20世紀(jì)60年代、70年代以來，西方國家在韋伯的傳統(tǒng)官僚行政體制的引導(dǎo)下，逐漸陷入了許多困境，包括財(cái)政赤字、政府規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、公共服務(wù)水平和質(zhì)量下降以及由此而來的政府信任危機(jī)等。政府為了應(yīng)對(duì)這些困境和危機(jī)，必須推行改革。因此，西方國家開始推行這樣一種改革思路，即必須突破傳統(tǒng)公共行政模式，尋求政府管理上的創(chuàng)新。以1979年撒切爾夫人執(zhí)政為時(shí)間標(biāo)志，西方國家開始創(chuàng)新探索，到上世紀(jì)80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企業(yè)型政府”、“國家空洞化”、“市場(chǎng)化政府”、“再造公共部門”、“政府重組”等不同的改革口號(hào)在各國相繼出現(xiàn)。這些改革由于在理論基礎(chǔ)和具體措施上存在共同點(diǎn)而被冠以“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的名稱。

　　“新公共管理”是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新模式，它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制與原理和商業(yè)企業(yè)的管理技術(shù)來改造政府管理，改善政府績(jī)效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政組織來達(dá)到目的。“新公共管理”旨在追求建立一種新的公共管理體制，使政府能高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)企業(yè)管理方法的借鑒以及對(duì)傳統(tǒng)公共行政的超越。

　　一、新公共管理理論的管理理念

　　第一，以效益為主要的價(jià)值取向。

　　新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動(dòng)的產(chǎn)出與效績(jī)，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績(jī)和效果相聯(lián)系;在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬;在對(duì)財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對(duì)管理效益的關(guān)注。

　　第二，政府以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向。

　　對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對(duì)公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。政府要以服務(wù)對(duì)象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場(chǎng)的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會(huì)來評(píng)價(jià)政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。

　　第三，政府人員實(shí)行專業(yè)化管理。

　　公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾铮芾硎且豁?xiàng)需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會(huì)”的事情。重要的并不是政府人員對(duì)某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國高級(jí)行政職務(wù)(SES)制度的目的就是發(fā)展一批可隨時(shí)在不同職位和部門之間進(jìn)行流動(dòng)的高級(jí)管理人才。

　　第四，對(duì)產(chǎn)出控制的重視。

　　在這方面，最顯著的變化是用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

　　第五。政府管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　我們通常都會(huì)講，市場(chǎng)失靈使政府不得不介入到市場(chǎng)規(guī)則中，同樣，政府也有失靈的時(shí)候。而新公共管理就主張用市場(chǎng)的力量來改造政府。在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)。提高公共物品及服務(wù)供給的效率。政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)該嚴(yán)格將管理與具體操作分開，有效的政府并不只是一個(gè)會(huì)實(shí)干的政府，一個(gè)會(huì)執(zhí)行的政府，更重要的是一個(gè)能夠站在更高的位置上“治理”的政府。

　　二、我國土地行政管理的理念變革

　　第一，土地行政價(jià)值取向的效益化原則。

　　我國現(xiàn)行的土地制度的價(jià)值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個(gè)不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。究其原因，主要是由于中央與地方對(duì)土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實(shí)際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢(shì)必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問題。在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、財(cái)政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長(zhǎng)，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理^的這種動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，導(dǎo)致中央為激勵(lì)地方政府提高土地利用率、加強(qiáng)對(duì)土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

　　結(jié)合新公共管理理論中效益至上的原則，應(yīng)在我國現(xiàn)行的整個(gè)土地行政管理制度安排的框架下，形成對(duì)土地資源效益價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)同，這也是我國土地行政管理的最大效益。這種對(duì)土地資源效益價(jià)值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對(duì)土地的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價(jià)值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。

　　第二，將市場(chǎng)的元素引入土地行政中。

　　中國許多土地問題產(chǎn)生的重要原因，都是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對(duì)土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會(huì)在發(fā)展中遵循市場(chǎng)規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會(huì)產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強(qiáng)調(diào)把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入政府管理中，這一點(diǎn)正與土地行政的需要相契合。

　　比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場(chǎng)交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護(hù)的根本原因。在這種土地市場(chǎng)化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個(gè)“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。所以“市場(chǎng)價(jià)不如市長(zhǎng)價(jià)”，開發(fā)商可以低價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　可見，土地缺乏市場(chǎng)因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個(gè)關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個(gè)問題解決好了，就會(huì)向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。政府的角色是市場(chǎng)的監(jiān)管者，而不是市場(chǎng)直接的參與主體。這就要求政府退出對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

　　以征地為例，將市場(chǎng)的元素引入土地行政中具體可采取的措施有：

　　(1)依法征用，采用市場(chǎng)價(jià)格。修改《土地管理法》，廢除“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的條款，改按土地資源一級(jí)市場(chǎng)的基準(zhǔn)價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償，或按地方政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)的價(jià)格給予補(bǔ)償。即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府征用農(nóng)民依法承包的土地，應(yīng)在土地資源一級(jí)市場(chǎng)以市場(chǎng)化方式購買取得。與普通投資者的區(qū)別是，政府征用優(yōu)先，價(jià)格范圍基本固定，免除隨行就市義務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開發(fā)商按照競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格獲得土地使用權(quán)。

　　(2)要將“征地”制度依目的不同改革為“購地”和“征購”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織(即使是政府)要擁有之，就必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則去“購買”。從操作層面上看，“征地”補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)基本上是政府說了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購地”則是按市場(chǎng)規(guī)則辦事，這只“看不見的手”會(huì)作出公正的裁決。對(duì)于“公共利益”目標(biāo)的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用“征購”的方式，它與“征地”的不同在于：耕地征購應(yīng)該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該服從市場(chǎng)規(guī)則。

　　(3)設(shè)立土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)，使市場(chǎng)失靈現(xiàn)象在司法的體制內(nèi)進(jìn)行解決，比直接用行政手段進(jìn)行干預(yù)，具有更多的保障性和公正性。

　　第三，土地行政評(píng)價(jià)指標(biāo)以“顧客”為本。

　　我國對(duì)地方政府官員的評(píng)價(jià)主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，往往需要依靠企業(yè)的稅收才得以實(shí)現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟(jì)總量的高速增長(zhǎng)，成為地方政府的選擇。雖然地方政府在追求自身利益的時(shí)候要冒風(fēng)險(xiǎn)，但是由于中央的監(jiān)督成本極高，地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不對(duì)稱，中央政府不可能有效監(jiān)督所有的土地管理活動(dòng)，因此地方政府敢于隨意變更土地的用途，敢于大搞形象工程和政績(jī)工程，敢于違法征用土地。在這種狀況下，中央政府為了有效監(jiān)督地方政府的行為，相應(yīng)地成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)人員的人事安排權(quán)卻屬于地方政府，導(dǎo)致中央政府對(duì)這些部門的實(shí)際影響非常小。同樣，中央政府還期望通過土地價(jià)格來監(jiān)督地方政府行為。但對(duì)這類土地價(jià)格的評(píng)估一般都由地方政府委托土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。而這些評(píng)估機(jī)構(gòu)在改制前就是政府的一個(gè)部門。改制后和政府依舊有千絲萬縷的聯(lián)系，土地評(píng)估價(jià)格往往體現(xiàn)了地方政府的利益。所以，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督是相當(dāng)有限的。

　　造成中央政府如此無力的重要原因就是中央在用人方面的價(jià)值導(dǎo)向出了問題，以GDP為評(píng)價(jià)指標(biāo)必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地的監(jiān)督不善。在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評(píng)制度，以“顧客”滿意為標(biāo)準(zhǔn)。政府官員的考評(píng)指標(biāo)不能單純靠這些硬性指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)納入一些軟性的標(biāo)準(zhǔn)?？梢约尤雽?duì)土地的發(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求;對(duì)土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對(duì)土地管理過程中的違法行為依法給予嚴(yán)厲處罰，將土地管理績(jī)效納入其中;對(duì)土地的征購是否滿足民意等。建立一套科學(xué)的政府官員考評(píng)指標(biāo)體系。除此之外，還需要對(duì)財(cái)稅制度進(jìn)行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價(jià)吸引企業(yè)定位的激勵(lì)，維護(hù)土地價(jià)格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對(duì)政府官員考評(píng)制度的改革，能夠減少以犧牲土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因。

　　第四，提高土地行政管理人員的專業(yè)管理素質(zhì)。

　　堅(jiān)持對(duì)土地管理人員進(jìn)行理論知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

　　完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標(biāo)不—致的行為。

　　引入政府管理人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公開招聘。擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標(biāo)上的政績(jī)和業(yè)績(jī)來決定晉升或降職，管理組織成員職位不固定化，競(jìng)爭(zhēng)上崗，將使管理者在實(shí)踐中具備專業(yè)的管理素質(zhì)，提高土地管理效能。