【摘要】本文從科學(xué)發(fā)展觀的要求,審視當(dāng)前政府績效評(píng)估存在的問題,提出構(gòu)建以人為本的績效評(píng)估體系,同時(shí)明確政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就之間的對應(yīng)關(guān)系,把社會(huì)公平、社會(huì)和諧、政務(wù)公開性以及政府與公民的關(guān)系納入政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。
　　【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀 政府績效評(píng)估 指標(biāo)體系
　　
　　建立符合科學(xué)發(fā)展的政府績效評(píng)估,是我國公共行政改革和發(fā)展的熱點(diǎn)之一。目前,我國建立符合科學(xué)發(fā)展要求的政府績效評(píng)估,關(guān)鍵是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下結(jié)合績效評(píng)估的方法和技巧構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展要求的政府績效評(píng)估體系,實(shí)現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新,提高政府管理水平。
　　
　　1 科學(xué)發(fā)展觀與政府績效評(píng)估的內(nèi)在統(tǒng)一
　　科學(xué)發(fā)展觀以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ),以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目的。政府績效評(píng)估就是用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能客觀、公正的評(píng)價(jià),根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷為尺度,對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行劃分和評(píng)價(jià)的活動(dòng),由此可見,可續(xù)發(fā)展觀和政府績效評(píng)估兩者之間存在著契合,兩者相輔相成。
　　1.1 科學(xué)發(fā)展觀是政府績效評(píng)估科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的理論前提
　　實(shí)施政府績效管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。政府績效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體體現(xiàn),績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和確立評(píng)價(jià)指標(biāo)都以發(fā)展觀和政績觀為基礎(chǔ)。[1]科學(xué)發(fā)展觀“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”,強(qiáng)調(diào)以人為本,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀是用科學(xué)的世界觀和方法論來解決為什么發(fā)展、為誰發(fā)展和怎樣發(fā)展的問題,是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀點(diǎn)。一個(gè)政府有什么樣的發(fā)展觀就會(huì)有什么樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略,就會(huì)對發(fā)展的實(shí)踐產(chǎn)生根本性和全局性的重大影響。科學(xué)發(fā)展觀對政府績效評(píng)估的影響主要表現(xiàn)在:(1)科學(xué)的發(fā)展觀為科學(xué)的政府績效評(píng)估提供了導(dǎo)向,為最終科學(xué)地確定政府績效評(píng)估體系中各部分指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)與安排提供了理論依據(jù)。(2)科學(xué)發(fā)展觀指明了政府績效評(píng)估的內(nèi)容。政府績效評(píng)估由單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)評(píng)價(jià)模式發(fā)展到內(nèi)容豐富多樣的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)模式的轉(zhuǎn)變。(3)科學(xué)發(fā)展觀影響了政府績效評(píng)估體制。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,必須堅(jiān)持以“以人為本”、“群眾看待政績”、“四位一體”綜合考評(píng),為此,必然要求改變以官方和上級(jí)評(píng)估為主的評(píng)價(jià)體制和標(biāo)準(zhǔn),轉(zhuǎn)而向社會(huì)大眾參與的多重績效評(píng)估體制的轉(zhuǎn)變,真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、 情為民所系 、利為民所謀”,正確把握共產(chǎn)黨的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。
　　1.2 科學(xué)的政府績效評(píng)估為科學(xué)發(fā)展觀的樹立和確定提供制度保障
　　科學(xué)實(shí)施政府績效管理,以績效管理設(shè)置的指標(biāo)來推動(dòng)行政體制的改革,可以進(jìn)一步促進(jìn)政府自身建設(shè),推動(dòng)地方政府的創(chuàng)新、提高地方政府的效率與質(zhì)量,促進(jìn)地方政府創(chuàng)造更多的公共價(jià)值,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。[1]政府績效評(píng)估是科學(xué)發(fā)展觀在政府管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐,為科學(xué)發(fā)展觀的樹立和確定提供制度保障。具體說主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)監(jiān)督政府行為。政府績效評(píng)估為政府和公眾監(jiān)督政府提供了準(zhǔn)則,有利于實(shí)現(xiàn)政府在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的過程中的自律與他律的結(jié)合。(2)提高政府績效。運(yùn)用科學(xué)的政府績效評(píng)估體系來判斷政績,才能引導(dǎo)政府各類成員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中講成本、重質(zhì)量、求效益,盡可能降低行政成本提高施政績效。(3)改善政府形象。政府績效評(píng)估既是向公眾展示其工作成效,同時(shí)是政府聽取公眾對政府批評(píng)和建議的渠道。從而樹立正為民所系、權(quán)為民所用、利為民所用的良好形象。(4)提高工作效率。建立科學(xué)、公正、客觀、公平的政府績效評(píng)估體系,還可以調(diào)動(dòng)政府機(jī)關(guān)工作人員工作的積極性、主動(dòng)性,從而提高工作效率,公民也才能夠從政府那里獲得更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
　　
　　2 我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的基本評(píng)價(jià)
　　近年來,隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,國家間、地區(qū)間的競爭日益激烈,同時(shí)伴隨著我國政治體制改革的推進(jìn)和公民法律意識(shí)、民主參與意識(shí)的增強(qiáng),人們對政府績效越來越關(guān)注,要求開展政府績效評(píng)估的呼聲日益高漲。在學(xué)術(shù)界,隨著新公共管理理論在我國的傳播,政府績效評(píng)估早已引起學(xué)者們的關(guān)注。目前,政府績效評(píng)估研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱門領(lǐng)域。但由于政府的活動(dòng)領(lǐng)域和政府活動(dòng)的影響都極具廣泛性,相關(guān)的影響因素眾多,政府績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)極其困難,所取得的進(jìn)步也相當(dāng)緩慢和有限,因此,政府績效評(píng)估體系不管在理論上或是實(shí)踐上都存在著不足。我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的研究在眾多學(xué)者的努力下取得了一定的成就,初步改變了以前的評(píng)估指標(biāo)宏觀抽象、結(jié)構(gòu)單一的缺陷,政府績效評(píng)估指標(biāo)逐步走向科學(xué)化、全面化、具體化、綜合化。具體體現(xiàn)在:
　　(1)政府經(jīng)濟(jì)評(píng)估指標(biāo)由單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等多元綜合指標(biāo)。改革開放以來,隨著我國把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,對政府工作成績的考核曾長期集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),各地GDP崇拜之風(fēng)盛行,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為官員政績評(píng)價(jià)和職位提升的主要(或唯一)依據(jù)。這種用單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)估政府績效的方法帶來了諸多弊端。二是專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而忽視了環(huán)境保護(hù)。
　　(2)政府績效指標(biāo)由單一的現(xiàn)狀考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)重視政府發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)?，F(xiàn)狀考核指標(biāo)只是考核政府已經(jīng)做了什么,取得了哪些成績,而發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)則關(guān)注未來政府能力的發(fā)展前景。比如在國家人事部《中國政府績效評(píng)估研究》課題組提出的中國地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系中,把政府績效指標(biāo)分為影響指標(biāo)、職能指標(biāo)、潛力指標(biāo)三類,不僅考核當(dāng)前政府職能的履行情況,還考核未來政府能力的發(fā)展?jié)摿?。在該指?biāo)體系中,潛力指標(biāo)分為人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率方面。這種考核指標(biāo)體系的轉(zhuǎn)變就為政府的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。
　　(3)政府績效評(píng)估指標(biāo)由重視結(jié)果指標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合考核過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。早期的政府績效指標(biāo)只考核結(jié)果而不考核過程。為了校正這種偏差,在設(shè)計(jì)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí),不僅要考核結(jié)果,還要考核政府的工作內(nèi)容和工作方式,以確保各級(jí)政府做正確的事和正確地做事。
　　(4)政府績效評(píng)估指標(biāo)由單一的外部指標(biāo)走向內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的綜合。早期的政府績效評(píng)估著重評(píng)估政府活動(dòng)對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各領(lǐng)域產(chǎn)生的效果和影響,不去關(guān)注政府內(nèi)部的運(yùn)作過程。由于缺乏對政府內(nèi)部運(yùn)作過程的績效評(píng)估,政府內(nèi)部的人浮于事、官僚作風(fēng)、效率低下等問題長期得不到有效解決。綜合評(píng)估內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)不僅有助于解決政府內(nèi)部的效率問題,而且有助于在政府行為與外部績效之間建立邏輯聯(lián)系,以便更準(zhǔn)確地評(píng)估政府績效。
　　(5)在政府績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)過程中廣泛運(yùn)用先進(jìn)的方法和技術(shù),增強(qiáng)了績效指標(biāo)的科學(xué)性。比如運(yùn)用目前比較通行的平衡記分卡技術(shù)來設(shè)計(jì)政府績效評(píng)估指標(biāo),運(yùn)用德爾菲法、主成分分析方法、層次分析方法等來確定績效指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重等,都取得了較好的效果。
　　
　　3 構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展要求的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系
　　3.1 政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法
　　政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作,要保證績效評(píng)估指標(biāo)體系的全面性、科學(xué)性、合理性和適用性,必須運(yùn)用科學(xué)的設(shè)計(jì)技術(shù)與手段,才能有效避免績效指標(biāo)設(shè)計(jì)中的偏差與不足。目前,各國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì),常用的方法和技術(shù)主要有演繹法、平衡記分卡技術(shù)、德爾菲法、信度和效度檢驗(yàn)、主成分分析方法、層次分析方法等。

3.2 政府績效評(píng)估指標(biāo)體系績效領(lǐng)域的確定和績效指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)
　　政府績效評(píng)估指標(biāo)體系是保證政府績效評(píng)估的科學(xué)性、有效性的基本前提,它體現(xiàn)了政府績效評(píng)估的內(nèi)容,是測量政府績效的標(biāo)尺,因此,應(yīng)充分反映政府的職能和行為目標(biāo)。到目前為止,學(xué)者們圍繞建構(gòu)科學(xué)合理的地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系已進(jìn)行了多方面探索,取得了一定的成效,提出了一些地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)。這些設(shè)計(jì)有共性,也有差異,反映了指標(biāo)設(shè)計(jì)者所持有的不同的視角和價(jià)值取向。
　　(1)績效領(lǐng)域(一級(jí)指標(biāo))的確定。由于政府活動(dòng)涉及的領(lǐng)域極為廣泛,政府績效也必然體現(xiàn)為政府在這些領(lǐng)域中所發(fā)揮的功能。確定在哪些領(lǐng)域測量政府績效反映了績效指標(biāo)設(shè)計(jì)者對政府所應(yīng)該發(fā)揮功能的領(lǐng)域的基本看法。
　　雖然人們對政府績效領(lǐng)域的識(shí)別和認(rèn)定的看法存在著較大差異,但共性還是主要的。從總的來說,政府績效綜合評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)由政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會(huì)績效四個(gè)方面構(gòu)成。具體說政府績效領(lǐng)域包括:依法行政、提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)、提供公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展、人的全面發(fā)展、公開公平公正性、開放性、經(jīng)濟(jì)性等指標(biāo)。從以上績效領(lǐng)域可以看出,政府績效包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等基本方面。此外,政府績效指標(biāo)應(yīng)把行政成本列入績效評(píng)估指標(biāo)范疇,即應(yīng)該包含公共資源耗費(fèi)指標(biāo),目前應(yīng)該把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,推行低碳經(jīng)濟(jì)作為指標(biāo)體系之一。目前大多數(shù)學(xué)者把經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入政府績效評(píng)估指標(biāo)體系,但又在政府績效考核時(shí)取消GDP指標(biāo),而把公眾的滿意原則和效率原則作為政府績效評(píng)估的價(jià)值尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn),尤其是在踐行科學(xué)發(fā)展觀的語境下更應(yīng)該如此。
　　(2)績效指標(biāo)(二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo))的具體設(shè)計(jì)?？冃ьI(lǐng)域確定之后,具體指標(biāo)的選擇和指標(biāo)權(quán)重的確定便成為績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵,關(guān)系到績效評(píng)估工作的科學(xué)性、公平性和適用性。
　　績效指標(biāo)的差異不僅體現(xiàn)在績效領(lǐng)域(一級(jí)指標(biāo))的不同,還體現(xiàn)為在相同的績效領(lǐng)域人們所設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)之間也存在著差異,這反映了人們關(guān)注焦點(diǎn)的差異和對不同指標(biāo)重要性認(rèn)識(shí)的差異。比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,崔述強(qiáng)等人認(rèn)為,其指標(biāo)要素有地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)生產(chǎn)總值增長率、非公經(jīng)濟(jì)比重、社會(huì)投資比重、第(二)三產(chǎn)業(yè)增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增長率等七個(gè)方面;彭國甫等人認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)績效可以通過國民經(jīng)濟(jì)增長的速度、國民經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量、國有資產(chǎn)保值增值水平、人均國民收入增長速度及水平、通貨膨脹率抑制情況、就業(yè)率等指標(biāo)體現(xiàn)出來;范柏乃則把反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)確定為:國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、原材料消耗強(qiáng)度、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、單位能耗產(chǎn)出國內(nèi)生產(chǎn)總值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等。
　　在其他的績效領(lǐng)域,人們所確定的具體指標(biāo)和分配的指標(biāo)權(quán)重也都存在著程度不同的差異。在相同的績效領(lǐng)域采用不同的績效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果肯定是不同的。因此,人們試圖尋找最佳的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系,但這種努力并不能使人們達(dá)到認(rèn)識(shí)上的一致。由于政府績效評(píng)估本身的復(fù)雜性使得人們的認(rèn)知總是存在這樣或那樣的偏差,人們在政府績效評(píng)估指標(biāo)上觀點(diǎn)的差異將長期存在。也許,正是由于在政府績效評(píng)估指標(biāo)體系上存在著這種多樣性差異,人們才可能通過比較、分析和綜合,進(jìn)而獲得對政府績效評(píng)估指標(biāo)體系更全面和更科學(xué)的認(rèn)識(shí)。
　　3.3 建立符合科學(xué)發(fā)展的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系
　　我國政府績效管理在內(nèi)容、重點(diǎn)選擇、績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、績效評(píng)估程序、方法、績效評(píng)估結(jié)果使用等方面進(jìn)行了有益的嘗試和探索,取得了一定成績。但是,我國政府績效管理問題還比較突出,績效評(píng)估分散在多種管理機(jī)制中、評(píng)估內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)差別很大、評(píng)估程序和方法不一致、缺乏規(guī)范化、制度化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),還需要進(jìn)行不斷的探索、實(shí)踐和創(chuàng)新。今后,進(jìn)一步推進(jìn)我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系研究,可以從以下幾個(gè)方面做出努力。
　　(1)加強(qiáng)政府職能研究,準(zhǔn)確定位政府在社會(huì)各領(lǐng)域的功能。開展政府績效評(píng)估并不是要求政府做的事情越多越好,而是推動(dòng)政府做好自身職責(zé)范圍以內(nèi)的事,既不能逃避職責(zé),也不能超越職責(zé)范圍。因此,政府績效評(píng)估指標(biāo)的確定必須依據(jù)政府職能,既不能忽略某些職責(zé),也要避免運(yùn)用政府職能以外的指標(biāo)來評(píng)估政府績效水平。
　　(2)建立政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步之間的關(guān)系模型,明確政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就之間的對應(yīng)關(guān)系。政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步之間存在著復(fù)雜的關(guān)系,有些經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步主要是由政府行為所致,而有的情況下政府只在其中起到很微小的作用。在前一種情況下,用這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步作為政府績效評(píng)估指標(biāo)尚不為過,但在后一種情況下,卻會(huì)導(dǎo)致政府績效評(píng)估結(jié)果偏離實(shí)際情況。比如,許多學(xué)者都把“勞動(dòng)生產(chǎn)率”作為地方政府績效評(píng)估的指標(biāo)之一,雖然勞動(dòng)生產(chǎn)率與政府效率有一定關(guān)系,但與企業(yè)的規(guī)模、企業(yè)所在的行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)管理水平等存在著更為密切的關(guān)系。我們不能直接把勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升作為判斷政府績效水平提升的依據(jù),而應(yīng)具體分析勞動(dòng)生產(chǎn)率提升的真實(shí)根源。
　　(3)加強(qiáng)行政成本研究,把行政成本納入地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。績效是對投入、產(chǎn)出、效果三要素綜合評(píng)定的結(jié)果,缺一不可。對于政府績效而言,投入就是指政府成本。由于政府的公共性特征,政府投入的成本一般都來自政府無償收取的稅收,因此,政府很少具有成本意識(shí)。研究政府成本,不僅要研究政府的行政運(yùn)行成本,還要研究政府資金投入的領(lǐng)域和資金分配結(jié)構(gòu),這對于正確分析政府在社會(huì)各領(lǐng)域的功能至關(guān)重要;研究政府成本,不僅要研究政府自身所投入的成本,還要研究政府行為所導(dǎo)致的其他社會(huì)主體成本的增加。
　　(4)關(guān)注政府對促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧的責(zé)任,把社會(huì)公平和社會(huì)和諧作為政府績效評(píng)估的重要指標(biāo)。問題不在于是否應(yīng)該把社會(huì)公平和社會(huì)和諧納入地方政府績效評(píng)估的范疇,而在于如何評(píng)估社會(huì)公平與社會(huì)和諧。正確評(píng)估社會(huì)公平和社會(huì)和諧首先要求正確認(rèn)識(shí)社會(huì)公平和社會(huì)和諧,包括正確認(rèn)識(shí)它們的含義和它們的功能。社會(huì)公平和社會(huì)和諧體現(xiàn)在公民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的眾多層面,因此,評(píng)估社會(huì)公平和社會(huì)和諧還需要在各領(lǐng)域確定合適的可測評(píng)的具體指標(biāo)以體現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)和諧的程度。
　　(5)把政務(wù)公開以及政府與公民的關(guān)系納入地方政府績效評(píng)估指標(biāo)。政府是公民的政府,政府必須服務(wù)于公民并設(shè)法贏得公民的支持。政務(wù)公開是政府獲得公民信任的前提,因?yàn)橹挥姓?wù)公開,公民才能有效地監(jiān)督政府,也才能夠從政府那里獲得及時(shí)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府與公民的關(guān)系體現(xiàn)為政府與公民之間的互動(dòng):政府服務(wù)于公民,公民參與政府過程。在政府績效評(píng)估中,政府與公民的關(guān)系最終體現(xiàn)為公民對政府的信任和支持的程度.
　　
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