美國政府政治論文(3)
科學研究與發(fā)展局能取得如此突出的成就，其中一個重要的因素是保持了科學家的自主性。戰(zhàn)爭的經(jīng)驗充分證明了大學科學家(因此學術科學或基礎科學)能夠?qū)鉀Q難題提出創(chuàng)新性的思想，盡管常常有風險但卻是可行的，就像在研制雷達和核武器中表現(xiàn)出得那樣。而且，即使在戰(zhàn)爭期間，有效的研究行為也需要盡可能地免于政治力量的干涉。巴克斯特的研究表明，如果科學研究與發(fā)展局在軍方的控制之下，無線引信永遠不能完成。 同樣，對于青霉素、軍用DDT、人造血漿等一系列醫(yī)學成就，“公正地說，如果沒有科學發(fā)展局或者沒有與它相當?shù)臋C構，上述列舉的研究很難或者沒有可能以這樣的速度徹底進行”(Bush 1990/1945: 54，中譯本第114頁)，自主性也使科學家與軍方建立了新型的伙伴關系，為后來政府(軍事部門)-工業(yè)-大學之間復雜而有活力的伙伴關系奠定了基礎。
國防研究委員會的創(chuàng)立以及后來科學研究與發(fā)展局的發(fā)展標志著戰(zhàn)后國家建立科學政策的開始(Kleinman 1995：72)。戰(zhàn)爭期間研究的許多特征永久地改變了政府與科學的關系，比那時科學界領導人所預計的還大。政府成為科學研究的主要資助者，研究發(fā)展經(jīng)費從1940年的4億8千萬增長到1945年的50億，占全國全部研發(fā)經(jīng)費的比例由18%上升到83%(Kevles 1978：341)。戰(zhàn)爭的成就助長了科學的自主性，提高了科學家的威望，增強了科學家在決策中的權力，科學家獲得了比以前更大的承認，成為新的權力精英?？茖W研究與發(fā)展局為戰(zhàn)后培養(yǎng)了一代科學界和科學管理界的領袖(Greenberg 1967: 87)。
三、關于戰(zhàn)后科學政策的爭論
戰(zhàn)爭中科學家的成功產(chǎn)生出對科學的信仰，政府和社會各界普遍相信科學是一種進步的力量，它能促進國家的繁榮、人民的健康和社會的進步。1945年9月6日，杜魯門總統(tǒng)在國會發(fā)表特別國情咨文《關于恢復時期21條計劃》的講演中說道：“科學研究與發(fā)展方面的進步，是國家的未來福利與安全必不可缺少的條件。過去幾年的一系列事件證明了科學的能力，也預言了科學的作用。……今天，如果不充分發(fā)展其科學技術資源，沒有一個國家能夠保持世界的領先地位。如果不慷慨地支持大學、工業(yè)以及其實驗室里的科學工作，沒有一個政府算是充分履行了其職責。……我們的經(jīng)濟與工業(yè)實力、人民的物質(zhì)福利、充分的就業(yè)率和充足的生產(chǎn)、我們未來的安全以及維護我們的原則，都將取決于我們對科研工作給與的充分和真誠支持的程度如何。”(Pencik 1972：114,115)
戰(zhàn)后，面臨著原子時代的來臨、醫(yī)學研究進步的廣闊前景和國防研究與發(fā)展的重要性的增長，美國朝野各界對于科學、研究和技術對于國家福利和安全的重要性形成了廣泛的一致看法，也一致同意需要某種形式的科學政策。但是，關于需要什么樣的政策卻引起了廣泛的爭論，并沒有取得一致的意見。主要爭論的議題有三個：(1)需要決定科學家在國家政策中的適當位置;(2)需要發(fā)展關于基礎研究的政策;(3)需要解決與國家安全政策相關的難題，特別與核武器相關的難題(Gilpin and Wright. 1964: 3)。
最初，政府方面國會議員和軍方對政府與科學界未來的關系很感興趣。國會方面是新政派國會議員，以參議員基戈爾(Harley Kilgore)為代表,他們把科學看成是戰(zhàn)后促進就業(yè)的有效手段。同時，他們認為大企業(yè)壟斷會壓制從研究帶來的新發(fā)展，因此，主張應該由聯(lián)邦政府而不是商業(yè)為研究“埋單”。軍方也開始關心科學研究的國家政策，“二戰(zhàn)”中科學家研究武器的巨大成功讓軍方相信戰(zhàn)后應與科學家聯(lián)合，特別是與大學科學家合作。新政派議員和軍方希望政府支持科學研究，主要是出于實用目的，支持基礎研究是附屬的、次要的。新政人士希望有一個強有力的聯(lián)邦機構管理技術定向的研究，軍方則主張應該在軍事相關的研究中起決定作用。以布什及同事和核科學家為代表的科學共同體提出了第三條富有生命力的思想路線：支持基礎研究;控制原子能;把科學家放在國家決策中的重要位置。圍繞這些議題，各派展開長期的爭論。其中最有影響的是布什與基戈爾之間的爭論。
1.基戈爾的思想和行動
新政派對戰(zhàn)后科學政策的設想和行動早在戰(zhàn)爭期間就開始了。當聯(lián)邦政府為戰(zhàn)爭動員全國科技力量正在成功地進行時，并不是所有的人都贊同它的做法。新政派希望科學技術為社會經(jīng)濟服務。他們認為政府的資助集中在少數(shù)公司和大學是不正當?shù)?，大公?與名大學)主導的國防研究剝奪了更為普遍的較小的公司、一般性大學以及個體發(fā)明者的機會和利益，這些群體積極為政府提供服務，但沒有受到重視。而且，從公共資金支持的研究獲得的專利絕大多數(shù)都授予了工業(yè)合同者，這是不正當?shù)淖尪?。大公司用專利系統(tǒng)來“控制全部工業(yè)、壓制競爭、限制產(chǎn)出、提高價格、壓制發(fā)明和不鼓勵發(fā)明?！贝蠊緩膽?zhàn)爭中不公正地獲得了利潤，但并沒有盡力把發(fā)明打入市場。一些批評家聲稱，如果公眾的利益要得到滿足，由大公司開發(fā)研究的系統(tǒng)必須由聯(lián)邦政府重建。公眾的需要并不只是從靠由利潤和軍事需要帶來的科學進步中得到滿足。要實現(xiàn)社會安全、幸福等靠市場是不行的，為什么美國政府不按自由的原則組織有目標的科學計劃為公眾的需要服務呢?“自由放任作為經(jīng)濟原則已經(jīng)被放棄，它也應該在科學上被放棄、至少作為政府政策方面。”(Kevles 1977: 6-7)在持有這種觀點的人中，參議員基戈爾是帶頭人。
基戈爾是來自西弗吉尼亞的參議員，他是個小城律師，總是偏愛小人物，并且經(jīng)常譴責大公司剝奪了普通人的合理機會。1940年當選為參議員后，很快成為時為參議員的杜魯門領導的一個調(diào)查戰(zhàn)時生產(chǎn)的委員會的發(fā)言人。1942年和1943年，基戈爾分別提出了《技術動員法案》和《科學動員法案》兩個有關戰(zhàn)后科學政策的提案，它們的核心思想是：(1)建立一個指揮或協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各個機構的科學技術管理機構，機構的代表由政府所有技術局、軍用和民間的代表組成;(2)更好地利用小企業(yè)和個體發(fā)明者的力量，而不是集中在幾個大的企業(yè);(3)這個機構有獨一無二的權力使用或許可自1941年宣布國家危機以來由聯(lián)邦政府資助的研究所獲得的專利?；隊柕膬纱翁岚傅玫叫∑髽I(yè)主、發(fā)明家、一些科學家和部分國會議員的支持，但也遭到貿(mào)易協(xié)會、工業(yè)研究經(jīng)理、陸軍和海軍以及大多數(shù)科學家的反對。基戈爾提案遭到科學家最大的反對是對科學的政治控制。
1944年2月，基戈爾及同僚提出了一個新的提案，議案提出創(chuàng)建國家科學基金會(National Science Foundation，簡稱NSF)，促進純研究和應用研究以及科學教育和培訓。這個提案吸取了對上兩次提案的一些批評意見。提議中的國家科學基金會應能鼓勵不同技術機構的協(xié)調(diào)，因此不受任何一個聯(lián)邦機構的約束。基金會包括一個單獨的國防研究部門，由陸軍部和海軍部的代表組成，明確保證每年最低的百分比。給予政府實驗室優(yōu)先地位，也通過研究合同和獎學金支持大學和學院。基金會也支持小企業(yè)和個體發(fā)明者。至于專利政策，基金會擁有所有由聯(lián)邦政府投資帶來的發(fā)明的專利權，不過也承認私人公司和個體人員的適當權益?；饡魅斡煽偨y(tǒng)任命，由總統(tǒng)任命的委員會協(xié)助，包括來自工業(yè)界、工會、農(nóng)業(yè)、教育和消費群體的代表組成?；饡С譂M足當前社會和經(jīng)濟需要的基礎和應用研究。
在提交報告前，基戈爾邀請科學研究與發(fā)展局的領導人參與討論這個最后提案的文本，布什以及朱厄特等人并不認為這個提案能有多大益處。布什與基戈爾的根本分歧在于這樣一個基本問題：基戈爾想讓外行控制科學，為促進一般的福利支持科學研究，而布什和他的同事則想要一個科學家主持的機構，主要目的是推進科學(Kevles,1977：16)。
2.《科學¬——無止境的邊疆》
基戈爾的提案讓布什同盟的人大感不安。1944年10月底，白宮著名的律師考克斯與總統(tǒng)顧問霍普金斯一起商議：為什么不讓總統(tǒng)給布什寫一封信，詢問為了在戰(zhàn)后創(chuàng)造更高的生活標準和更好地就業(yè)，應該采取什么步驟利用戰(zhàn)時研究與發(fā)展的結果?當時，布什已經(jīng)成為廣為人知的科學界的偶像之一，在美國威望僅次于愛因斯坦。他們與布什一起討論，并與科學研究與發(fā)展局的顧問一起寫成初稿，經(jīng)過羅斯?？偨y(tǒng)的特別顧問和語言專家羅森曼(Samuel I. Rosenman)的修改符合總統(tǒng)的風格，于11月17日送給了羅斯福總統(tǒng)。11月20日，在羅斯福贏得具有歷史意義的第四次總統(tǒng)任期不到兩個星期時，這封信對外公開發(fā)布。(Kevles1977: 16-17; Zachary 1997: 220-221，中譯本第286-287頁; England 1982: 9-10)
在信中，羅斯福總統(tǒng)要求布什就如何把戰(zhàn)時的經(jīng)驗用于即將到來的和平時期的問題提出意見，特別是以下四個問題：(1)在維護國家安全的限度內(nèi)，為了把戰(zhàn)時工作中科學知識所作的貢獻盡快公之于世，應該做些什么?(2)特別是關于科學向疾病作斗爭，國家如何組織研究，把戰(zhàn)時取得的進展繼續(xù)下去?(3)政府怎樣促進和幫助公立與私立機構的研究活動?(4)國家如何更好地發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)美國青年人的科學才能，以確保將來的科學研究水平及得上戰(zhàn)爭期間達到的水平?(Bush 1990/1945: 3-4，中譯本第42-43頁)
響應總統(tǒng)的要求，布什組織了全國50余位杰出的科學家和其他學者，組成四個委員會，專門研究羅斯?？偨y(tǒng)提出的四個問題。8個月后，即1945年7月5日，布什把完成的研究報告呈交給杜魯門總統(tǒng)——他是在羅斯福當年4月病逝后接任總統(tǒng)職務的。這一份報告由一個布什撰寫的概述性文章和四個作為附件的分報告組成。布什賦予這份報告一個富有想象力的題目：《科學——沒有止境的邊疆》，展現(xiàn)了科學的前景——作為“沒有止境的邊疆”的科學將會取代美國西部物理上的邊疆，成為國家的經(jīng)濟發(fā)展、提高生活標準和推動社會變化的新的動力。
報告的中心思想是：為了保證人民健康、國家安全和公共福利，科學進步是不可少的;基礎研究是一切知識的來源，聯(lián)邦政府有責任保持科學知識的進步和培養(yǎng)新生的科學力量，應該建立新的聯(lián)邦機構——布什稱之為國家研究基金會，用于這個目的。布什設想的國家研究基金會是一個全面包括自然科學各個領域的資助機構，包括生物學和醫(yī)學，并且包含一個支持長期軍事研究的部門，而且這個新機構具有協(xié)調(diào)整個國家科學技術發(fā)展的功能，這意味著它將成為白宮和國會科學政策的顧問。
報告強調(diào)政府作為科學伙伴的原則，同時強調(diào)實施研究基金會的原則：必須保護“探索的自由”，承認 “科學在廣闊前沿的進步來自于自由學者的不受約束的活動，他們用探求未知的好奇心所支配的方式，不斷研究他們自己選擇的課題?！?Bush 1990/1945: 12中譯本第55頁)由此，布什把大學作為戰(zhàn)后科學政策的中心：
“首要的，正是在這些機構(大學)中，科學家可以工作在一個相對免于不利的慣例、偏見和商業(yè)需要的壓力的環(huán)境中。它們提供了相當程度的個人思想自由……令人滿意的基礎研究的進展，很少發(fā)生在通常的工業(yè)實驗室中。有一些顯著的例外情況，是真的。但即使是在那樣的例子中，在對科學發(fā)展起著如此重要的自由方面，工業(yè)實驗室無法與大學相比?！?Bush 1990/1945: 19;中譯本64-65頁)
布什報告與基戈爾顯明不同的有以下幾個方面：(1)強調(diào)科學的自主性。根據(jù)戰(zhàn)爭時期的經(jīng)驗，布什建議新的機構應該盡可能地與常規(guī)的政治過程隔開。體現(xiàn)在組織設計上：基金會由總統(tǒng)和國會委托一個委員會掌管，委員會的成員應該由與政府沒有其他聯(lián)系、而且不代表任何特殊利益的人組成……是總統(tǒng)根據(jù)他們對促進基金會目的的興趣和能力挑選出來的。委員會的主任由委員們選聘，不是由總統(tǒng)任命。也就是說總統(tǒng)幾乎沒有影響，由科學家自己來決策政府資金的使用。而基戈爾提議的基金會則是由政府官員和代表特殊利益群體的代表組成，主任由總統(tǒng)任命;(2)支持基礎研究。布什把基礎研究提到了國家戰(zhàn)略的高度，認為基礎研究是整個科學技術的“源泉”，和“起點”。而基戈爾并沒有認識到基礎研究和應用研究有重要的差別;(3)以大學為中心。這是很有說服力的。因為在“二戰(zhàn)”期間，許多重要的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新是大學科學家做出的。除了英國有部分例外的事例，沒有其他國家有這樣的經(jīng)驗。強調(diào)大學的好處在于：①促進研究與教育的結合;②充分利用了美國大學分立化系統(tǒng)獨立自主的優(yōu)勢。而基戈爾主張主要優(yōu)先資助政府研究機構。強調(diào)支持大學意義重大，美國各相關政府機構最后都接受了布什的思想;(4)依據(jù)研究的質(zhì)量，支持“最好的科學”，而不是依據(jù)地理分布分配資源，而基戈爾主張應該考慮地理分布。
布什關于基礎研究與應用研究相區(qū)分的論述后來被稱作線性模型，廣受批評。但是，如果我們把布什的論述放在當時具體的背景下看，就會發(fā)現(xiàn)這些論述具有非常重要的意義。嚴格地說，布什是一個工程師，而不是科學家。他顯然知道基礎研究與應用研究是不可分的，可是為什么他那么強調(diào)基礎研究呢?布什的意圖是在于加強基礎研究?！岸?zhàn)”之前，美國的基礎研究很弱，政府也不支持。在1930年到1940年間，工業(yè)和政府的研究費用翻番，這些研究主要是應用研究，學院與大學研究只增加了一半，而大學和學院是基礎研究的家。而受捐贈的研究所的科學研究經(jīng)費卻慢慢地有所下降。(Bush1990/1945: 19，中譯本第65-66頁)在“二戰(zhàn)”以前，美國人仍然是去歐洲尋求科學教育。而且，事實上，美國戰(zhàn)爭期間最突出的成就，如原子彈，基本上是基于歐洲人產(chǎn)生的科學原理。在從事原子彈研制的科學家中，大部分是在國外出生和受教育的，或者是在歐洲實驗室中學到技藝的。如果建造原子彈的科學家全部用美國的專家，可能造不出來。(Greenberg1967: 60)戰(zhàn)爭的經(jīng)驗使布什認識到戰(zhàn)爭期間產(chǎn)生的技術奇跡深深依賴于基礎研究。他指出，發(fā)明微波雷達的領導人是那些在戰(zhàn)爭以前就一直探索原子核的科學家。(這也是許多科學家的見解，布什的醫(yī)學委員會報告這樣寫道：“戰(zhàn)爭期間，醫(yī)學上的這些巨大進步是發(fā)展研究而不是基礎研究的結果，是戰(zhàn)前若干年通過精心研究起來的科學資料的大量儲備應用于戰(zhàn)時重要問題的結果?！敝凶g本第108頁)通過戰(zhàn)爭的經(jīng)驗，布什知道，工業(yè)和軍隊都沒有耐心和眼光支持“純”科學的研究，但這兩方面都要依靠新的科學知識來刺激經(jīng)濟的增長和新武器的研制。布什一邊看到基礎知識和應用知識匯合起來，一方面卻相信戰(zhàn)爭已經(jīng)耗盡了國家的基礎科學，而美國實踐文化有著強有力的傾向是促進科學技術的應用而不是科學知識的創(chuàng)造。因此，必須大力加強和持續(xù)保障對基礎研究的支持。
布什在1960年《科學——無止境邊疆》第一次重印本前言中這樣寫道，這項工作代表了一群杰出科學家和其他方面學者的集體努力，他們把自己的特殊經(jīng)驗和知識來解決戰(zhàn)后科學研究發(fā)展計劃的難題。(中譯本第9頁)。
3. 關于建立國家科學基金會的立法爭論
1945年7月19日，在布什報告發(fā)布的兩個星期后，參議員馬格努森(Warren G. Magnuson )提出由科學研究與發(fā)展局寫的議案，建議成立布什提議的國家研究基金會?；隊栺R上做出反應，提出他修訂的建立國家科學基金會的提案。1945年10月，兩位參議員開始聯(lián)合舉行一系列立法聽證會。幾乎所有證人都認可應該建立一個單獨的聯(lián)邦機構，支持包括軍事相關項目的所有自然科學領域，但在關于主要的議題——即基金會由總統(tǒng)控制的程度以及基金會的管理方面卻一直爭論不休。
1946年初期，雙方舉行了一系列妥協(xié)的磋商會。1946年2月，基戈爾引入了一個建立國家科學基金會的妥協(xié)的提案(S1850)，得到廣泛的支持。7月份在參議院通過，但在眾議院遭到否決。
1947年1月，第80屆國會開會。自胡佛總統(tǒng)以來，共和黨第一次在參議院和眾議院占居多數(shù)，而共和黨一直支持布什方案。參議員斯密斯(H. Alexander Smith)在布什的幫助下，提出一個最接近布什方案的提案，并毫不費力地使眾議院通過。但是，在行政部門，這一提案遭到反對。白宮預算局( Bureau of the Budget, 簡稱BoB)主任斯密斯(Homer Smith)反對布什的設想，他強調(diào)他不能讓總統(tǒng)接受這一提案，“因為一個在大的國家計劃中，控制著公共資金使用的機構必須是政府的常規(guī)機器?！笨偨y(tǒng)不能把憲法賦予的管理公共資金使用的權力交給一個民間人士兼職的委員會管理。只有總統(tǒng)和對總統(tǒng)直接負責的官員才能有責任管理這樣資金的使用。(England 1982: 30) 1947年8月6日，杜魯門總統(tǒng)根據(jù)斯密斯的意見否決了這一提案(England 1982: 82)。參議院很快就通過一個滿足杜魯門總統(tǒng)要求的提案，但在眾議院沒有通過。此后的兩年多，國會被其他更重要的事占據(jù)著，無暇顧及國家科學基金會的立法。
4行政部門的行動——《科學與公共政策》
布什的思想在杜魯門政府高層中受到冷遇。不過，布什報告中關于所提議的機構應是科學政策咨詢和協(xié)調(diào)的唯一來源的思想給斯塔茨(Elmer Staats), 凱里(William Carey)等幾個白宮預算局的中層官員留下了很深的印象，他們把它重新命名為國家科學基金會(NSF) ，并開始探索另外的途徑完成他們所希望的國家科學基金會及其委員會應完成的功能(Blanpied1998)。1946年6月，正當?shù)?9屆議會為國家科學基金會的議案爭論不休時，他們說服杜魯門總統(tǒng)發(fā)表行政命令，創(chuàng)立總統(tǒng)科學研究委員會(President’s Scientific Research Board,簡稱PSRB)，其職責是“評議當前和提議的聯(lián)邦政府內(nèi)外的研究與發(fā)展活動”(NSB 2000：1-14 )?？偨y(tǒng)科學委員會于1946年10月17日成立，成員包括各內(nèi)閣部負責科技事務的部長以及非內(nèi)閣機構的負責人(包括科學研究與發(fā)展局主任布什)，由斯蒂爾曼(J. R. Steelman)任主席。他是總統(tǒng)府戰(zhàn)爭動員與恢復辦公室的主任，1947年1月1日，被任命為總統(tǒng)助理。按照行政命令的要求， 8月27日，總統(tǒng)科學委員會向總統(tǒng)提交了報告——《科學與公共政策》(又稱《斯蒂爾曼報告》)第一卷，此時距杜魯門總統(tǒng)否決國家科學基金會提案已有21天。
《科學與公共政策》廣泛地討論了戰(zhàn)后科學與政府關系的本質(zhì)和范圍，不僅探討了“為科學的政策”(Police for Science),而且也探討了為政策的科學(Science for Policy)。第一卷名為“為國家的計劃”(A Program for the Nation)，包含68頁的分析、結論和建議，涉及范圍包括整個聯(lián)邦政府和非聯(lián)邦政府的科學技術活動，包括美國科學政策的國際維度。文本中許多部分附有圖表支撐，這些圖表是根據(jù)后四卷更詳盡的數(shù)據(jù)和分析，后四卷題目分別為：聯(lián)邦政府中的科學、對研究的管理、研究的人力資本和國家的醫(yī)學研究，于1947年10月底全部出齊。(這四卷報告被視為1972年開始的每兩年出版的系列報告《科學與工程指標》的前驅(qū)》)
“為國家的計劃”的突出特點是提出了關于美國科學與工程滿足國家目標所需資源的10年計劃。報告提出到1957年，國家的R&D投入比1947年翻番，達到20億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。這是在美國政府文件中第一次出現(xiàn)今天所熟悉的 R&D/GDP的比例。要求公共投入要超過私人投入，并提出了聯(lián)邦費用各個部分的明確比例：基礎研究20%，醫(yī)療衛(wèi)生44%,非軍事發(fā)展44%，軍事發(fā)展20%。
像《科學——無止境的邊疆》一樣，基礎研究被《科學與公共政策》挑出，作為聯(lián)邦政府議定行動的主要領域。兩個報告都敦促美國國會采取立法行動創(chuàng)建國家科學基金會。不過，《科學與公共政策》也指出，基礎研究盡管重要，但只是國家研究體系的一個要素?！犊茖W與公共政策》也強調(diào)人力資源是科學發(fā)展的關鍵因素，承認“二戰(zhàn)”造成了科學人力資源的不足，主張聯(lián)邦政府應該大力支持大學生和研究生的教育。同樣，《科學與公共政策》也強調(diào)不同研究機構之間協(xié)調(diào)的重要性，并進一步建議協(xié)調(diào)應該在總統(tǒng)層面上進行。關于國防研究，由于1947年8月起新成立的國防部正在考慮國防研究的問題，因此，斯蒂爾曼報告沒有考慮國防研究問題。而且，《科學與公共政策》十分有預見性地提到了科學政策的國際維度，這一點在《科學——無止境的邊疆》基本被忽略了。報告指出：“未來我們一定會面臨著我們迄今為止沒有遇到的來自其他國家的經(jīng)濟競爭?！钡?，美國還是要盡可能地幫助其他國家重建科學技術的生產(chǎn)條件(Blanpied 1999,1998)。報告還提出了一些促進美國學者和學生國際交流與合作的措施。
《科學與公共政策》是對美國研究體系最完整、最詳盡的描述和分析。自從那時起，很少有政府的科學政策文件能在范圍、深度和視野方面與之相比擬(Blanpied 1999)。
根據(jù)《斯蒂爾曼報告》，杜魯門總統(tǒng)于1948年11月13日在美國科學進步促進會(AAAS)百年紀念會的開幕式上發(fā)表演說，提出了國家科學政策由五個要素組成：“第一，我們應該使我們對科學的全部公共和私人資金的投入增倍?，F(xiàn)在我們每年通過公共的和私人的費用，對研究發(fā)展的投入超過10億。隨著國家收入每年超過2000億，我們應該至少把20億貢獻到科學研究與發(fā)展方面;第二，應該更加強調(diào)基礎研究和醫(yī)學研究;第三，應該成立國家科學基金會;第四，更多的資助應該授予大學、學生獎學金和研究設施;第五，聯(lián)邦政府研究機構的工作應該得到更好的資助和協(xié)調(diào)?！?President Harry S Truman 1948)
這里，杜魯門總統(tǒng)再次提到建立一年前他否決了的國家科學基金會，這完全是白宮預算局的影響。在1947年杜魯門總統(tǒng)否決國家科學基金會提案后，預算局中的支持者仍然堅定地支持政府接受國家科學基金會的決心充分地顯示在三周后出版的《斯蒂爾曼報告》報告的建議中：“應該催促下一屆國會在總統(tǒng)府建立國家科學基金會”，這一建議一定是8月6日提案否決后加入的。(Blanpied 1999,1998)
但是，《科學與公共政策》像1947年的國家科學基金會立法一樣，一出爐就基本上死掉了。其中一個重要的原因是國內(nèi)政治問題。在80屆國會中，占統(tǒng)治地位的共和黨領袖決定撤銷、至少限制羅斯福執(zhí)政期間創(chuàng)立的許多計劃。在這種政治環(huán)境下，杜魯門及其同僚知道要使國會相信實施“為國家的計劃”這樣一個10年計劃具有十分重要的意義是沒有用的，因為這個計劃的前提就是政府應該在協(xié)調(diào)計劃和理性管理的基礎上分配公共和私有的研究資源,這與共和黨減少政府干預的理念大相徑庭。
在杜魯門再次贏得總統(tǒng)選舉和新的81屆議會開會后，總統(tǒng)和國會被更重要的議題(如何對付蘇聯(lián)在歐洲勢力的擴大，如何控制原子能，日益增長的敵對外交政策環(huán)境等)議題占據(jù)，而無暇顧及《斯蒂爾曼報告》提出的全面的科學政策。不過，杜魯門總統(tǒng)在美國科學進步促進會講話中提到的第三點，即長期爭論的國家科學基金會終于在1950年創(chuàng)立。國家科學基金會沒有隨著杜魯門總統(tǒng)否決而死掉，主要是由于白宮預算局的努力。在預算局內(nèi)部，凱里成為國家科學基金會的主要支持者。從1947年到1950年，他設法保持他同事的利益，同時使科學界領袖、科學家和國會議員相信，一起推進1950 年的 國家科學基金會立法。他和他的同事設法保證1950年的立法包含布什設想的功能，體現(xiàn)在國家科學基金會的科學委員會(National Science Borad，簡稱NSB)上。 (Blanpied 1999, 1998)
不過，1950年成立的國家科學基金會與1947年科學界領導人的設想相比已黯然失色，因為那時海軍研究辦公室(Office of Naval Research ,簡稱ONR)和原子能委員會(Atomic Energy Commission ,簡稱AEC)支持基礎科學研究已經(jīng)有3年了，國立衛(wèi)生研究院(National Institutes of health, 簡稱NIH)支持基礎研究也有2年。.
四、多元化體制的形成
1. 原子能委員會的成立
從某種程度上講，“二戰(zhàn)”是技術實力的戰(zhàn)爭。布什于1945年在眾議院軍事委員會上作證時這樣說到：“如果敵人最初的技術優(yōu)勢稍微強些或者更加多樣化，那么德國現(xiàn)在就可能不會被降伏?！泵绹佬l(wèi)分析家說，美國能夠超過德國軍事技術實力，是因為在珍珠港事件之前，有一個神賜的時期使美國有充分的時間動員民間的科學資源。而白宮稱，原子彈是“歷史上有組織的科學的最大成就”。美國朝野各界人士一致認為：在原子時代，美國不可能沒有國家科學研究政策、特別是核研究政策。(Kevles1978：334)
原子彈巨大的殺傷力引起一些核物理學家良心上的不安。1945年轟炸廣島前兩個月，核物理學家、諾貝爾獎獲得者弗蘭克(J. Franck)和一些科學家共同起草了弗蘭克報告(Franck report)，極力反對不加宣告地就對日本使用原子彈，而是主張在適當選擇的無人地區(qū)向世界(主要向日本人)演示其威力。但是，并不是所有的核物理學家都認同這一點。1945年6月中旬，由奧本海默(J. R. Oppenheimer)、康普頓(A. Compton)、費米和勞倫斯(E. Lawrence)四人組成的科學顧問組向陸軍部長斯廷森(Stimson)提交一份報告，認為“不能用技術演示的方式結束戰(zhàn)爭，我們看只能別無選擇地直接用軍事手段?！?Smith 1965: 50)
不管雙方的分歧如何，但有一點是一致的：戰(zhàn)后的和平依賴于建立某些控制核能的國際系統(tǒng)。同時，經(jīng)過戰(zhàn)爭的洗禮，核物理學家形成共識：保衛(wèi)國家安全是科學家新的社會責任。但是，大多數(shù)核物理學家并不想屈從軍方來完成這個責任，他們堅持在和平時期需要某種程度的自治，就像當時科學研究與發(fā)展局領導下的研究類似，但他們并不希望有像科學研究與發(fā)展局這樣的中央控制機構，而是希望呆在民間的實驗室，在大學自主的天空下為國家安全做貢獻，在那兒他們可以免除一些安全限制。但是，此時科學家做研究的條件發(fā)生了變化，私人已經(jīng)不可能負擔?？茖W家已習慣于沒有資源限制地開展工作，不可能回到戰(zhàn)前那種狀態(tài)。經(jīng)過“物理學家戰(zhàn)爭”的激發(fā)，洛斯阿拉莫斯(Los Alamos)一代核物理學家堅持，如果民間科學家的責任是用自己的技能為國防研究作貢獻，那么聯(lián)邦政府有責任支持國家安全所依賴的基礎研究和科學培訓。
戰(zhàn)后，核能的發(fā)展和國內(nèi)控制問題成為美國各界普遍關心的問題。 1945年10月3日，眾議院和參議院兩個軍事委員會的主席——眾議員梅(Andrew J. May )和參議員約翰遜(Edwin C. Johnson)向國會提出由陸軍部負責起草的提案，提出建立原子能委員會，負責所有的核研究與發(fā)展。委員會采用政治精英的方式管理，由總統(tǒng)任命的兼職成員組成，這些成員有相當大的不受總統(tǒng)免職的權力。在相當大的程度上，提案把國家原子能計劃的主要目標確立為為軍事服務的，而不是為和平服務。提案遭到白宮預算局官員普賴斯(Don K. Price) 和紐曼(James R. Newman)的反對，他們認為提案關于委員會由兼職、獨立成員組成研究違反了總統(tǒng)控制所有聯(lián)邦行政機構的原則，而且這個提案對民用原子能強調(diào)的太少。梅-約翰遜提案也遭到許多核科學家的反對，在他們看來，軍事目標占統(tǒng)治地位以及出于安全的嚴格限制及懲罰措施是對核研究活動的嚴重干涉。像科學的其他分支一樣，核探索也需要合理的信息交流?？茖W家形成聯(lián)盟，并向國會和政府游說。1945年12月，在科學家的游說下，紐曼草擬了一份提案，提議原子能計劃由民用控制，對政治系統(tǒng)負責，由他們在國會的同盟——參議員邁克馬洪(Brien R. McMahon)向國會提出議案。杜魯門總統(tǒng)的態(tài)度轉(zhuǎn)向支持邁克馬洪議案。1946年7月，提案經(jīng)過修改，給予軍事部門在核計劃中某種地位，在國會獲得通過。
法案創(chuàng)造了全職的民間原子能委員會，成員由總統(tǒng)任命，并對總統(tǒng)負責。法案授權委員會完全控制核裂變材料的生產(chǎn)、擁有和使用。法案嚴格地規(guī)定委員會支持本領域的純研究和應用研究，以及促進社會和軍事目的的調(diào)查研究。對于國家大部分科學家非常重要的是，法案還授權委員會在適當?shù)膰H協(xié)議以及安全協(xié)議的條件下，確保核信息的廣泛傳播。1946年，杜魯門總統(tǒng)提名利連塔爾(David E. Lilienthal)為第一任主任。
在原子能委員會最初的幾年，由于其他更重要的事情纏身，對大學研究的支持交給了海軍研究辦公室代為管理。
2. 海軍研究辦公室的成立
成立海軍研究辦公室的想法產(chǎn)生于戰(zhàn)爭期間，但是，促使海軍研究辦公室誕生的卻是基于另外不同的目的。戰(zhàn)爭中科學技術的成就已使軍方一些人意識到，要想在和平時期保持軍事上的優(yōu)勢，需要利用國家最好的科學人力資源，支持大學、工業(yè)界的科學研究，不僅支持與軍事技術相關的研究(像戰(zhàn)爭期間與微波雷達相關的微波研究)，而且要支持純基礎研究(像核研究，使原子彈的制造成為可能)。戰(zhàn)爭期間，最熱心的倡議者是海軍研究與發(fā)展協(xié)調(diào)辦公室的一組聰明的、有想象力的、足智多謀的年輕的海軍軍官，他們大多數(shù)有科學上的博士學位，被稱為海軍部長的Bird Dogs(用于捕鳥的獵犬，喻為尋找新人才的人)。研究與發(fā)展協(xié)調(diào)辦公室的建立是為了協(xié)調(diào)海軍與外部的關系。1942年年末，這些年輕人開始超前地設想在和平時期建立海軍研究中心辦公室的計劃，其主要任務不僅是資助海軍的研究實驗室，而且資助最好的民間實驗室，資助對創(chuàng)造全新武器所必需的基礎研究。但是，他們的設想并沒有引起海軍部長的重視。
海軍研究辦公室的誕生是由海軍少將鮑文(Harold G. Bowen)出于另外的目的推動的。鮑文一直試圖推進艦艇核動力的發(fā)展。1939年11月，當國防研究委員會成立時，鮑文作為海軍代表參加。在“二戰(zhàn)”開始時，他就任海軍研究實驗室的主任。鮑文積極支持海軍的武器研究，但他主張民間科學家應該受軍方指揮和管理。由于在此問題上與布什等國防研究委員會成員的沖突，1941年他退出了海軍研究高層官員的職位(大半也由于這個原因，海軍后來被布什排除曼哈頓計劃之外)。1944年11月，新任海軍部長福里斯特(George Forrest)成立了專利和發(fā)明辦公室，把鮑文召回就任這個新成立的辦公室的主任，讓鮑文在計劃戰(zhàn)后研究戰(zhàn)略方面發(fā)揮作用。1945年5月，專利和發(fā)明辦公室與研究發(fā)展協(xié)調(diào)辦公室合并為研究和發(fā)明辦公室，全面負責海軍的研究計劃和海軍研究實驗室。鮑文本來想用研究和發(fā)明辦公室作為發(fā)展海軍核動力的機構。他力圖爭取核研究的許可遭到負責曼哈頓計劃的格羅斯(Leslie Groves)將軍的拒絕。不過，鮑文發(fā)現(xiàn)由于不滿陸軍的管理，參加原子彈計劃的科學家中許多正在重返校園，雖然仍然渴望繼續(xù)他們的研究。此時，科學家的地位已與戰(zhàn)爭開始大不一樣，已是民族英雄。國家的一些重要事務，像原子能發(fā)展和國防等議題，正在等著垂聽科學家的意見。令當年提議建立海軍研究中心辦公室的那幾個青年軍官大為吃驚的是，鮑文把他們幾年前的設想付諸實施，使海軍成為學術科學(大學科學)的資助伙伴。雖然鮑文的目標是核物理，但此時的錢充裕，足以支持幾乎所有科學領域的基礎研究。而此時的鮑文對待科學家的態(tài)度已與三年前來了個大轉(zhuǎn)彎。1946年，當年提議成立海軍研究中心辦公室的那幾個青年軍官者為鮑文準備了關于建立海軍研究辦公室的提案，獲得79 屆國會的通過。
1945年秋天開始，鮑文和同事周游全國，向科學界宣講研究資助的前景，為了爭取科學界的支持，鮑文辦公室把繁文縟節(jié)減少到最小程度，允許大學科學家在研究和發(fā)表文章方面保持完全的自由。同樣，鮑文辦公室不僅支持軍事相關的研究項目，甚至資助純基礎研究項目，而且還把項目的建議權下放到科學家手中。1946 年8月，當建立海軍研究辦公室的提案成為法律時，鮑文辦公室已經(jīng)與81家大學和工業(yè)研究室簽署了177項研究合同，總額達2400萬。支持的學術研究項目超過602項，包括涉及2000名科學家以及同樣數(shù)目的研究生。它建造了回旋加速器和電子感應加速器，簽約雇傭天文學家、化學家、生理學家、植物學家學家，并擴展非軍事學科(例如流星、氧化物和植物細胞)(Kevles 1978: 355)。
研究海軍研究辦公室的專家薩波里斯蓋(H. M. Sapolsky)認為海軍研究辦公室的建立及角色定位充滿了偶然性，本是“有心栽花花不開”，不過卻可以說是“無意插柳柳成蔭”——它在促進基礎研究方面取得了巨大的成功。在1948 年美國物理學會上提交的論文中，80%受到海軍研究辦公室的資助(Kleves1978: 363)。幾年來，海軍研究辦公室對大學基礎科學研究保持著穩(wěn)定的支持。1949年，海軍研究辦公室用了約2000萬美元的經(jīng)費，在200所學術機構資助了1200項研究計劃，參加的科學家有3000名科學家和2500名研究生，它是到那時“有史以來學術界與政府在和平時期開展的最大的合作事業(yè)?！?Pencik1972 : 24)
海軍研究辦公室之所以取得成功，有著客觀原因，一是此時戰(zhàn)爭結束后重返校園的科學家希望能夠繼續(xù)把已經(jīng)進行的研究和產(chǎn)生的新思想繼續(xù)下去，而當時科學研究與發(fā)展局的解散出現(xiàn)了資助科學的真空，并沒有一個聯(lián)邦機構資助科學研究;二是國家安全的理由充當著海軍研究辦公室的保護傘(Sapolsky1990: 122)。而從主觀方面，海軍研究辦公室推出了一系列新的舉措，調(diào)動了科學家和大學管理者的積極性。當時，科學家對接受聯(lián)邦資助仍有疑慮，一些人反對，擔心會帶來政治控制，限制科學研究的自由。海軍研究辦公室通過積極工作，在科研自由、保密和信息交流等方面與科學家和大學行政管理者達成共識，并在資助模式(在合同方式之外，建立了項目補助金系統(tǒng))、科學家咨詢網(wǎng)絡以及同行評議制度等方面進行了一系列創(chuàng)新(Sapolsky 1990: 41-45, Pencik1972: 23-24)。海軍研究辦公室的一系列措施創(chuàng)立了和平時期政府與科學之間的關系。它的許多措施后來被國家科學基金會采納。
在20世紀40年代后幾年，海軍研究辦公室發(fā)揮著聯(lián)邦政府唯一科學機構的作用，對美國的科學發(fā)展起到了重要的作用。薩波里斯蓋指出：“那時基本上履行著國家研究辦公室的職能，海軍研究辦公室?guī)椭O計了美國戰(zhàn)后的科學政策，其中許多今天仍然與我們同在。它幫助學術科學的發(fā)展，選擇所支持的領域、個人和機構。它幫助設計大學研究的合同形式、金融安排和支持服務機構。它為政府內(nèi)外的基礎科學爭取經(jīng)費。在‘二戰(zhàn)’和朝鮮戰(zhàn)爭之間，美國科學事業(yè)的發(fā)展幾乎沒有一個方面沒得到海軍研究辦公室為中心的和建設性的參與和影響。如果沒有它對以當今標準看來十分有限的資源的靈敏的管理，美國科學賴以成功的堅固基礎就不會存在?！?Sapolsky 1990: 38)“海軍研究辦公室?guī)椭绹髮W在‘二戰(zhàn)’隨后的歲月里迅速提高了他們在世界科學上的領導地位。” (Sapolsky1990: 118)海軍研究辦公室還幫助培養(yǎng)了新一代科學管理者和科學家。它對后來的國家科學基金會的影響是巨大的，7個基金會的最高官員來自海軍研究辦公室或海軍關系。
最初，白宮預算局同意海軍研究辦公室成為大規(guī)模支持基礎研究的機構只是把它當作暫時和過渡的安排。海軍也同意，一旦國家科學基金會建立，海軍研究辦公室的純研究、甚至一些軍事相關的項目都要移交給國家科學基金會。
3. 國立衛(wèi)生研究院的擴張
“二戰(zhàn)”前后國立衛(wèi)生研究院(NIH)得到迅速擴張。國立衛(wèi)生研究院創(chuàng)建于1930年，它的前身是公共衛(wèi)生服務局(Public Health Service, 它是美國衛(wèi)生和公共服務部的前身)內(nèi)部的衛(wèi)生實驗室，最早建立于1887年，主要任務是防治霍亂等傳染病。20世紀之初期，隨著天花和白喉等傳染病的滅絕或減弱, 公共衛(wèi)生服務局的研究方向轉(zhuǎn)向威脅逐漸增大的所謂的慢性病，特別是癌癥和心臟病，國立衛(wèi)生研究院的建立是這種轉(zhuǎn)向的一個體現(xiàn)。當時，公共衛(wèi)生服務局用于研究的經(jīng)費很少。1931年國立衛(wèi)生研究院的撥款只有43000美元。1934年，羅斯?？偨y(tǒng)第二次“新政”期間,國立衛(wèi)生研究院的主任與同盟向社會和國會呼吁大力支持他們的事業(yè)，稱預防疾病能增加社會的穩(wěn)定。1935年8月，對美國發(fā)展具有重要歷史意義的立法——《社會保障法》通過，其中第六條批準每年可以花費高至200萬美元用于“調(diào)查疾病和解決衛(wèi)生難題”?！渡鐣Ｕ戏ā反蟠蟮財U展了聯(lián)邦政府對醫(yī)學研究的資助。國立衛(wèi)生研究院的經(jīng)費由1936年財年的37.5 萬上升到1940年的164萬。(Swain 1962: 1234)
1937年，國立癌癥研究所作為國立衛(wèi)生研究院的一部分成立，它開創(chuàng)了一種之后許多國家機構追隨的模式。它資助本機構的研究，同時通過補助金和獎學金的方式資助院外的大學和研究機構，不過當時規(guī)模很小。
“二戰(zhàn)”期間，公共衛(wèi)生服務局全力為戰(zhàn)爭服務?？吹娇茖W研究與發(fā)展局的醫(yī)學委員會的成效，公共衛(wèi)生服務局也開始熱心探討資助院外大學、醫(yī)學院和獨立研究實驗室的可能性，想把它看作對內(nèi)部研究的補充?！岸?zhàn)”末期，公共衛(wèi)生武夫局說服國會通過《公共法律410》，即《1944年公共衛(wèi)生服務法案》，授權衛(wèi)生局長“資助大學、醫(yī)院、實驗室、其他公立或私立機構與個人”。這一法案為國立衛(wèi)生研究院戰(zhàn)后的發(fā)展奠定了基礎。
不過，在法案剛通過后，國立衛(wèi)生研究院并沒有在資助外部研究上很快取得進展。在1944年到1945年，白宮預算局不允許公共衛(wèi)生服務局使用公共資金資助外部的醫(yī)學研究。只有當科學研究與發(fā)展局在1945年年末撤銷后，為了保持正在進行的研究的繼續(xù)，它的44個研究合同轉(zhuǎn)入公共衛(wèi)生服務局管理之后，對外單位資助的計劃才開始在國立衛(wèi)生研究院建立起來。當時，鑒于科學與發(fā)展局醫(yī)學委員會的成效以及醫(yī)學在和平時期的重要性，布什和杜魯門都希望，即使不是整個科學研究與發(fā)展局全部，醫(yī)學委員會也應該長久生存下去。布什本希望科學研究與發(fā)展局的合同轉(zhuǎn)入擬想中的國家科學基金會，但由于國家科學基金會遲遲建立不起來，只得轉(zhuǎn)入公共衛(wèi)生服務局，在那兒可以加強新生的對外資助項目。
1946年，公共衛(wèi)生服務局長在國立衛(wèi)生研究院內(nèi)建立了研究項目資助辦公室，以協(xié)調(diào)飛快增長的外部資助。到1947年，公共衛(wèi)生服務局已資助1115個項目，總經(jīng)費1150萬。(Swain 1962: 1236)到1951年國家科學基金會建立時，國立衛(wèi)生研究院的經(jīng)費已達到3000萬，其中一半用于資助外單位。(Pencik1972 : 26)同時，在1946年到1951年，心理衛(wèi)生研究所、心臟研究所等7個研究所相繼成立。1948 年國立衛(wèi)生研究院的名稱由單數(shù)改為復數(shù)(National Institutes of Health).
4. 國家科學基金會的成立
1950年3月，國會和總統(tǒng)最終同意建立國家科學基金會。同年5月10日，杜魯門總統(tǒng)簽署了《1950年的國家科學基金法》(National Science Foundation Act of 1950)。該法案規(guī)定，國家科學基金的任務是：推動科學的進步;促進國家的健康發(fā)展、繁榮和福利;保證國家安全及其他。
與之前的幾次提案相比，1950年的法案規(guī)定的國家科學基金會的使命和范圍大大縮小。之前的提案包括資助與軍事相關的基礎研究，而1950年法案則把支持這些研究的職責留給國防部門;之前的提案包括支持醫(yī)學研究，而到了1950 年，大部分醫(yī)學研究已經(jīng)由國立衛(wèi)生研究院負責，國家科學基金會只支持非醫(yī)學的生物學研究。這樣，當1950年國家科學基金會創(chuàng)立時，它只有支持純基礎研究和教育比較窄的使命，主要面向大學。建立國家科學基金會原來設想是成為聯(lián)邦政府支持科學研究的主要機構，現(xiàn)在則變成多元機構中的一個小機構。1949年，公共衛(wèi)生服務局、國防部和原子能委員會花費在大學中應用研究和基礎研究的總共費用超過6300萬(Kevles 1978：58-359)，《1950的國家科學基金會法》限定其每年最高的撥款只有1500萬，真正的第一個財年(1952年)的撥款只有350萬。(Mazuzan 1994: 8)
1950年成立的國家科學基金會是布什和基戈爾方案的妥協(xié)，但更傾向于布什的方案：關于按地區(qū)分配科學經(jīng)費的方案被否決了;專注于基礎研究，而不是保持基礎研究和應用研究的平衡;當法律授權由總統(tǒng)任命基金會主任的同時，它也通過創(chuàng)立國家科學委員會，給予科學家相當大的決策權。國家科學委員會由24名兼職的委員組成，科學基金會的主任是委員會的當然成員，成員由總統(tǒng)任命、參議院通過，成員的選擇應當是“在基礎科學、醫(yī)學科學、工程學、農(nóng)業(yè)、教育和公共領域的杰出的人員";不代表黨團利益，“只根據(jù)以前服務的可靠表現(xiàn)挑選委員”;“代表國家所有領域科學領導人的意見”。國家科學委員會的任務是向總統(tǒng)和國會提供有關國家科學政策的咨詢意見，規(guī)劃和領導國家科學基金會的發(fā)展方向。這與布什的思想是一致的。
1950年11月，杜魯門總統(tǒng)任命了全部24名國家科學委員會委員。1951年3月初，杜魯門總統(tǒng)任命沃特曼(Alan T. Waterman)為國家科學基金會第一任主任。沃特曼是K.康普頓的學生，“二戰(zhàn)”期間在科學研究與發(fā)展局的戰(zhàn)場服務辦公室(Office of Field Service)工作，日本投降之后擔任海軍研究辦公室的首席科學家。沃特曼擔任了兩屆主任。
1951年，國家科學委員會召開第一次全體會議，選舉康南特為主席。經(jīng)過討論，國家科學委員會宣布國家科學基金會主要的功能是推進基礎科學研究和培訓，沃特曼則積極擁護布什關于精英控制基金會的政治主張，把所有主要議題的決策權交給國家科學委員會。
《1950年國家科學基金法》要求國家科學基金會發(fā)展聯(lián)邦的科學政策，評價整個聯(lián)邦機構的科學計劃，白宮預算局希望國家科學基金會能履行這個職責。但是，沃特曼根據(jù)他在海軍研究辦公室的經(jīng)驗告訴他，一個新成立的機構卷入評價其他已經(jīng)很好建立起來的機構會引起他們的怨恨(事實上，國防部堅決反對國家科學基金會評價它的研究)。沃特曼舉出理由，因為法律沒有給與基金會充分的權力。國家科學委員會同意沃特曼關于避免介入評價和計劃聯(lián)邦研究的想法。
在國家科學基金會成立一年之后，許多人仍然覺得應該把原子能委員會、國防部和其他機構的研究轉(zhuǎn)移到國家科學基金會中。但是，很快清楚，轉(zhuǎn)移是不可能的。盡管海軍研究辦公室至少有三分之一的項目與軍事沒有關系，但他們違背了把基礎研究項目轉(zhuǎn)到新成立的基金會的諾言。海軍部長曾爭辯說，如果海軍不與從事基礎研究的科學家直接接觸，艦隊和飛機就不能與科學發(fā)現(xiàn)的最前沿同步。(Kevles 1978: 359)已經(jīng)開始支持基礎研究的機構都能找出各種的理由為自己辯護，稱這是為了完成本機構的使命需要進行基礎研究，即任務為導向的基礎科學(Mission-related basic research)。這樣，反過來，就會有人問這樣的問題：如果以任務為導向的基礎研究是政府正當?shù)男袆樱敲磭铱茖W基金會還有什么實際需要?
1954年3月17日艾森豪威爾政府的行政命令(10521)對這個問題做了明確答復：“正如現(xiàn)在或者今后的法律所授權和準許的那樣，基金會要對一般目的的基礎研究(general-purpose basic research)提供支持越來越負起責任”，同時也規(guī)定其他機構在與其使命相關的領域從事基礎研究“可以繼續(xù)”。(Pencik 1972 : 34)這一行政命令具有重要的意義，表明聯(lián)邦政府支持科學的職責從支持以滿足社會需要的實用的科學，上升為到另一個更高的層次：支持發(fā)現(xiàn)新知識為目的的科學。同時，它也為以多種方式支持基礎研究提供了合法的依據(jù)，并創(chuàng)造了各部分科研體系之間的相互關聯(lián)和靈活性。為了使10521號行政命令所說的多元體系更為有效，使其他政府機構和大學科學家之間的關系更為融洽，國會1958年授權一切聯(lián)邦機構用補助金代替合同的方式支持科學研究。
自成立到1957年，國家科學基金會在聯(lián)邦有關機構中是一個很小的“孩子”。自冷戰(zhàn)開始后，國家的安全戰(zhàn)略統(tǒng)治著科技政策。1949-1950年，美國聯(lián)邦政府的R&D經(jīng)費達到10億美元，90%出自國防部和原子能委員會。隨著朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，國防R&D經(jīng)費成倍增長，1951年達到13億美元，1953年增到31億美元。朝鮮戰(zhàn)爭結束后，美國聯(lián)邦政府的R&D經(jīng)費稍微下降，但在高技術國家安全——核彈頭、火箭、導彈、反潛艇戰(zhàn)和陸地防衛(wèi)系統(tǒng)的要求下，驅(qū)使經(jīng)費在1954-1957年增長了35%，按不變美元價格計算，增長了30%。國防及國防相關的經(jīng)費仍然占80%～90%。水漲船高，國家科學基金會的經(jīng)費在這種潮流下也得到比較大的增長，1956 年達到1600萬美元。( Kevles 1990：xv-xviii)。雖然國家科學基金會的經(jīng)費只占聯(lián)邦政府R&D經(jīng)費的很小部分，但它具有重要意義，它使學術研究非軍事化，從而相對獨立。
1957年10月，1957年10月4日，蘇聯(lián)發(fā)射了開辟人類航天時代的第一顆人造地球衛(wèi)星Sputnik，引起美國朝野巨大震動，它向世人表明蘇聯(lián)有能力在科學和技術領域超過美國。驚恐的美國朝野迅速開始反應，動員巨大的國力資源迎接蘇聯(lián)的威脅。從1957年底到1958年，短短的時間里，美國成立了國家宇航局(NASA)，負責制定國家空間發(fā)展計劃;國防部成立了高級研究計劃署(Advanced Research Projects Agency，簡稱ARPA)，目的是確保開展先進的R&D，以滿足軍事的需要和對付將來技術出乎意料的突破性進展;成立了總統(tǒng)科學顧問委員會，以加強政府的科學決策能力;加強了新武器的研制;1958年11月國會通過的《國家防衛(wèi)教育法案》，大大加強了美國政府對各個層次科學教育的支持。令人矚目地的是國會大大加強了國家科學基金會。這反映出政府內(nèi)外人士已經(jīng)充分認識到技術優(yōu)勢的背后是科學知識的創(chuàng)新。自此，國家科學基金會開始得到迅速發(fā)展。到1967，國家科學基金會的經(jīng)費接近5億美元，占聯(lián)邦政府支持學術研究的13%，而國防部提供19%左右(大部分集中在物質(zhì)科學和工程)，國家宇航局提供8%，原子能委員會占8%。(Kevles 1990: xix)這幾個機構加上國立衛(wèi)生研究院，構成今天美國支持科學的多元化主體。
美國多元化體制的形成，到20世紀50年代已被廣為接受，人們開始贊美它。
五、結 語：美國科學政策制度結構的要素
杜普雷(A. Hunter Dupree)在其1957年出版的名著《聯(lián)邦政府中的科學》對戰(zhàn)后美國科學的發(fā)展情景這樣寫道：“政府科學這個巨大的大廈，俯臨著20世紀中葉，就像13世紀哥特式大教堂高聳入云那樣。經(jīng)過許多只手、許多年的勞作，它激起普遍的贊美、驚嘆和恐懼?！?Dupree1957：375)這座大廈的巨大發(fā)展是因為自“二戰(zhàn)”開始美國政府和科學界之間形成了新的制度安排，建立了雙方新的協(xié)約關系：政府提供資源給科學共同體，期望科學共同體的研究會帶來對國家和公眾有益的結果。這一制度創(chuàng)新開始于國家危機時刻——“二戰(zhàn)”期間的國防研究委員會、科學研究與發(fā)展局，是由科學家起始的，它為戰(zhàn)后的發(fā)展創(chuàng)造了政府與科學關系新的“原型”：為了國家的目標，政府授權科學家，給與科學家相當大的自主性，并通過合同的方式創(chuàng)建了兩者之間的新的聯(lián)系。我們看到戰(zhàn)后原子能委員會、海軍研究辦公室和國家科學基金會的建立以及國立衛(wèi)生研究院的發(fā)展都不同程度地受到科學研究與發(fā)展局的影響。戰(zhàn)后，各種相關的行為角色介入政府與科學關系新制度安排的發(fā)展中，不同的利益集團提出了不同的設計方案，展示了不同利益集團對科學發(fā)展的需求和動力，各方面展開對話和斗爭，結果，最終形成的多元化體系與最初各方(布什和基戈爾等)設想的都不一樣。通過這一過程的考察，我們可以把戰(zhàn)后美國科學政策的制度結構——制約政府與科學關系的行為規(guī)則的構成要素總結為如下幾個主要方面：
1. 法律和制度環(huán)境
美國科技政策專家布蘭彼得(W. A. Blanpied)在專為中國讀者寫的文章詳細地介紹了美國科學政策的法律和歷史基礎，指出是美國的科學政策以憲法明確授予政府的權力為基礎的，是在美國具體的法律和歷史的框架內(nèi)演變和發(fā)展的，特別是行政部門和立法部門的權力平衡以及構成對科學政策起著十分重要的作用。(布蘭彼得2005)。這里要強調(diào)的是，美國國會在科學政策中起的作用是其他國家沒法比擬的。戰(zhàn)后美國科學形成了多元化的體系，其實一點都不奇怪。在一個體制中，多元化的行政部門支持多元化大學中的科學，而美國國會就是不同利益的代表組成，其職責就是協(xié)調(diào)整個美國生活中多元利益之間沖突，因此國會應該做出多元化的反應不足為奇。在科學政策的制定中，科學家與國會之間關系的關系十分重要?？梢哉f，幾乎每一個科學政策的制定都是科學家和政治家的聯(lián)盟。
2. 國家目標
國家和社會目標是美國政府支持科學發(fā)展不變的宗旨。追溯美國第一個150年的歷史，就會發(fā)現(xiàn)美國政府對科學的支持對科學的支持是以實用為導向的，從1803-1804年劉易斯和克拉克的遠征考察活動到1930年的農(nóng)業(yè)部。自“二戰(zhàn)”直到今天，美國的科學一直是為不斷變化的國家目標服務的。與戰(zhàn)前不同的是，“二戰(zhàn)”以后，政府支持科學滿足國家目標是基于更為有條理的指導思想，而且它與科學的自主性聯(lián)在了一起。
3. 科學的自主性和權力
科學的自主性有多種含義。最常用的含義是指已經(jīng)建立起的社會實體的整體條件：具有相對穩(wěn)定的資源和內(nèi)部的社會控制系統(tǒng)。用在個人層面，常指科學家對自己工作的判斷(Cozzens 1990: 166-167)用在與社會其他部分的關系方面，描繪的是這樣一幅圖像：免受外部控制，資源充足且“不帶任何附件條件”。(科岑斯. 2005，第50頁)由自主性主導的科學系統(tǒng)是一個自我調(diào)節(jié)的共同體，是“科學的共和國”(the Republic of Science, Polanyi 1968)?？茖W的自主性需要制度化和組織化的保障?？茖W自主性的基本目標是追求真理，19世紀德國大學為科學的自主性提供了制度化的保障。在美國，這種保障是開始于大學、私人基金會?！岸?zhàn)”期間，科學家的自主性得到了政府和軍方的承認，這與科學精英集團的興起是分不開的，與科學家在政治生活中獲得的權力分不開的。而戰(zhàn)爭中的成就進一步加強了科學的自主性。布什用“基礎研究”一詞代替“純科學”(即科學是為自身目的而發(fā)展)，提出基礎研究是人民健康、公眾福利和國家安全的源泉，保證科學的自主性和自由就會帶來繁榮和利益，賦予了科學自主性新的含義(Rielke and Radford. 1998，樊春良2005，第78-79頁)。這種自主性模式兼顧自主性和責任，被稱為“為繁榮的自主”(autonomy-for-prosperity，科岑斯. 2005，第51頁)布什的思想體現(xiàn)了科學共同體的傳統(tǒng)，代表了當時美國科學界大多數(shù)人的思想。在原子能委員會的立法爭辯中，核物理學家在一些問題上反對布什等人，但在國家科學基金會的立法中，整個國家的核物理學家在不同程度地都贊同布什的主張——國家科學基金會應該免于政治的控制。(Kevles 1978：364)雖然以布什關于科學自主性思想為指導設計的組織方案——一個中央(集中的)機構沒有完全得到政府的認可，但在雙方的交流和磋商中，科學自主性最終取得了很大勝利。1950年的法案部分地體現(xiàn)了自主性的原則，在很大程度上是布什思想的勝利。原子能委員會、海軍研究辦公室、國家科學基金會和國立衛(wèi)生研究院的建立和發(fā)展都體現(xiàn)了自主性的思想：以資助大學為主;資助最好的研究者(而不是按地理分布);專家管理科學系統(tǒng)運行，同行評議決定研究問題;培養(yǎng)高質(zhì)量的人才;補充“知識庫”。這樣，這一時期形成了十分有彈性的自主性保護組織(autonomy-protecting organization, 科岑斯. 2005，第54頁)。
4. 伙伴關系
科學社會學的研究已表明，作為一種有組織的社會活動，科學與社會其他部分存在著共生關系?？茖W的發(fā)展不只是在靠實驗室里工作的科學家，還有所有參與資助、生產(chǎn)、判定和使用科學知識的人。在“二戰(zhàn)”前，美國科學研究的三個主要部門：工業(yè)、政府和大學已經(jīng)建立起來，但他們之間的伙伴關系是個例外，而非慣例。為了對付第二次世界大戰(zhàn)，美國建立了一個全國的創(chuàng)新體系，把實驗室的研究、大規(guī)模的生產(chǎn)、戰(zhàn)場上的戰(zhàn)術和指揮部的戰(zhàn)略結合到了一起。這樣一種政府、科學和工業(yè)的之間的伙伴關系在戰(zhàn)后得到保持和發(fā)展，促進了戰(zhàn)后美國科學技術取得巨大的成功。正如1998年美國國會的科學政策報告《開啟我們的未來》所聲稱的：“美國的科學事業(yè)代表著我們國家最大的實力之一。這一事業(yè)的基本特點是政府、企業(yè)和大學之間的錯綜復雜的聯(lián)系。它體現(xiàn)了美國人對創(chuàng)新的渴望，體現(xiàn)了我們的企業(yè)家精神，體現(xiàn)了相當深厚而強大的研究與技術基礎?！?The House Committee on Science. 1998: 8)
參考文獻
威廉. A. 布蘭彼得. (2005). 美國科學政策的法律和歷史基礎. 科學學研究2005. 3
Blanpied, W. A. 1999. Science and Public Policy: The Steelman Report and the Politics of Post-World War II Science Policy. AAAS Science and Technology Policy Yearbook1999
Blanpied, W. A. 1998. Inventing U. S. Science Policy. Physics Today 51, No. 2: 34–41.
Brooks, H. 1996. The Evolution of U. S. Science Policy, in Technology,R&D, and the economy, Bruce L. R. Smith and Claude Earfield (eds.) The Brookings Institution and American Enterprise Institute, Washington, D. C.
Brooks, H . 1997. Understanding the Bush Report, in Science the Endless Frontier: Learning from the past, designing for the future: Highlights from the Conference Series, OSPO
Bush,Vannevar. 1990/1945. Science-The Endless Frontier: A Report to the President on a Program for Postwar Scientific Research. National Science Foundation.
布什. V 著. 范岱年等譯. 2004. 科學——沒有止境的前沿. 商務印書館
美國政府政治論文相關文章：
5.社會政策論文
美國政府政治論文(3)
