)家，還是實(shí)行兩院制議會(huì)的國(guó)家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會(huì)與其屬下的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國(guó)會(huì)預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。[5]

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然后就是調(diào)整預(yù)算年度起訖時(shí)間，以消除預(yù)算效力真空的問(wèn)題。根據(jù)《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，中國(guó)預(yù)算年度實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國(guó)民的日常思維習(xí)慣和行為定勢(shì)保持一致，與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也能大體吻合，但是它與中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)審批預(yù)算的時(shí)間無(wú)法銜接。[6] 中國(guó)全國(guó)人大全體會(huì)議是在每年的3月份召開(kāi)，地方人大全體會(huì)議一般在開(kāi)完全國(guó)人大會(huì)后的四、五月份才召開(kāi)。這于預(yù)算的通過(guò)和實(shí)施相差超過(guò)4到5個(gè)月。這幾個(gè)月里就造成預(yù)算效力的斷檔和真空。因此中國(guó)在改革預(yù)算法制度時(shí)這也是一個(gè)必須改變的體制。我們可以借鑒以英國(guó)、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3 月31日的跨年制預(yù)算年度，這樣的話就和中國(guó)人大全體會(huì)議同時(shí)開(kāi)始，就會(huì)消除預(yù)算效力的斷檔和真空。

　　中國(guó)預(yù)算法的改革還涉及到了很多其他的內(nèi)容。這些內(nèi)容牽扯到的問(wèn)題如果得到了較好的改善，中國(guó)的預(yù)算制度肯定能夠跟上時(shí)代的改變，更好的服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)。
【注釋】
　 1.劉仲藜等主編：《中國(guó)財(cái)稅改革與發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998年版?！?br/>　 2.劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社，2004年版。　
　 3.王長(zhǎng)勇：《地方發(fā)債權(quán)仍存爭(zhēng)議 修訂預(yù)算法留有空間》，http://www.people.com.cn/GB/jingji/ 1037/2429479.html?！?br/>　 4.“依法理財(cái)與時(shí)俱進(jìn)———紀(jì)念《預(yù)算法》頒布十周年”，http://www.jzczj.gov.cn/maque/newsxp/ReadNew.asp?NewsID=1434&BigClassName=%D0%C2%CE%C5%B6%AF%CC%AC&SmallClassName=%D5%FE%B2%DF%C0%ED%C2%DB&SpecialID=24?！?br/>　 5.劉劍文、熊偉《預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善》，http://www.99tax.com/html/2004-8-18/3326.htm。