淺談財政民主與我國財政民主化改革取向

　　摘要：當前我國經(jīng)濟體制處于轉(zhuǎn)軌期，由于財政民主成分的缺失，嚴重影響著公共財政制度的建立。因此，本文從研究民主的內(nèi)涵與外延著手，通過剖析民主與透明、科學決策、集中、制衡的四項關系，提出民主財政是政府的各項財政決策反映民意，受民眾監(jiān)督的一種制度。本文認為民主財政意味著人們通過民主機制控制公共財政。由于民主財政既是公共的又受民主機制的控制，因此，它對政府治理具有深刻和全面的影響。財政民主化則是一個動態(tài)的過程，是從一種民主化程度較低的財政制度向民主化程度較高的財政制度不斷轉(zhuǎn)化的過程。因此，推進財政民主化改革應著重增強財政透明度、建立財政制衡機制、推進政府預算的科學決策和中央與地方之間適度的財政分權。

　　關鍵詞：民主 財政 民主化改革

　　延續(xù)了數(shù)千年的封建專制制度造成了民主制度在我國的缺失，這種缺失表現(xiàn)在財政領域，則體現(xiàn)為財政決定權的缺位、預算決策機制的不透明以及中央與地方間財政分權的不穩(wěn)定等種種弊端。因此，本文從民主與透明、科學決策、集中、制衡四項關系入手，研究民主財政制度的內(nèi)涵，提出了我國民主財政化改革取向。

　　民主的內(nèi)涵與外延

　　民主一詞本來源于古希臘語意思是民眾，意思是掌握和作主，合在一起就是民眾掌握、作主。因此，后人把譯為“人民統(tǒng)治”，就是人民管理自己的事務。民主意味著主權在民，人民當家作主，意味著由廣大人民掌握國家權力，管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務。民主不是替民作主，而是由民作主，即由廣大人民按照多數(shù)裁決原則決定社會和國家的重大事務。把握好民主的內(nèi)涵，必須處理好民主與透明、民主與科學決策、民主與集中以及民主與制衡四項關系。

　　(一)民主與透明

　　透明政府是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種政治原則，更是一個對公共行政進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本理念，政府的產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權所決定的，也是公眾和政府達成的契約所決定的，政府必須樹立“公眾至上”意識，政府要傾聽公眾的要求和呼聲，采取必要的措施，滿足公眾的要求，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務;作為一種政治原則，政府應具有公民本位、社會本位的理念，以公開透明行政，切實履行政府職責為原則;作為一種制度安排，政府掌握的個人和公共信息向社會公開，每一個公民都有權獲得并使用政府政策的信息。建立透明政府，實行信息公開也是政府與民眾交流溝通的重要措施，可以使政府客觀的收集社會實際情況，廣泛了解民意。

　　(二)民主與科學決策

　　在決策過程中，要充分發(fā)揚民主，通過民主來實現(xiàn)決策的科學化。一方面，需要充分發(fā)揚民主，讓民眾盡可能多地參與決策過程，保障決策過程中智力來源的暢通和多元化。另一方面，需要有一個寬松的政治環(huán)境，尊重不同的意見和建議。這就必須實現(xiàn)決策模式的轉(zhuǎn)變，即胡鞍鋼所言的“從個人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策的方向轉(zhuǎn)變，即從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變”。實現(xiàn)決策過程的“領導決策”到“問計于民”的轉(zhuǎn)變。這樣，既可以使長期以來被掩蓋和遮蔽的各種問題浮出水面，從而做到充分發(fā)揚民主、廣開言路、下情上達、上情下知、有利于集思廣益、廣納善策，向決策者提供充分的決策信息、決策知識和決策建議，以避免決策失誤，增強決策科學性，也有利于形成廣泛共識，使正確的決策能夠順利得到貫徹實施。

　　(三)民主與集中

　　本文所談的民主和集中的關系，主要是指中央和地方的分權關系。國家的發(fā)展總是需要一定程度的集中，而地方的發(fā)展需要實行民主。既要充分維護中央權威，又要創(chuàng)造性地執(zhí)行和落實中央和上級的各項方針、路線和政策;既要保障國家的憲法和法律在全國的有效實行，又要允許和鼓勵地方能夠持續(xù)不斷地進行制度創(chuàng)新。

　　(四)民主與制衡

　　孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力非到了限度，決不休”。“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。在代議制民主框架內(nèi)，由于民眾無法直接參與各項決策，因此，公眾代表就有可能利用信息的不對稱性，而隱瞞或糊弄民眾，使得民眾對政治事務一無所知。但是，作為一個民主政府和真正意義上代表民主行使公共權力的個人，他們有義務把自己的所作所為向社會坦誠公布，讓民眾對政府成員進行有效監(jiān)督，防止政府的組成人員濫用職權。而要做到這一點，除了公眾代表自身的自律外，還必須對名義上代表公眾的團體和個人所掌握的權力進行適當?shù)闹萍s和限制。

　　國內(nèi)關于民主財政內(nèi)涵與財政民主化建設的研究

　　國內(nèi)對民主財政的研究則是從以下幾個方面展開的：

　　(一)從研究公共財政入手，并提出公共財政就是民主財政

　　李煒光(2001)認為，財政民主制，就是政府按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財?shù)闹贫?，是與市場經(jīng)濟相適應的財政制度。在財政民主制下，政府的財政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。在西方，納稅人監(jiān)控必須通過議會。納稅人通過議會對要不要征稅，征什么稅、征多少稅，如何安排財政支出，支出效果如何等問題，應直接作出原則性決定，并對政府的具體實施行為進行監(jiān)控，并有權對政府的財政部門或主管官員進行獎懲。從經(jīng)濟的角度看問題，民主制的核心就是財政民主制。建立與市場經(jīng)濟相適應的民主政治，其主要內(nèi)容也是財政民主制。民主從來就不是一個純粹的政治問題，它是針對政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。他最終提出構建公共財政體制必須從劃分公私領域、公正至上和財政民主三個方面更新觀念。

　　井明(2003)認為，公共財政是與市場經(jīng)濟存在本質(zhì)聯(lián)系的。市場經(jīng)濟的分散決策決定了公共財政的民主性質(zhì)。公眾通過同政府訂立契約，實際控制著政治決策權。公共財政主體在民，因而公共財政的本質(zhì)是民主財政，是以人民為主體進行公共決策的活動。公眾通過選舉制度和投票機制掌握著公共決策的實際控制權，并通過法律制度保證這一機制的運行。他認為，民主財政在公共財政中的表現(xiàn)有四種：

　　一是財政民主決策。民主財政要求政府要時刻牢記自己的任務只是執(zhí)行公共決策，而不能越俎代庖，自己為公眾作出什么決策。政府不但要每年向公眾公布其預算和決算情況，接受公眾監(jiān)督;而且遇到重大事件時要向公眾說明，讓公眾了解情況，并遵照公眾的決策。

　　二是財政分權。財政分權是實現(xiàn)財政民主決策的必要條件。分稅制的核心不在于支出權限劃分，更不在于稅權分配，而在于決策權的轉(zhuǎn)移，即由中央政府決策轉(zhuǎn)向地方民眾決策。

　　三是財政競爭。在財政民主決策和財政分權的基礎上，地方政府財政可以展開競爭，進而提高政府財政效率。

　　四是打破公營部門壟斷。必須積極致力于打破壟斷，鼓勵民營，提高經(jīng)營效率。

　　(二)從預算民主角度研究民主財政問題

　　焦建國(2002)提出，財政制度變遷就是從專制、人治財政走向民主、法治財政的過程。原始財政是最初的財政制度，是最直接的民主財政;后經(jīng)過王權財政，再到公共財政，公共財政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場經(jīng)濟相適應的財政制度;計劃財政在本質(zhì)上是集權財政。不經(jīng)人民的同意、不按法定的程序、隨意性地取其錢用其錢者，是專制財政;經(jīng)人民同意、按法定程序、公共透明地取其錢用其錢者，是民主財政。

　　公共財政是一種財政制度，是民主財政;公共財政的生成與現(xiàn)代民主政治體制，與市場經(jīng)濟體制的產(chǎn)生是同一個過程，它們互為前提，互相促進;財政民主是通過作為民主政體基礎的政府預算制度實現(xiàn)的，建立公共財政的基本框架，就是要按照民主財政的要求構建現(xiàn)代政府預算制度，確立財政運作的民主機制。真正地體現(xiàn)公眾意志的、有約束力的預算制度確立起來了，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和民主政治體制也就確立起來了。

　　馬駿(2005)認為，自產(chǎn)國家和稅收國家是20世紀財政國家的兩大主要類型。從公民的角度看，當我國從自產(chǎn)國家向稅收國家轉(zhuǎn)型后，我國政府的預算體制應該實行預算民主，而且公民也會逐漸形成預算民主的要求。他認為，從道義上看，我國政府的收入生產(chǎn)行為必須體現(xiàn)民主，而且人民在這方面的要求也會越來越激烈。要進行預算改革，在支出政策的形成過程中實現(xiàn)預算民主，確保國家將稅收用于生產(chǎn)納稅人所需的公共產(chǎn)品和服務，真正做到“取之于民，用之于民”。他還從國家的角度研究了預算民主問題。從國家的角度看，雖然預算民主會對國家的預算權利形成一些制約，但是，它也會給國家?guī)硪恍┓浅Ｖ匾魏拓斦找?。預算民主就是指建立這樣一種預算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機構的監(jiān)督之下的。在推進預算民主的過程中，一方面需要進一步加強人大的預算監(jiān)督權，將人大的預算權力還給人大;另一方面需要設計某種能夠?qū)θ舜筮M行制約的機制。

　　郭小聰、程鵬(2005)認為，財政制度的變遷經(jīng)歷了從專制的王權財政到民主的公共財政轉(zhuǎn)變的過程。預算作為一個重要的財政范疇，基本上也經(jīng)歷了同樣的歷史發(fā)展過程?，F(xiàn)代政府預算是近現(xiàn)代政治民主化的產(chǎn)物，其本質(zhì)特征就是民主性，并以此相區(qū)別于古代國家預算。中國現(xiàn)代政府預算是在近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)于清朝末年，由于民主性先天不足，發(fā)展艱難。伴隨當代中國社會的民主化進程，政府預算的民主化程度有必要也有條件加以提高。

　　(三)其它角度對民主財政的研究

　　王紹光(1996)以18世紀荷蘭和英國的經(jīng)驗以及20世紀90年代中國實行直接選舉的村級民主制度為參照物，研究了中國中央與地方的財政關系，提出了：

　　第一，決策過程民主化有利于加強政府的財政資源動員能力。以參與權換財權，賦予地方參與中央決策的權利并使之制度化。第二，民主進程的動力主要來自于政治系統(tǒng)內(nèi)部的沖突及其為緩解這些沖突達成的“制度性的妥協(xié)”。各國民主化的目標、轉(zhuǎn)型方式和時間表都是獨特的，不必也不應該仿效其它某種固定的模式(如美式民主)。民主制度是個內(nèi)生的過程，試圖以外科手術法從外部將民主制度強將給其他國家是不可能成功的。

　　劉云龍(2001)認為，民主財政的含義至少有二：一是用民主投票的方法來確定公共收支規(guī)模和類型，充分反映和滿足居民的偏好，并對公共財政活動進行民主監(jiān)督和民主管理;二是用聯(lián)邦主義框架下的地方自治方法來確保地方政府提供公共物品的優(yōu)先性和自主性，及時滿足居民的偏好。他認為真正的民主性、合意性并不在于分工結果的可行性和可接受性，而在于納稅人通過民主機制和民主程序來充分表達個人的偏好，使個人多樣化的、有差異的需求偏好得到充分和同等的尊重。因此，中央—地方在資源配置上的分工合作不是簡單的行政性分工，在科層組織內(nèi)部獲得對分工合作范圍、方式的一致同意，它并不能確保社會福利最大化的實現(xiàn)，根本的原因就在于政府提供的是公共物品。中央—地方在提供公共物品上的民主性分工，可以視為民主財政的一個方面，是廣泛的納稅人進行立憲性的財政選擇后的結果。他進一步研究了歐洲和中國民主財政制度演進與財政分工方式選擇，并在此基礎上，提出了中國政府間分工及分工方式。

　　高培勇(2007)認為，民主財政下，公眾能夠?qū)ω斦聞瞻l(fā)表意見，參與財政決策，財政決策能夠充分地反映民意。財政決策反映多數(shù)人的意見，但少數(shù)人的利益同時得到充分的保證。未能反映民意的財政決策會受到監(jiān)督。公眾對財政事務的意見的表達可以是直接的，也可以是間接的，即委托選出的代表表達意見。公眾參與財政決策的前提是獲取充分和準確的信息，因此，財政信息的及時準確披露是實現(xiàn)財政民主的基礎。財政民主化的根本目標是建立民主財政。進一步地，他提出了對財政民主化的四項具體考評指標：一是知情權，反映財政知情權的實現(xiàn)程度;二是參與權，反映公民對財政事務的參與程度;三是決策權，反映財政決策權的落實情況;四是監(jiān)督權，反映民主財政的運作過程受監(jiān)督程度。

　　汪丁丁(2007)提出了財政民主化的四條原理：一是民主監(jiān)督下的財政，遠比無人監(jiān)督或征稅者的自我監(jiān)督來得更有效率且更具公平性;二是以開支定稅入;三是征稅的公平、便利、確定、經(jīng)濟原則;四是由民眾來選擇合適的公共選擇機制，由后者決定稅種與稅負。

　　上述學者從不同的角度對民主財政進行了研究，有的論證了民主財政形成的必然性，有的論證了民主財政的。本文認為，民主財政是政府的各項財政決策反映民意，受民眾監(jiān)督的一種制度。民主財政意味著人們通過民主機制控制公共財政。由于民主財政既是公共的又受民主機制的控制，因此，它對政府治理具有深刻和全面的影響。

　　從宏觀方面分析，民主財政要求民主權利和財政的籌集保持一致性，民主財政會影響政府的民主性、參與性和透明化;從微觀方面分析，民主財政要求政府保持公共財政支出的公共性和公共預算編制的民主性，提高公共財政的配置效率。同時，民主財政也體現(xiàn)在層級間政府的分工模式上。因為民主財政是個人根據(jù)“經(jīng)濟人”理性做出的憲政性選擇，反映到政府間職能的分工上就是各級政府職能的合理分工，尤其是在提供公共服務帶來的財政職能的分工上。財政民主化則是一個動態(tài)的過程，是從一種民主化程度較低的財政制度向民主化程度較高的財政制度不斷轉(zhuǎn)化的過程。

　　我國財政民主化改革的取向

　　(一)增強財政透明度使民眾能夠順暢了解財政決策、執(zhí)行過程

　　由于存在搭便車、外部性、自然壟斷等市場失靈，市場無法生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務，納稅人為了共同的利益采取自愿降低可支配收入向政府納稅的形式為公共治理提供了生產(chǎn)資源。因此，納稅人是社會的主人，政府應受到納稅人的制約。對政府信息(包括財政信息)公開的要求，是現(xiàn)代社會公民的一項基本權利，政府信息公開源于該權利的要求，這項權利，人們一般稱之為知情權。因此，公開與透明是政府的基本要素，公民有權“隱瞞”自己的秘密，而公共事務的處理則要向公民公開，要求政府提高財政透明度。財政透明度的建設不僅應保障公民的知情權，還應保障公民有效地參與公共財政管理，促使民主完善，監(jiān)督有效，防治腐敗。實現(xiàn)一定的財政透明度，就是公共財政管理要接受社會的監(jiān)督，財政應否支出、如何開支、財政收入的規(guī)模和種類等等，都應該由人民通過一定的法律程序加以決定。政府所有的收支計劃和活動過程，除了某些特殊的例外，不僅都必須向人大公開，而且還必須向社會公眾公開，都必須接受社會公眾、人大和社會輿論的監(jiān)督。

　　(二)建立財政制衡機制

　　民主財政要求更多的社會公眾參與財政決策過程中，而參與的一個重要方式就是監(jiān)督與制衡。我國政府治理模式正處于單中心治理向多中心協(xié)同治理的關鍵時期，要建立民主財政，就必須構建人大立法機構、社會公眾和媒體多方位的立體監(jiān)督制衡機制，這也是建立健全我國政府治理機制的必要條件。這樣做，一方面可以增強制度的剛性，提高法制的權威;另一方面又可以抑制政府官員道德風險，促進行政體制的改革，進而提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，切實體現(xiàn)人民當家作主。

　　(三)推進政府預算的科學決策

　　在公共財政方面，政治民主的典型特征，就是政府就公共財政問題向公民負責。準確地講，是政府就財政資源的使用向納稅人負責。這一特征可以引伸為“資源使用的責任法則”在政府預算領域中的直接應用。這一法則的含義是：資源使用者必須就資源使用向資源提供者負責。這一法則帶有普遍意義，任何根本的經(jīng)濟與政治秩序都是建立在這一普遍法則基礎之上的。

　　就廠商而言，由于使用了消費者的資源(消費者用貨幣購買商品與服務提供的)，廠商必須就其商品與服務的內(nèi)在品質(zhì)向消費者負責，而不得以偽劣商品與服務侵害消費者權益。同樣的道理，民主政治要求政府向納稅人負責，即要求政府預算資源的使用向納稅人負責，而其核心含義是提高預算效率，即通過將資源轉(zhuǎn)移到效益更高的用途以及通過節(jié)減公共機構提供既定產(chǎn)出的成本，從而向納稅人提供更多更好的公共服務。

　　(四)中央與地方之間適度的財政分權

　　從根本上說，合理的財政分權應該處理好中央與地方各級政府間財權與財力的分配，保障各級政府都有必要的財權和充足的財力來較好地履行自身職能，以高質(zhì)量和高效率地為民眾提供滿意的公共產(chǎn)品和服務，從而最大限度地促進社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活福利的提高。

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