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　　我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源擁有量只有世界平均水平的四分之一，水資源短缺嚴(yán)重地影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，水資源如何在市場經(jīng)濟模式中得到最優(yōu)配置并產(chǎn)生出巨大的綜合效益，已引起越來越多的人的關(guān)注。東江是珠江流域的三大河流之一，蔭及華南經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、最具活力的地區(qū)，在全國經(jīng)濟、社會、政治綜合實力中具有舉足輕重的地位和影響力。隨著流域人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟的高速發(fā)展，東江流域水資源供需矛盾日益突出，一方面東江水資源總量有限，另一方面沿岸城市用水需求日益增長，水的供給趕不上用水需求的變化，東江流域正面臨越來越嚴(yán)峻的供水形勢。如何合理配置和利用東江水資源，提高水資源的使用效率，使東江有限的水資源滿足流域經(jīng)濟的發(fā)展需要是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。本文對發(fā)展東江水權(quán)市場，利用水權(quán)交易合理配置和利用東江水資源進行了探討，并對發(fā)展東江水權(quán)市場的必要性進行了分析，對水權(quán)交易市場的構(gòu)建提出了初步構(gòu)想。

　　一、東江流域水資源狀況。

　　東江發(fā)源于江西省尋烏縣境內(nèi)，自東北向西南流入廣東省境，經(jīng)龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞等縣市注入獅子洋，經(jīng)虎門出海。干流全長562km，其中廣東省境435km 。流域總面積35,340km2 ， 其中廣東省境內(nèi)31,840km2，占流域總面積的90%。東江流域南部與深圳和香港地區(qū)相連，東江水除供本流域用水外，還通過跨流域調(diào)水工程，供應(yīng)流域外的深圳和香港地區(qū)。

　　東江流域內(nèi)國民經(jīng)濟持續(xù)超常規(guī)急速增長，城市化發(fā)展和人口增長迅速。至2009 年，東江流域五市人口約占廣東省總?cè)丝诘? 成，地區(qū)生產(chǎn)總值約2.14 萬億，約占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的64%，在全省政治、社會、經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位。東江流域受水人口超過4,000 萬，流域人均水資源量為1,100m3，低于國際公認(rèn)的每人1,750m3 的用水緊張線，按國際評價標(biāo)準(zhǔn)是嚴(yán)重缺水的地區(qū)。隨著流域資源開發(fā)不斷加強，用水需求還在不斷增長，各種矛盾日漸明顯，同時由于河床下切、咸潮上溯、中下游水污染等問題，東江流域面臨著日益嚴(yán)峻的供水形勢。

　　以東莞市為例。改革開放以來，用水需求增長迅速，水資源的有限性與用水需求不斷增長之間的矛盾不斷加劇。一是供水需求增長快，耗水量大。據(jù)統(tǒng)計東莞市2010 年用水量達(dá)到21.07 億m3，是1980 年全市用水量的2 倍多。然而全社會對水資源嚴(yán)峻形勢及節(jié)水的緊迫性卻認(rèn)識不足，水浪費現(xiàn)象比較普遍。二是供水保證率低。東莞位于東江下游地區(qū)，對東江水資源依賴度達(dá)90%，境內(nèi)可用水資源有限，東莞城市供水保證率僅為85%左右，相比規(guī)模城市供水安全需要95%以上的保證率相差甚遠(yuǎn)。

　　目前東江的水資源開發(fā)利用率已經(jīng)接近水資源的承載極限，東江沿岸城市可以無限制從東江取水的日子不可能繼續(xù)下去。2008 年8 月廣東省人民政府對東江流域?qū)嵤┛偭靠刂魄疤嵯碌姆炙桨福?guī)定東江流域的年最大取水量為106.64 億m3，其中分配給東莞的年取水量是20.95 億m3。而2010 年東莞市的全年用水量已達(dá)到21.07 億m3，而且用水總量仍呈繼續(xù)增長之勢，預(yù)計到2020 年東莞市每年缺水總量將達(dá)到4.32 億m3，客觀上存在非常突出的水源性缺水現(xiàn)狀[1，2]。

　　一方面東江缺水，另一方面東江沿線城市節(jié)水意識淡薄，粗放式用水現(xiàn)象普遍。如何讓有限的水資源在市場經(jīng)濟模式中得到最優(yōu)配置并產(chǎn)生出巨大的綜合效益，是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。我國長期以來主要通過行政手段配置和管理水資源，其模式是國家養(yǎng)水、計劃配水。水往往被認(rèn)為是屬于“取之不盡、用之不竭”的可再生資源，需要多少就取多少。隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的迅速發(fā)展，用水供需矛盾日益突出，水資源的稀缺性被越來越多的人們所認(rèn)識。2007 年廣東省成立東江流域管理局，政府加大了對東江水資源的管理力度和對水資源費的征收力度，對東江流域?qū)嵤┝丝偭靠刂频姆炙媱?，政府對水資源的宏觀控制得到加強。但惜未引入水資源利益機制和市場機制，仍難解決水資源利用效率不高和上下游水權(quán)利益不平等等問題。

　　東江是一條跨省境的河流。位于東江源頭地區(qū)的江西尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，水資源豐富，其中年均輸入廣東珠江三角洲約29.2 億立方米。為了保護東江飲用水源，源頭地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局受到很大限制，當(dāng)?shù)刎S富的礦產(chǎn)及林木資源得不到有效利用，失去了很多發(fā)展的機會。這種情況同樣出現(xiàn)在東江中上游地區(qū)的河源市，河源水資源豐富，其中新豐江水庫是東江流域最大的調(diào)蓄水庫，蓄水量達(dá)139 億m3，水庫水質(zhì)一直保持在國家地表水1-2 類水平，是國內(nèi)罕見的優(yōu)質(zhì)淡水資源。為了保護東江水源，河源市在產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展上受到很大制約，做出很大犧牲。而另一方面，東江中下游取水城市在享用廉價水資源的同時并不需對東江上游縣市的水源保護成本支付對價，從而形成了東江上下游地區(qū)在水權(quán)利益上的不平等。近年來東江上游縣市要求下游經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟上“反哺”上游地區(qū)的呼聲不斷，河源市可以說是東江流域最迫切呼喚水權(quán)改革的城市。這些都反映了單純依靠行政手段配置和管理水資源的模式正在受到挑戰(zhàn)。在東江上下游之間建立水權(quán)交易市場正是解決上下游水權(quán)利益不平等的有效辦法之一。

　　二、水權(quán)分配法理基礎(chǔ)與政策依據(jù)。

　　水權(quán)，即水資源產(chǎn)權(quán)。一般來說，水權(quán)包含水資源的所有權(quán)和水資源的使用權(quán)[3]。在我國，水資源屬國家所有，屬于公有財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)由國家代表代為行使。在實際生活中，真正直接利用水資源的是大量非水資源所有權(quán)人既用水戶，用水戶在向國家支付一定費用后，可獲得水資源的使用權(quán)。

　　水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，是實行水權(quán)轉(zhuǎn)讓和開放搞活水資源市場的基礎(chǔ)性原則。目前我國法律還沒有明確規(guī)定該原則，但已有對土地所有權(quán)和使用權(quán)分離原則的規(guī)定可供參考?！睹穹ㄍ▌t》、《土地管理法》等有關(guān)法律，都規(guī)定土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離。2005 年1 月，水利部發(fā)布了《水權(quán)制度建設(shè)框架》，成為水權(quán)制度建設(shè)的指導(dǎo)性文件，按照該框架的設(shè)想，水資源的所有權(quán)歸國家所有，而水資源的使用權(quán)則被分配到用水戶，用水戶可以用分配到的水權(quán)進行交易。國務(wù)院2006 年通過的《取水許可和水資源費征收管理條例》進一步明確了水資源的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的原則，這為我國水權(quán)交易提供了政策上的依據(jù)。

　　三、初始水權(quán)的合理分配是構(gòu)建水權(quán)交易市場的基礎(chǔ)。

　　流域管理機構(gòu)將水資源使用權(quán)依據(jù)法定程序出讓給用水戶，是一種初始水權(quán)的分配行為。初始水權(quán)的合理分配是成功構(gòu)建水權(quán)交易市場的關(guān)鍵因素。

　　水資源的初始分配應(yīng)應(yīng)遵從公平性原則和效率原則，應(yīng)綜合考慮流域上下游地區(qū)的人口、土地、經(jīng)濟、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)水條件、用水現(xiàn)狀、生態(tài)等各種因素，公平合理地分配水資源。

　　水權(quán)初始分配應(yīng)充分考慮流域上游地區(qū)對流域水量的貢獻(xiàn)和對水源保護所做的犧牲，將上游各縣市產(chǎn)水量和對下游地區(qū)的輸出水量以及水源保護成本作為分配水量的重要參考指標(biāo)。向流域輸送水量多的縣市或?qū)α饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護貢獻(xiàn)大的縣市的水權(quán)理應(yīng)得到充分重視，在分配水量時應(yīng)使流域上游縣市具備除滿足自用之外的富余水權(quán)，可供出售。而流域下游城市特別是流域外城市對流域產(chǎn)水量和流域水源保護的貢獻(xiàn)小，在分配水量時應(yīng)使分配水量小于實際用水量，從而促使下游用水城市一方面節(jié)約用水，另一方面形成向上游城市購買水權(quán)的實際需求。形成上游有供給，下游有需求的市場化基礎(chǔ)。這樣做，可以鼓勵落后和欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)通過采用農(nóng)業(yè)節(jié)水等措施調(diào)劑出更多富余水權(quán)，并通過轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得發(fā)展資金，用于水源保護和促進本地經(jīng)濟發(fā)展;而下游發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過水權(quán)市場購買水權(quán)以滿足快速發(fā)展對水資源的需求，從而形成上游生態(tài)環(huán)境有保護，下游水量水質(zhì)有保障的良性循環(huán)。

　　四、建立水權(quán)交易市場，完善東江流域水權(quán)制度。

　　1.國內(nèi)外水權(quán)市場的發(fā)展?fàn)顩r。

　　國外水權(quán)制度始于上世紀(jì)70 年代末和80 年代初，目前開展水權(quán)交易的國家包括美國、澳大利亞、智利、墨西哥、秘魯、日本等，其中美國、澳大利亞和智利水權(quán)交易制度完善，交易量較大。以澳大利亞為例，政府自1980 年代起開始實行水權(quán)交易，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格由市場決定，政府不進行干涉。政府的作用在于提供基本的法律和法規(guī)框架，建立有效的水權(quán)制度，規(guī)定環(huán)境流量，制定用水和環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定嚴(yán)格的監(jiān)測制度并向社會發(fā)布信息，保證水交易不會對第三方產(chǎn)生影響等。水權(quán)交易既有州內(nèi)交易，也有州際交易，既有臨時性交易，也有永久性交易。而美國在水權(quán)較易方式上有自己的特色，在西部出現(xiàn)了水銀行交易體系，每年按來水量將水權(quán)分成諾干份，由銀行按用戶需求進行發(fā)放，不但簡化了管理，而且便于政府調(diào)控，很值得我國借鑒。

　　在我國，業(yè)界對水權(quán)分配和水權(quán)交易市場已進行過多年探討[3-5]，建立水權(quán)交易市場的呼聲不斷。2000 年11 月24日，我國首例水權(quán)交易在浙江完成。東陽、義烏兩市政府經(jīng)過多輪協(xié)商簽署了用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，義烏市一次性出資2 億元購買東陽橫錦水庫每年4,999.9 萬m3 水的使用權(quán)。這是我國水資源分配體制改革的一次重大創(chuàng)新和實踐，證明市場機制是配制水資源的有效手段。市場化配制水權(quán)的實踐同樣出現(xiàn)在我國缺水地區(qū)甘肅省，張掖市農(nóng)戶在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，可根據(jù)每戶人畜量和承包地面積分到水權(quán)，而節(jié)約下來的水就可以通過水票有價轉(zhuǎn)讓。實施水權(quán)制后，張掖全社會用水量大幅減少，2000~2006 年共向黑河下游輸送水量52.8 億m3，干涸達(dá)十年之久的黑河尾東居延海重新通水。這是以水權(quán)制引領(lǐng)節(jié)水型社會建設(shè)，解決流域水資源短缺問題的例證。

　　2.東江流域水權(quán)交易市場管理模式初探。

　　東江流域轄尋烏、定南、安遠(yuǎn)、龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞、廣州以及流域外的深圳、香港共12 個縣市。除香港由于歷史原因需特事特辦外，流域間及流域外的城鎮(zhèn)在政府流域管理機構(gòu)完成初始水權(quán)分配后，如何在二級市場上進行水權(quán)交易是個值得探討的問題。比如位于東江中上游的河源市由于受水源保護區(qū)管理條例的約束，許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，用水量有限，因此將有富余的水權(quán)可供轉(zhuǎn)讓;而位于東江下游的東莞等市和流域外的深圳市，由于工業(yè)的高速發(fā)展，分配到的初始水權(quán)可能無法滿足今后發(fā)展的需要。這就產(chǎn)生了東莞、深圳等市需要在二級市場上向河源等縣市購買水權(quán)的問題。

　　如何進行這類水權(quán)交易呢?筆者認(rèn)為水權(quán)轉(zhuǎn)讓在交易方式上，可以借鑒美國的交易模式。在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，首先應(yīng)建立政府主導(dǎo)下的東江流域水銀行交易體系，東江中上游縣城將土地休耕而減少的水、采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)而節(jié)省的水以及政府分配水量的余額等放入水銀行，方便交易。水資源的充足儲備是水銀行有效運行的基本條件。東江中下游經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)作為需水方，可以通過水權(quán)銀行快捷方便地獲得上游城市出讓的水權(quán)，滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府作為市場的監(jiān)管者，應(yīng)致力于積極培育水市場、做好宏觀調(diào)控、引導(dǎo)扶持、監(jiān)管、信息發(fā)布等工作。水權(quán)的交易價格可由市場和政府兩方面調(diào)控，首先水資源的轉(zhuǎn)讓價格要考慮到水的資源價格、節(jié)水工程的投入、土地休耕的補償、水在東江輸送的損耗等;其次要考慮水的供求關(guān)系，供大于求時水價低、求大于供時水價高，水價視供求情況在一定范圍內(nèi)波動。為了防止出現(xiàn)哄抬水價和價格壟斷，政府對水價的調(diào)控必不可少，政府應(yīng)以何種方式何種深度介入調(diào)控，可以在實踐中摸索完善。水權(quán)銀行作為中間人，只收取服務(wù)費用。

　　五、結(jié)論。

　　在東江流域建立水權(quán)交易市場，可以使有限的東江水資源能夠通過經(jīng)濟、法律手段實現(xiàn)高效利用，不但有利于促進沿岸城市節(jié)約用水，有利于東江的水源保護，有利于低成本解決東江下游經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對水資源的迫切需求，而且有利于解決長期以來形成的上下游水權(quán)利益不平等的難題，有利于構(gòu)建和諧社會。因此，首先應(yīng)從國家的法律體系上對水權(quán)及其交易規(guī)則進行界定;其次在注重初始水權(quán)分配的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟手段和水權(quán)交易，實現(xiàn)東江水資源的最優(yōu)配置和效益最大化，解決東江下游經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的水資源短缺困局，使流域經(jīng)濟走上可持續(xù)發(fā)展的陽光大道。