防止行政治理創(chuàng)新亂作為

“法律是行政機關(guān)安身立命的根本，它既是行政機關(guān)行使權(quán)力的起點，也是行政治理創(chuàng)新的保護傘”

　　“所謂的“網(wǎng)絡(luò)民意”可能都是兩邊倒的、跟風的，行政執(zhí)法因民意而亂了陣腳，未依據(jù)相應(yīng)的法律事實，本身就是對法律的違背”

　　2011年4月，成都市武侯區(qū)機投派出所為了摘掉“轄區(qū)車輛被盜居武侯區(qū)之首”的帽子，減少盜車案發(fā)生，每晚組織幾十人將轄區(qū)內(nèi)百余輛汽車的輪胎逐一放氣，白天再安排人專門負責免費加氣。“放氣行動”取得明顯效果，盜車案沒再發(fā)生。以放氣來防盜，可謂方法新穎、動機純正、效果良好，但對于這種“創(chuàng)新”，我們有一種怪異感，總覺得其缺乏一種內(nèi)在正當性的支撐。由此引發(fā)出的問題是：于目的和效果之外，行政治理的創(chuàng)新還應(yīng)當具有什么樣的維度?

　　毫無疑問，當前我國的社會狀態(tài)，正在從高度的同質(zhì)性邁向低度的異質(zhì)性，社會事務(wù)越來越繁雜，利益追求愈加多元，與此相對應(yīng)，行政機關(guān)面臨的任務(wù)日益繁重。因此，如何發(fā)揮行政治理的功效，實現(xiàn)社會的良善有序，成為行政機關(guān)不得不面對的問題。在這種背景之下，行政治理創(chuàng)新勢在必行。

　　法律是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)，一切社會生活都直接或間接地由法生成，法律構(gòu)成了無所不在的基本社會事實。行政在社會治理中發(fā)揮的作用，應(yīng)以社會問題的法律解決水平為標準來衡量，動機的純正、效果的良好，均不足以表征行政治理創(chuàng)新的正當性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理創(chuàng)新應(yīng)當具有法律的維度，接受法治的檢驗。

　　1.法律下的行政

　　法治社會，政府服從法律、行政受法的支配是法治的基本原則之一，因此，行政治理創(chuàng)新同樣應(yīng)當秉承法律維度。行政治理的權(quán)力來自法律的授予，其內(nèi)容受到法律的控制，行政機關(guān)只有在法律授權(quán)范圍內(nèi)采取的治理措施才具有合法性。

　　法律下的行政意味著在行政與法的關(guān)系上，法律優(yōu)于行政，權(quán)力法定。權(quán)力法定要求政府樹立這樣一種治理觀念：公民的權(quán)利是無限的，只要法律沒有明確禁止，公民都可以自由為之(當然還要受到道德等規(guī)范的約束);政府的權(quán)力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒有明文規(guī)定的也不得為之，在涉及剝奪公民權(quán)利和課以義務(wù)的“不利益”時尤為如此。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公安機關(guān)有權(quán)制止危害社會治安秩序的行為。這里“制止”并未明確規(guī)定包括“放氣”的權(quán)力。“放氣防盜”于法理上多有悖逆，其最大的尷尬在于執(zhí)法無據(jù)，折射出一些部門在行政治理過程中忽視法律的陋習。法律底線的失守導(dǎo)致權(quán)力異化、亂作為的發(fā)生，行政治理從維護權(quán)利的目的出發(fā)，卻衍生出權(quán)力凌駕于權(quán)利之上的結(jié)果。

　　2.規(guī)范中的治理

　　權(quán)力法定解決了行政治理的法律依據(jù)問題，但是卻無法評判行政機關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實施的治理手段的妥當性。從治理的現(xiàn)實需要出發(fā)，法律往往為行政機關(guān)規(guī)定了多種治理手段，對于這些法律所規(guī)定的手段，行政機關(guān)擁有進行選擇的余地。但是，這種選擇并不是任意的，而應(yīng)當是在全面均衡各種利益關(guān)系后作出的最佳判斷，以實現(xiàn)其內(nèi)容的“均衡合理”。這就意味著行政機關(guān)不僅應(yīng)當在法律明確規(guī)定的范圍內(nèi)實施行政治理，而且要求行政治理的實施應(yīng)當客觀、適度，符合公平正義等法律理性，以實現(xiàn)規(guī)范中的治理。規(guī)范中的治理表現(xiàn)為禁止恣意和禁止過度兩個方面的要求。

　　禁止恣意要求行政治理決定的作出，必須有其合理的、充分的理由，所作出的決定與所要處理的事實狀態(tài)之間保持適度的關(guān)系。凡是欠缺合理的、充分的實質(zhì)理由，或者說未依照“事物的本質(zhì)”及“實質(zhì)正義”所為的行為均屬于“恣意”。這就要求行政機關(guān)在進行行政裁量時，應(yīng)當全面考慮該行政決定所涉及的各種因素，而不得考慮與之無關(guān)的因素，其中就包括不得以創(chuàng)新為名考慮與行政行為無關(guān)的因素。禁止過度則要求從行政治理所欲達成的目的與所采取的手段之間適當性的角度考察行政決定的合法性與合理性，在實現(xiàn)行政目標與所損害的個體利益之間尋求必要的平衡。也就是說，行政機關(guān)在面對多種適合達成行政目的的手段可供選擇時，應(yīng)當選擇對個體利益或者損害最小的手段，最嚴厲的手段只能作為最后的手段使用。在最近引發(fā)廣泛關(guān)注的三亞“宰客門”事件中，有關(guān)行政部門前倨后恭，先是對網(wǎng)上投訴不聞不問，甚至發(fā)布了“零投訴”的消息，后在強大的輿論和行政壓力下，明知相應(yīng)的證據(jù)并不充分，仍然作出讓涉事海鮮店停業(yè)整頓的決定。很難說這種做法就完全是基于相關(guān)因素考慮而不是迫于外在壓力的結(jié)果。不可否認，“宰客”是一種需要加以治理的亂象，順應(yīng)民意進行行政治理也沒錯，但需要注意的是，所謂的“網(wǎng)絡(luò)民意”可能永遠都是兩邊倒的，永遠都是跟風的，行政執(zhí)法因民意而亂了陣腳，未依據(jù)相應(yīng)的法律事實，也不遵循正當程序作出的行政決定，本身就是對法律的違背。

　　3.法治導(dǎo)向的創(chuàng)新

　　面對轉(zhuǎn)型期我國社會管理難題，必須創(chuàng)新包括行政治理在內(nèi)的社會管理方式，尋求一種適合我國自身發(fā)展特質(zhì)的社會管理模式。

　　其實，無論是借鑒國外的經(jīng)驗，還是直面中國當下的社會問題，在治理模式的選擇上，并沒有絕對優(yōu)勢的模式，我們所做的一切努力都只不過是在尋求一種更善的治理途徑。行政治理創(chuàng)新應(yīng)當是在法律許可的裁量內(nèi)進行探索，需要在法治的框架內(nèi)開拓。胡錦濤同志曾指出：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權(quán)益。”行政治理創(chuàng)新必然要依法進行，要在法治的范圍內(nèi)進行，這是法治國家、法治社會的基本要求。在具體的行政治理創(chuàng)新活動中，必須堅持法治的原則，將法律當作解決社會矛盾和社會沖突的基本手段，把法治作為行政治理創(chuàng)新的突破口，實現(xiàn)行政治理過程全面法治化，逐步建構(gòu)法治型社會管理模式。行政治理不僅要堅持創(chuàng)新思維，而且還應(yīng)當秉承法治和民生本位的理念，充分調(diào)動行政在化解社會矛盾、規(guī)范社會政策落實等方面的優(yōu)勢，積極推進社會管理創(chuàng)新，做到管理的法律化、創(chuàng)新的規(guī)范化，由此確保社會的規(guī)范理性與和諧穩(wěn)定，最終實現(xiàn)社會的良善治理。行政治理手段創(chuàng)新的最終目的應(yīng)當是維護權(quán)利的完整。對行政治理手段創(chuàng)新的評判，必須從法治的視角，創(chuàng)新必須被限定在合法和利民的范圍內(nèi)，防止行政治理創(chuàng)新成為亂作為。

　　法律有尊嚴，社會才會有良序。在現(xiàn)代法治社會，若創(chuàng)新的手段違反法律的要求，即使目的正當、結(jié)果良好，創(chuàng)新也有違初衷。行政機關(guān)任何時候都不應(yīng)當忘記：法律是行政機關(guān)安身立命的根本，它既是行政機關(guān)行使權(quán)力的起點，也是行政治理創(chuàng)新的保護傘。