讓公眾問責(zé)政府就是一種簡便的政治技術(shù)。現(xiàn)在政府問責(zé)制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責(zé)任追究制仍然是內(nèi)容追究責(zé)任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進(jìn)行，而政府不可能永遠(yuǎn)或在每一件需要承擔(dān)責(zé)任的事務(wù)上都自覺。只有公眾追究政府責(zé)任才是最有動(dòng)力和持久的，因此，需要制度化公眾問責(zé)政府機(jī)制。公眾問責(zé)政府機(jī)制可以通過在公眾公正評價(jià)政府的基礎(chǔ)上，“一票否決”政府。
摘要：政府公共管理責(zé)任具有民主政治性、義務(wù)性和制度性三個(gè)特點(diǎn)。政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任具有重要的意義，政府公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)，是依法治國的體現(xiàn)，是政府廉潔的體現(xiàn)，也是政府能力的體現(xiàn)。政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的方式包括讓公眾來評議政府、讓政府回應(yīng)公眾及讓公眾追究政府責(zé)任三個(gè)方面。
關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；民主政治；制度建設(shè)；公眾評議政府
政府在公共管理中的責(zé)任與民主政治和法治國家有著直接的關(guān)系，政府責(zé)任是指政府及其官員因其享有國家行政權(quán)而相應(yīng)承擔(dān)的遵循憲法原則、維護(hù)國家法律制度、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面的責(zé)任。對于現(xiàn)代社會(huì)來說，行政干預(yù)的力度加大，行政責(zé)任也就加強(qiáng)了。不僅社會(huì)主義國家，而且自由主義國家也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)關(guān)，成為社會(huì)均衡的保證人，承擔(dān)起對整個(gè)社會(huì)實(shí)施規(guī)制的全面責(zé)任。在現(xiàn)代國家，一方面維護(hù)和強(qiáng)化了關(guān)于秩序和安全的責(zé)任；另一方面，國家又干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，行政必須監(jiān)視經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，防止經(jīng)濟(jì)的危機(jī)，行政保證個(gè)人的福利，在所有方面充分保障個(gè)人的發(fā)展。政府權(quán)力不斷擴(kuò)張要求政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，探討政府在公共管理過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，是民主和法治的需要。
一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)
（一）政府公共管理責(zé)任的民主政治性
在民主的社會(huì)里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對大眾負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。
政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-代理之間的關(guān)系來概括。委托-代理理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與代理人特定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機(jī)制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-代理關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動(dòng)中。政府的權(quán)力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時(shí)，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。
但是，在現(xiàn)代社會(huì)，從權(quán)力的運(yùn)作方式來看，政府權(quán)力在不斷擴(kuò)張。社會(huì)發(fā)展也要求政府?dāng)U張權(quán)力，而權(quán)力的擴(kuò)張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會(huì)越過邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)今世界，各個(gè)國家的政府在發(fā)展的過程中，總會(huì)碰到政府權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴(kuò)張權(quán)力的動(dòng)力，如果缺少對于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長。
公共部門權(quán)力的增長具有兩面性，由于國家權(quán)力的存在，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是國家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正如諾思所說：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［1］政府權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)可以讓經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當(dāng)，將會(huì)嚴(yán)重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任。”
（二）政府公共管理責(zé)任的義務(wù)性
對于公共管理主體來說，承擔(dān)政府管理責(zé)任的過程，是一個(gè)為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性。從理論上說，公共管理的責(zé)任和義務(wù)是一致的，乃至是同一個(gè)概念，只是在一般的倫理學(xué)中，為了向近代以來的政治學(xué)和法學(xué)原則妥協(xié)，把責(zé)任和義務(wù)分開。其實(shí)，“責(zé)任和義務(wù)是同一個(gè)東西，在人的某種社會(huì)關(guān)系中，是以外在規(guī)定的形式存在的，而在另一種社會(huì)關(guān)系中，就成了人的內(nèi)在規(guī)定，在本質(zhì)上，責(zé)任和義務(wù)是統(tǒng)一的，都是人與他人、與社會(huì)的一種特殊關(guān)系，只是在人類社會(huì)歷史發(fā)展的一些特定的階段，責(zé)任義務(wù)才出現(xiàn)了分離的狀態(tài)。”［3］
近代社會(huì)，雖然在政治理念上提出了平等的要求，而在事實(shí)上人們之間的社會(huì)等級差別并沒有真正取消，所以，關(guān)于責(zé)任和義務(wù)的概念區(qū)分也依然存在。由于近代社會(huì)在意識形態(tài)領(lǐng)域中造成了對社會(huì)等級的痛恨，進(jìn)而這種情感在人們的心理結(jié)構(gòu)中所產(chǎn)生的作用總表現(xiàn)為極力去模糊那些具有等級社會(huì)特征的概念的質(zhì)，更多地賦予其形式化的內(nèi)涵。所以，公共管理責(zé)任和義務(wù)越來越不趨于同一。
政府公共管理的責(zé)任，也就是政府公共管理的義務(wù)。這種義務(wù)主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是政府行為向國家權(quán)力主體承擔(dān)盡責(zé)效力、謀取利益、提供公共服務(wù)和遵法執(zhí)行的義務(wù)。我國的公共管理責(zé)任體現(xiàn)為政府要向產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，最終體現(xiàn)為向主權(quán)的所有者--公民盡義務(wù)；二是與政府層級節(jié)制的行政權(quán)力的下授權(quán)相一致，下級官員對于上級官員負(fù)責(zé)，承擔(dān)忠于職守、努力工作、提高效率和遵紀(jì)守法的義務(wù)，這種義務(wù)具有行政法規(guī)的性質(zhì)。
（三）政府公共管理責(zé)任的制度性
政府公共管理責(zé)任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。
首先，公共管理責(zé)任在國家整體政治制度中，政府機(jī)關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實(shí)中與政治法律過程中的其它國家機(jī)關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系。當(dāng)公共管理主體的行為違法亂紀(jì)時(shí)，就會(huì)被追究責(zé)任，這種內(nèi)在機(jī)制，是國家政治制度的一重要的組成部分，是國家政治制度發(fā)生作用的結(jié)果。
其次，公共管理主體的責(zé)任都是通過行政法規(guī)的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責(zé)任的依據(jù)。這樣既便于政府盡自己的義務(wù)來負(fù)責(zé)，又可以以此來規(guī)定政府的行為，使政府的行為做到行之有據(jù)。
再次，公共管理責(zé)任是一個(gè)制度化了的控權(quán)體系。在民主政治的社會(huì)里，公共管理責(zé)任，主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，為了確保公共的意志和法律得以執(zhí)行，就需要依據(jù)控權(quán)的程序來防止和反對政府權(quán)力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責(zé)任的控權(quán)體系，以政府的制度化責(zé)任來規(guī)范政府的行為。
二、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的重要性
（一）政府公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來源于人民，當(dāng)然應(yīng)對人民負(fù)責(zé)。政府公共管理責(zé)任作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足；政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)；必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任；政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。政府必須對民意負(fù)責(zé)，進(jìn)而應(yīng)對民選的代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因此主權(quán)的擁有者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對于一個(gè)機(jī)構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時(shí)課以相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力如果分散并有邊界，那就容易控制。但政府機(jī)構(gòu)擁有較大的權(quán)力，并且在現(xiàn)代社會(huì)中這種權(quán)力呈不斷擴(kuò)張的趨勢，假如這種趨勢繼續(xù)發(fā)展而越過了某種邊界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓勵(lì)獨(dú)裁政治的出現(xiàn)。
從西方國家政府無責(zé)到政府負(fù)有限責(zé)任，直至負(fù)全責(zé)，這是西方民主政治的體現(xiàn)。責(zé)任型政府職能的確立是西方國家控權(quán)理論在公共管理理論上運(yùn)用的結(jié)果，而權(quán)力制衡正是我們所缺少的。西方國家責(zé)任型政府理論，就是強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，然后控制政府的責(zé)任，追究政府的不負(fù)責(zé)任行為。這是對政府有效的監(jiān)督方式之一，因?yàn)?，處置?quán)的實(shí)現(xiàn)，才能讓政府行使權(quán)力時(shí)能夠慎重，否則會(huì)被追究責(zé)任，政府官員由此而承擔(dān)失職責(zé)任。建立責(zé)任追究制，使政府不敢輕易濫用權(quán)力。
（二）政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國的體現(xiàn)
以制約國家權(quán)力和保障自由人權(quán)為核心的現(xiàn)代法治，是與民主政治和商品經(jīng)濟(jì)相伴生的偉大制度化運(yùn)動(dòng)。依法治國的實(shí)質(zhì)是依法對“國家”進(jìn)行治理，這里的“國家” 是包括政府在內(nèi)的政治意義上的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，是法治的客體，而公民和社會(huì)是法治的主體。當(dāng)然，依法治國必然要求國家機(jī)關(guān)依法立法、依法行政和依法審判，也就是要求國家行為法制化。不過，這是依法治國對國家運(yùn)行機(jī)制的具體要求，是社會(huì)對國家進(jìn)行限制這一法治原則的具體體現(xiàn)，而不是依法治國的本質(zhì)本身。法治下的政府必須對法律負(fù)責(zé)，受法律監(jiān)督。對政府而言，政府責(zé)任不僅意味著政府要對公民負(fù)責(zé)，而且要對法律負(fù)責(zé)。政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，?yán)格依法行政；行政權(quán)不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權(quán)力造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟(jì)，并對行政違法責(zé)任人追究責(zé)任。
政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國的必然要求，法治之下的政府必然是責(zé)任政府，必須對公民和社會(huì)負(fù)責(zé)，而不是凌駕于公民和社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)。在法治國家，政府的行政權(quán)是人民賦予的，并通過法律予以明確規(guī)定，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有權(quán)依法對政府責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。
（三）政府公共管理責(zé)任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)
政府公共管理責(zé)任的確立不僅是民主政治的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)政府高效廉潔的基本前提。實(shí)現(xiàn)高效行政是實(shí)現(xiàn)政府公共管理責(zé)任的基本目標(biāo)和應(yīng)有之義。如果一個(gè)政府管理缺乏效率，不能為公民和社會(huì)提供優(yōu)良的公共物品和公共服務(wù)，不能有效地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，就是政府的失職。因此，政府履行職責(zé)也體現(xiàn)在效率上，體現(xiàn)在為公民和社會(huì)提供高效的組織管理和社會(huì)服務(wù)上，也體現(xiàn)為有效地利用各種公共資源造福人類，總之，體現(xiàn)在有效地推動(dòng)社會(huì)生活的全面發(fā)展上。
同樣，廉政也必然要求政府是負(fù)責(zé)任的政府。廉政意味著政府及其官員堅(jiān)持公共利益高于一切的原則，如果政府官員為政不廉，政府中以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象泛濫，實(shí)質(zhì)上是政府官員以瀆職為前提謀取個(gè)人私利，將個(gè)人利益置于公共利益之上，這樣的政府顯然不會(huì)是負(fù)責(zé)任的政府。責(zé)任政府與行政效率具有內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系，一個(gè)政府有效率才能切實(shí)地履行政府責(zé)任，同時(shí)負(fù)責(zé)任的政府才能有效率。責(zé)任政府與廉政也是相輔相成的。政府公共管理責(zé)任的確立與廉政具有共同的制度基礎(chǔ)和人格基礎(chǔ)，貪污腐敗官員在人格上的墮落表明已經(jīng)失去了對公民、對社會(huì)的負(fù)責(zé)精神，一個(gè)不廉潔的政府不可能把公民的利益放在至高無上的位置，全心全意對公民負(fù)責(zé)。因此，公民對政府高效廉潔的訴求，最終轉(zhuǎn)化為建構(gòu)政府公共管理責(zé)任機(jī)制，只有負(fù)責(zé)任的政府才能實(shí)現(xiàn)高效廉潔。
（四）政府公共管理責(zé)任的確立是政府能力的體現(xiàn)
依據(jù)官僚層級制建立起來的政府，在實(shí)際管理和提供公共服務(wù)過程中存在著效率低下、相互推諉和爭奪權(quán)力等多種不負(fù)責(zé)任的行為和現(xiàn)象。在公眾合法權(quán)益不斷受到侵害，國家資產(chǎn)也不斷遭受損失的今天，人民呼吁責(zé)任政府的出現(xiàn)。如果不負(fù)責(zé)任的狀況嚴(yán)重發(fā)展下去就會(huì)使公眾對政府的信任度進(jìn)一步下降，甚至?xí)绊懙秸暮戏ㄐ?，使政府的管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此必須建構(gòu)責(zé)任政府。
確立政府在公共管理中的責(zé)任，可以提升政府的管理能力。一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府很難說是一個(gè)管理能力強(qiáng)、管理效能高的政府。政府只有時(shí)刻對自己的行為向公眾負(fù)責(zé)，才有利于自身的發(fā)展，不斷提高執(zhí)政能力和管理水平。要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，也要求提高政府的管理能力和有效性。這種全面的小康社會(huì)是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，要求政府對社會(huì)各領(lǐng)域的管理負(fù)起更加重要的責(zé)任，而不是僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，更重要的還有社會(huì)公平發(fā)展。“只有權(quán)衡各方面利益的政策策略才能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、社會(huì)公平發(fā)展的目標(biāo)。”［4］這對政府的管理能力和水平提出了很大的挑戰(zhàn)。解決社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的重大問題迫切要求建立責(zé)任政府。
三、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的方式
（一）讓公眾來評議政府
從制度設(shè)計(jì)上看，政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該有公眾的廣泛參與，因?yàn)楣娛钦姓袨榈闹苯訉ο?，他們對于政府行為的好壞，最有?quán)力作出判斷。讓公眾來評議政府，更為有效和準(zhǔn)確，并在正確評價(jià)的基礎(chǔ)上，追究相關(guān)政府部門的責(zé)任。從實(shí)踐上看，興起于江浙一帶的公眾評議政府制度，得到了全國各地政府廣泛的認(rèn)同。讓公眾來評判政府的優(yōu)劣，已成為讓政府部門承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的重要手段，這一手段大大促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政、有效行政。
首先，要讓公眾評價(jià)政府行為的憲法責(zé)任。我國的憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一規(guī)定揭示了行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法也是應(yīng)該承擔(dān)違憲責(zé)任的?？梢赃@樣說，憲法責(zé)任是政府公共管理的最核心的責(zé)任，離開了憲法責(zé)任，其他任何責(zé)任都成了無本之木、無源之水。憲法是國家的母法，任何行為只要是與憲法相違背，就肯定是不合法的，是應(yīng)該追究憲法責(zé)任的。所以，在現(xiàn)代民主國家，違憲行為是可訴的，有的國家甚至有專門的憲法法院，以審查公共管理過程中的政府的憲法責(zé)任。憲法權(quán)威的關(guān)鍵不在于公民是否服從，而在于政府自身是否服從。我們制訂憲法的目的，不是為了以憲法來管制公民，而是以之規(guī)制國家的權(quán)力、配置國家的權(quán)力。憲法不是為無限制的最高國家權(quán)威辯護(hù)，而是為人權(quán)神圣與有限政府立言。因此，政府的任何行為（包括行政立法行為）都不能與憲法相抵觸，憲法責(zé)任是公共管理過程的所應(yīng)承擔(dān)的最基本的也是最重要的責(zé)任。由于我國的法制建設(shè)還不夠健全，還沒有違憲責(zé)任追究機(jī)制，也沒有憲法法院，因此，往往出現(xiàn)違反了具體的法律（如刑法）可以追究責(zé)任，但是違反了憲法卻無法追究政府責(zé)任的局面。讓公眾來評判政府的憲法責(zé)任，這是維護(hù)人民主權(quán)所必需的；讓公眾對政府的行為從憲法的角度來評判，是保護(hù)政府行為不違憲的重要手段；讓公眾從憲法的角度來評價(jià)政府行為的責(zé)任，可以抓住要領(lǐng)，從最高層次的憲法精神上評判政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
其次，要讓公眾評價(jià)政府行為的政治責(zé)任。在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任。政府的政治責(zé)任主要有兩層含義：一是政府機(jī)關(guān)及其工作人員的所作所為必須合乎目的性，即合乎為人民服務(wù)的宗旨，而政府的決策必須依據(jù)人民的利益而制定，不可與人民的利益相違抗。如果政府決策失誤或者行為有損國家和人民的利益，雖然政府不承擔(dān)法律責(zé)任，但要承擔(dān)公共管理過程中的政治責(zé)任；二是行政機(jī)關(guān)的首長要負(fù)責(zé)決策得到有效的執(zhí)行。行政首長不一定非要親自去執(zhí)行不可，但他有責(zé)任拿出有效的措施，推動(dòng)其下屬按既定的目標(biāo)行事，以確保決策得到有效的執(zhí)行。如果行政首長所管轄的部門用人不當(dāng)、管理不力、工作失察或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補(bǔ)救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔(dān)政治責(zé)任。追究政府的政治責(zé)任，要求我們應(yīng)把評判政府政治責(zé)任的權(quán)力交給公眾，因?yàn)檎恼呜?zé)任是圍繞公眾的利益進(jìn)行的，公眾對于政府是否執(zhí)行了為人民的宗旨，最為關(guān)心

再次，要讓公眾評價(jià)政府行為的行政責(zé)任。政府是一個(gè)依據(jù)層級節(jié)制原則建立起來的組織，依據(jù)官僚層級制的要求，在政府體系內(nèi)部，對上下級行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)及職務(wù)須任勞任怨地負(fù)行政責(zé)任和義務(wù)。政府機(jī)關(guān)一旦建立，經(jīng)過合法程序進(jìn)入行政體系的公職人員應(yīng)當(dāng)遵守法定的權(quán)限，不越權(quán)行事。政府是按官僚（層級）制構(gòu)成的國家組織，政府官員們“個(gè)人是自由的，僅僅在事務(wù)上服從官職的義務(wù)”、“處于固定的職務(wù)等級制度之中”、“接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督”。
我國的政府行政組織具有嚴(yán)格的等級制，每一個(gè)公務(wù)員要嚴(yán)格地執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的決定和命令。在層級節(jié)制的體系中，對上有服從的責(zé)任和義務(wù)，對下有監(jiān)督的義務(wù)。政府機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)，除了司法人員依法審查的訴訟案件不受上級的干涉外，一切行政機(jī)關(guān)及其工作人員對上級的命令有忠實(shí)服從的義務(wù)和責(zé)任。在執(zhí)行職務(wù)的過程中，有保守秘密的責(zé)任和義務(wù)，無論是否主管事務(wù)，均不得泄露；也不能以私人或代表機(jī)關(guān)的名義任意發(fā)表有關(guān)職務(wù)的談話。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為自當(dāng)符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機(jī)關(guān)和公職人員自當(dāng)合理行使裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。上述內(nèi)容都屬于政府公共管理的行政責(zé)任。最后，要讓公眾評價(jià)政府行為的道德責(zé)任。如果政府行為明顯與社會(huì)公德和公序良俗相背，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任。政府機(jī)關(guān)及其工作人員的生活與行為若不能適合人民及社會(huì)要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將會(huì)失去統(tǒng)治的合法性和正當(dāng)性，一個(gè)口碑不好的官員的形象必然會(huì)影響政府的形象。所以，在現(xiàn)代社會(huì)對于官員首先要求他是一個(gè)合格的“公民”，然后在此基礎(chǔ)上被選拔為擔(dān)當(dāng)公共事務(wù)管理者，并由法定程序任命，最終從法律上和道義上獲得人們的認(rèn)同。一個(gè)官員不僅要有嫻熟的政策執(zhí)行技術(shù)，更要有崇高的道德品質(zhì)。公共管理的道德責(zé)任對于公共管理事務(wù)來說有著重要的作用。對于公共管理來說，法律責(zé)任是一種被動(dòng)的責(zé)任，而道德責(zé)任則是主動(dòng)的責(zé)任。道德責(zé)任具有主動(dòng)性和自覺性，政府及其工作人員只有具有了充分的道德責(zé)任，才能在法律對于他的崗位責(zé)任存在空缺的時(shí)候，更充分地履行其崗位責(zé)任。把評判政府行為的道德責(zé)任交給公眾，是促進(jìn)政府行為具有合法性的重要手段。公眾主要從如下幾個(gè)方面評價(jià)政府的道德責(zé)任：一是為人民服務(wù)的公仆意識，這是社會(huì)主義公共管理道德責(zé)任的核心內(nèi)容；二是必須遵守公務(wù)員行為規(guī)范和職業(yè)道德；三是必須有工作責(zé)任心和盡職盡責(zé)的思想意識。
（二）讓政府回應(yīng)公眾
讓公眾評議政府只有追究政府責(zé)任的基礎(chǔ)和前提，要實(shí)現(xiàn)政府因行政行為失范而承擔(dān)責(zé)任，要求政府必須回應(yīng)公眾的評價(jià)和請求，否則政府責(zé)任承擔(dān)就成了空話。
“ 從最廣意義上來看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。從這個(gè)意義上講，政府的責(zé)任意味著政府的社會(huì)回應(yīng)。”［6］政府必須是“市場”導(dǎo)向（marketingorientation）。從“市場”的觀點(diǎn)來看，當(dāng)一個(gè)政府回應(yīng)并滿足了“民眾市場”的要求時(shí)，政府便是有責(zé)任的。在公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給過程中，強(qiáng)調(diào)和樹立“顧客”（clients）的觀念和價(jià)值，倡導(dǎo)“顧客至上 ”（clientsfirst）、“顧客取向”（consumer-oriented）。
其目的是使政府回應(yīng)社會(huì)的需要、公民（顧客）的需求，即要求政府具有“回應(yīng)性”（responsiveness）的能力。政府回應(yīng)公眾的核心，是使實(shí)質(zhì)正義與形式正義統(tǒng)一在一定的公共服務(wù)生產(chǎn)模式之中，通過減少中間環(huán)節(jié)和擴(kuò)大社會(huì)參與，在保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的正常供應(yīng)的同時(shí)，努力去滿足人們多樣性的個(gè)性需求和價(jià)值期望。實(shí)現(xiàn)政府對公眾的回應(yīng)是現(xiàn)代行政的重要標(biāo)志，它與傳統(tǒng)公共行政的責(zé)任價(jià)值存在根本的區(qū)別：傳統(tǒng)公共行政的責(zé)任在方向上更多的是向上的，是對中央機(jī)構(gòu)、選舉性官員負(fù)責(zé)任，責(zé)任對象是政治決策者和行政上級機(jī)關(guān)；推行政府向公眾回應(yīng)后，政府責(zé)任的方向是向下的，是對機(jī)構(gòu)所要實(shí)現(xiàn)的目的和所要服務(wù)的社會(huì)群體即顧客負(fù)責(zé)。
政府回應(yīng)公眾是民主政治的重要體現(xiàn)，政府回應(yīng)公眾是以政府服務(wù)的對象為目的，政府回應(yīng)公眾可以避免政府行政過程中，因循守舊，脫離現(xiàn)實(shí)，只知執(zhí)行，不知變通等弊病。政府回應(yīng)公眾反對形式主義和對結(jié)果的忽視，認(rèn)為負(fù)責(zé)任是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，目的既是機(jī)構(gòu)的使命所在，又是機(jī)構(gòu)存身的根基，因而獻(xiàn)身于規(guī)則不再足以保護(hù)官員免于批評和指責(zé)。負(fù)責(zé)任的政府是以公眾為本的政府，政府行政的目的成為政府行為靈活性的一個(gè)主要源泉，利用目的來指導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)和行政官員，一方面可強(qiáng)化公共服務(wù)生產(chǎn)的針對性和適應(yīng)性，滿足社會(huì)中真正需要服務(wù)的那部分成員；另一方面通過擴(kuò)大行政官員的自由裁量權(quán)，賦予其自主選擇更有效率、更經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，在效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公眾的需求。
（三）讓公眾追究政府責(zé)任
政府承擔(dān)責(zé)任的方式有很多，其中讓政府接受公眾追究責(zé)任的方式最為有效和持久，因?yàn)椋娛钦┱膶ο?。政府如果沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，讓政府自身糾偏，遠(yuǎn)沒有讓公眾來糾偏更有動(dòng)力。
政府的權(quán)力來源于公民的委托，要讓政府恪守這一原則，需要公眾督促政府及其工作人員“自覺”遵循。既然人非天使，絕大多數(shù)人在多數(shù)時(shí)候就得自愿遵守對其行為的眾多約束。一般來說，政府管理人員之所以會(huì)自愿服從，是因?yàn)?ldquo;出于從倫理標(biāo)準(zhǔn)、中立默認(rèn)至自利的種種原因。出于對自利的默認(rèn)，出于不同的原因和倫理，大多數(shù)人都會(huì)自愿遵守。或者，正如馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào)的，他們之所以這樣做，是因?yàn)樗麄兩钚艡?quán)威系統(tǒng)的合法性。”［7］我國政府是按照社會(huì)主義制度來建立的，其工作人員必須以為人民服務(wù)為宗旨，我們從沒有放棄過對于公務(wù)員政治思想上的教育。我們對于公務(wù)員的要求是非常嚴(yán)格的，公務(wù)員就是人民的公仆，這種公仆精神需要做到自愿地投身到為公眾服務(wù)的行業(yè)中去，政府的公共權(quán)力就是為人民服務(wù)的權(quán)力，而絕不是相反。至于公務(wù)員是否真的為人民服務(wù)了，是否真的當(dāng)好了“公仆”，政府及公務(wù)員自己說不能算數(shù)，公眾說了才能算數(shù)。
讓公眾督促政府遵循公共責(zé)任，前提是要有明確的公共追究責(zé)任機(jī)制。這就需要政府及其工作人員至少明確個(gè)體哪種行為是合適的，哪些行為是不合適的，如果做了不合適的行為就要追究責(zé)任。有了這個(gè)“明確”，公眾就能很方便地督促政府負(fù)責(zé)任。在政府管理過程中，有些標(biāo)準(zhǔn)是十分明確的，一個(gè)機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)往往就是依靠這些標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的結(jié)果。如不可運(yùn)用公車辦私事、不準(zhǔn)將辦公用品帶回家私用，這樣一些標(biāo)準(zhǔn)往往不需要任何教育，工作人員都應(yīng)該知曉。對于不需要教育就可盡知的標(biāo)準(zhǔn)，公眾亦能知曉，因此，只要具備了公眾追究政府及其工作人員責(zé)任的機(jī)制，就可以促使政府負(fù)起責(zé)任。當(dāng)前，我們?nèi)鄙龠@種機(jī)制，如公車改革難以徹底進(jìn)行，就是因?yàn)楣囁接貌皇枪姴恢獣裕侵獣院鬀]有追究政府責(zé)任的機(jī)制。如果完備了追究的機(jī)制，讓公眾來追究政府及其工作人員的責(zé)任，無疑是最有效的責(zé)任追究機(jī)制。
因?yàn)樵诿裰髡蔚纳鐣?huì)里主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，所以還要求將公眾追究政府責(zé)任制度化。由于政府是按照官僚層級制建立起來的組織，這種組織的一個(gè)最大的特點(diǎn)是層級節(jié)制，在其組織系統(tǒng)內(nèi)，上級對下級基于隸屬關(guān)系，具有強(qiáng)烈的控制關(guān)系，以維系下級對上級的命令-服從關(guān)系，最終達(dá)到責(zé)任的目的。上級機(jī)關(guān)對于下級機(jī)關(guān)、上級領(lǐng)導(dǎo)對于下級就有很大的監(jiān)督權(quán)，下級最怕上級的監(jiān)督。這種監(jiān)督往往是最有效最直接的，但是這種責(zé)任監(jiān)督的機(jī)制有一定的缺陷。這一缺陷主要在于上級領(lǐng)導(dǎo)、上級機(jī)關(guān)是否有興趣監(jiān)督，是否會(huì)對腐敗的人和事“拍案而起 ”。實(shí)踐證明，由于上級與下級有千絲萬縷的聯(lián)系，或是認(rèn)為監(jiān)督出下級的問題等于自身管理有問題，或是由于監(jiān)督與不監(jiān)督一個(gè)樣，或是多一事不如少一事，總之，上級對下級的監(jiān)督往往不到位，因此，也就出現(xiàn)行政監(jiān)督往往難以真正追究到違法亂紀(jì)的下級，最終使監(jiān)督權(quán)力成為虛設(shè)。作為最有監(jiān)督熱情的公眾，在追究政府責(zé)任方面往往處于弱勢，因?yàn)椋?zé)任追究往往是一種行使權(quán)力的行為，雖然公眾理論上是權(quán)力的擁有者，但是公眾不能靠自己去行使權(quán)力，只能依靠自己的代議機(jī)構(gòu)來行使。根據(jù)我國的政治體制，代行人民權(quán)力的人大，選擇產(chǎn)生“一府兩院”，政府責(zé)任得靠代議機(jī)關(guān)來監(jiān)督落實(shí)。而在政黨政治體制下，代議機(jī)關(guān)又是接受執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的。這樣一來，公眾要行使監(jiān)督政府、追究政府責(zé)任的權(quán)力，往往要繞上很多個(gè)圈子，公眾權(quán)力落實(shí)的圈子越多，公眾權(quán)力越流于形式。所以，我們必須重視創(chuàng)造一種政治技術(shù)，以便于公眾最直接最簡便地追究政府責(zé)任。
筆者認(rèn)為，讓公眾問責(zé)政府就是一種簡便的政治技術(shù)?，F(xiàn)在政府問責(zé)制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責(zé)任追究制仍然是內(nèi)容追究責(zé)任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進(jìn)行，而政府不可能永遠(yuǎn)或在每一件需要承擔(dān)責(zé)任的事務(wù)上都自覺。只有公眾追究政府責(zé)任才是最有動(dòng)力和持久的，因此，需要制度化公眾問責(zé)政府機(jī)制。公眾問責(zé)政府機(jī)制可以通過在公眾公正評價(jià)政府的基礎(chǔ)上，“一票否決”政府。公眾對政府部門不滿意，就問責(zé)政府部門領(lǐng)導(dǎo)，建立“不滿意就撤換”制度。政府是為公眾服務(wù)的，服務(wù)的質(zhì)量不夠好，完全可以做到讓能夠提供良好服務(wù)的人員來提供服務(wù)。“隨時(shí)撤換”政府部門的相關(guān)人員，這是馬克思主義原則的群眾路線，馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就已告訴了我們這一原則。
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