數(shù)量管制與稅收政策選擇的成本分析
關(guān)鍵詞：數(shù)量管制；稅收；執(zhí)行成本
一、引言
政府在對(duì)不重視社會(huì)利益的私人決策，或者說不符合其意愿私人行為加以控制時(shí)，數(shù)量管制與稅收是兩種常用的方式。數(shù)量管制是直接對(duì)不符合意愿行為的數(shù)量加以限制，禁止或者只允許少量存在；稅收是對(duì)不符合意愿行為加征額外的稅賦，影響行為主體的成本收益結(jié)構(gòu)，從而間接的控制不符合意愿行為。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，稅收遠(yuǎn)優(yōu)于數(shù)量管制，以經(jīng)濟(jì)利益這只“看不見的手”來進(jìn)行調(diào)控遠(yuǎn)勝于政府權(quán)威這只“看得見的手”。前者的使用會(huì)促進(jìn)資源的自發(fā)流動(dòng)，達(dá)到更合理的配置；后者的使用則會(huì)造成資源流動(dòng)的障礙，引起社會(huì)福利的喪失。但是現(xiàn)實(shí)生活中仍存在大量數(shù)量管制現(xiàn)象，從出租車的牌照之爭(zhēng)到毒品的稽查清剿，從污染企業(yè)的數(shù)量控制到特定時(shí)期的禁漁禁獵，幾乎遍布于社會(huì)生活的每一角落。對(duì)這些現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋很多，有的認(rèn)為，數(shù)量管制約束了新廠商的進(jìn)入，受到在位廠商的支持，但這無法解釋禁漁禁獵，這樣的管制同樣的約束了市場(chǎng)上的所有參與者，有的認(rèn)為不符合政府意愿的行為，如吸毒，是對(duì)社會(huì)有害的，因此被管制在零水平，但是對(duì)污染的管制卻允許少量污染的存在。還有的認(rèn)為數(shù)量管制可以評(píng)估外在不經(jīng)濟(jì)的成本，補(bǔ)償不充分的信息等等。這些解釋都不是完美的，至少是不完全的。
本文試圖通過對(duì)政策執(zhí)行成本分析來為管制的盛行提供另一種解釋。我們從政府的角度出發(fā)，認(rèn)為政策的執(zhí)行是有成本的，政策選擇從根本上說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。具有較低的執(zhí)行成本的政策，執(zhí)行的效果較好，比較接近既定的政策目標(biāo)，被選擇的可能性較大；反之，較高執(zhí)行成本的政策，即使其相應(yīng)的政策目標(biāo)更為理想，但是是難以實(shí)現(xiàn)的，也就難以成為政府的理性選擇。一般的說，政策選擇本身對(duì)其實(shí)施是有影響的，一方面，政策會(huì)創(chuàng)造執(zhí)行的激勵(lì)，使得政策執(zhí)行者有動(dòng)機(jī)追求既定的政策目標(biāo)，另一方面，政策會(huì)影響執(zhí)行成本，以保證政策以最低的代價(jià)得以執(zhí)行。但政策實(shí)施是對(duì)政策選擇有決定作用的，后者只是對(duì)前者的再?gòu)?qiáng)化。明了了這些后，我們就可以對(duì)數(shù)量管制與稅收展開比較分析。
二、基本假設(shè)與例證
首先，我們將政策執(zhí)行的單位劃分為公共執(zhí)行者與私人執(zhí)行者。公共執(zhí)行者指稅務(wù)局、行業(yè)管理局這類政府部門，他們執(zhí)行政策的手段是正式而繁瑣的程序，對(duì)違規(guī)行為的調(diào)查要深入的考察被審查單位行為，而其執(zhí)行成本由政府負(fù)擔(dān)；私人執(zhí)行者可以認(rèn)為是違規(guī)單位的競(jìng)爭(zhēng)者，因違規(guī)行為利益受損者，甚至包括希望制止污染的環(huán)保主義者，他們執(zhí)行政策的手段是非正式而靈活的，他們所處的地位使得他們易于觀察到某些違規(guī)行為的發(fā)生，而其執(zhí)行成本由個(gè)人負(fù)擔(dān)。
其次，我們將政策執(zhí)行成本劃分為違規(guī)行為的調(diào)查成本與證實(shí)成本，前者是對(duì)被審查單位行為進(jìn)行檢查，以發(fā)現(xiàn)其是否違規(guī)以及違規(guī)程度的大小所付出的成本。后者是在法庭上將這一違規(guī)行為予以證實(shí)，對(duì)違規(guī)單位進(jìn)行處罰的成本。如此劃分成本是為了分析的簡(jiǎn)化，也可以附加上其他成本，但得到的結(jié)論是一致的。
最后，我們以調(diào)查成本的高低來區(qū)分?jǐn)?shù)量管制與稅收。數(shù)量管制的調(diào)查成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于稅收的調(diào)查成本，其原因有二：一個(gè)是違反數(shù)量管制的行為是很容易發(fā)現(xiàn)的，而違反稅收的行為，也即逃稅，是很難發(fā)現(xiàn)的，直觀的看，前者是一個(gè)有無的問題，后者是一個(gè)多少的問題，復(fù)雜程度就決定了調(diào)查難度；另一個(gè)是私人執(zhí)行者參與了數(shù)量管制的執(zhí)行，承擔(dān)了相應(yīng)的調(diào)查成本，而稅收的調(diào)查成本全部是由公共執(zhí)行者即稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的。原因很簡(jiǎn)單，私人難以了解被審查單位是否已經(jīng)交稅，交稅是否足額，而在數(shù)量管制下，被審查單位是否違規(guī)，私人執(zhí)行者是很容易察覺的。由于違規(guī)行為關(guān)乎私人執(zhí)行者的切身利益，只要個(gè)人的調(diào)查成本足夠低，私人執(zhí)行者就有動(dòng)力來執(zhí)行數(shù)量管制。
由以上的假設(shè)可以看出，盡管數(shù)量管制有可能限制了一部分對(duì)社會(huì)而言有效率的行為，但是其較低的違規(guī)行為調(diào)查成本能夠加強(qiáng)政策執(zhí)行力度與提高整體政策效率。尤其當(dāng)私人執(zhí)行者成為關(guān)鍵因素時(shí)，對(duì)數(shù)量管制的依賴就特別重要了。
三、基本模式
假設(shè)政府要對(duì)污染加以控制，最為理想的政策目標(biāo)是保持某種程度的污染水平，以追求效率的最大化，達(dá)到全社會(huì)的最優(yōu)福利水平。我們分別采用數(shù)量管制與稅收兩種政策，在數(shù)量管制下，調(diào)查違規(guī)行為不花費(fèi)成本，但要花費(fèi)c在法庭上證實(shí)；在稅收下，對(duì)逃稅行為的調(diào)查要花費(fèi)k，而在法庭上證實(shí)也要花費(fèi)c.在這個(gè)模型內(nèi)，逃稅難以發(fā)現(xiàn)是至關(guān)重要的。在這兩種政策下，我們假設(shè)公共執(zhí)行者都能從證實(shí)違規(guī)行為中獲利A，而它并不關(guān)心這一行為對(duì)社會(huì)而言是否有利。
市場(chǎng)上有兩類企業(yè)在經(jīng)營(yíng)，第一類企業(yè)生產(chǎn)并造成污染，獲得的私人收益為B1，占有市場(chǎng)份額為s，第二類企業(yè)私人收益為B2，同樣的生產(chǎn)并造成同等程度污染。污染的社會(huì)成本為t，所以對(duì)社會(huì)而言，允許第一類企業(yè)經(jīng)營(yíng)，禁止第二類企業(yè)經(jīng)營(yíng)是有利的。如果這兩類企業(yè)在法庭上被證實(shí)有違規(guī)行為，都要付出罰款Z.我們假設(shè)關(guān)閉整個(gè)行業(yè)相對(duì)于允許兩類企業(yè)都經(jīng)營(yíng)是更有效的，即W0=sB1+（1-s）B2-t<0，這里W0代表社會(huì)福利。在計(jì)算福利過程中，我們忽略了調(diào)查與證實(shí)成本，以及稅收與對(duì)公共執(zhí)行者的支付，將這些全作為轉(zhuǎn)移支付處理。
先考慮數(shù)量管制，作為一種粗糙的工具，它不區(qū)分兩類企業(yè)。因此，如果A>c，執(zhí)行者查獲所有的污染者，懲罰他們Z，在此，由于兩類企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)是無效率的（W0<0），Z就會(huì)設(shè)置的非常之高，以致于驅(qū)逐了所有企業(yè)，關(guān)閉了整個(gè)行業(yè)。相反，若A<c，執(zhí)行者沒有足夠的激勵(lì)在法庭上舉證，所有企業(yè)會(huì)正常經(jīng)營(yíng)并造成污染，而不會(huì)被懲罰。
現(xiàn)在我們考慮稅收方式，政府對(duì)污染征稅t，t等于污染的社會(huì)成本，這也是模型中的最優(yōu)稅收（optimaltaxation）。此時(shí)，每個(gè)企業(yè)面臨兩個(gè)選擇：是否生產(chǎn)，是否交稅。如果逃稅被發(fā)現(xiàn)，將要付出罰款Z.顯然，當(dāng)A<k+c時(shí)，執(zhí)行者沒有調(diào)查和證實(shí)違規(guī)行為的動(dòng)機(jī)，所有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，社會(huì)福利W0<0.當(dāng)A>k+c時(shí)，就產(chǎn)生了一個(gè)很有趣的現(xiàn)象，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人相互猜測(cè)對(duì)方的行為，在這一過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格，就大大增加了違規(guī)行為被懲罰的概率，納稅人就傾向于守規(guī)納稅；而面對(duì)守規(guī)的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)就不愿付出努力來監(jiān)管，因?yàn)檫`規(guī)被懲罰的概率是很小的；但這一放松的管制又必然引起納稅人提高其違規(guī)行為發(fā)生的可能性；而最終又引致下一輪的嚴(yán)格監(jiān)管。似乎這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程，但事實(shí)上，這種博弈是可以達(dá)到一個(gè)混合均衡的。均衡結(jié)果是，稅務(wù)機(jī)關(guān)選擇一個(gè)固定的概率θ監(jiān)管，納稅人以某一固定的概率υ交稅。在均衡狀態(tài)下，執(zhí)行者在是否調(diào)查取證之間是無差異的，其收益為（1- υ）（A-c-k）+υ（-k-c）=0，則概率υ=（A-c-k）/A.企業(yè)在交稅與逃稅之間無差異，其收益為（1-θ）B+θ（B-Z）=B-t，則概率θ=t/Z.在混合均衡下，我們可以選擇適當(dāng)?shù)亩愂諄砑s束市場(chǎng)中的企業(yè)，令所有無效率的企業(yè)退出市場(chǎng)，有效率的企業(yè)留在市場(chǎng)中生產(chǎn)，并以概率υ交稅，而逃稅被發(fā)現(xiàn)的概率為θ。很容易證明出，這只需要B1>B>B2，即B1>t>B2，而根據(jù)我們的假設(shè)，這顯然是滿足的。在此稅收水平下，有效率企業(yè)收益為（1-θ）B1+θ（B1-Z）=B1-t>0，無效率企業(yè)收益為（1-θ）B2+θ（B2-Z）=B2-t< 0，社會(huì)的福利水平為W=s（B1-t）>0。
那么政府的最優(yōu)政策是什么呢？當(dāng)A>k+c，執(zhí)行者有充分的激勵(lì)來調(diào)查逃稅行為，此時(shí)最好的政策是征稅，這樣可以達(dá)到最優(yōu)的資源配置，盡管并非所有企業(yè)都交稅；當(dāng)c<A<k+c，征稅不再可行，但是數(shù)量管制是可行的。數(shù)量管制使得社會(huì)福利達(dá)到0，因?yàn)檎麄€(gè)行業(yè)被關(guān)閉了，但這仍然高于整個(gè)行業(yè)都生產(chǎn)時(shí)的W0<0；最后，當(dāng)A<c，稅收與數(shù)量管制都是不可取的，福利水平W0<0。
四、結(jié)論與擴(kuò)展
這個(gè)簡(jiǎn)單的框架反映了稅收與數(shù)量管制的差異，提出了政策選擇的成本因素。盡管我們的論證不夠嚴(yán)密，但是至少可以定性的解釋一些現(xiàn)象。雖然稅收有可能帶來最優(yōu)狀態(tài)，但是高昂的執(zhí)行成本使得這一最優(yōu)狀態(tài)難以達(dá)到。退而求其次，數(shù)量管制就成為在稅收不起作用情況下的最優(yōu)選擇，它雖然排除了部分有效率的行為，但是防止了社會(huì)福利的進(jìn)一步惡化。而當(dāng)執(zhí)行成本過高，兩者均無法實(shí)施時(shí)，惟一可行的就只有放任自流，這樣至少還可以節(jié)省政府開支。
在模型中，我們假設(shè)有效的數(shù)量管制驅(qū)逐了所有企業(yè)，關(guān)閉了整個(gè)行業(yè)。實(shí)際上，絕大多數(shù)數(shù)量管制只是確定了上限，并未完全的禁止，通常的實(shí)現(xiàn)方式是執(zhí)照、許可證等方式。在這種方式下，對(duì)不符合意愿行為的約束只需要局限在少數(shù)具有執(zhí)照、許可證的企業(yè)或單位，仍然大大降低了調(diào)查成本，這與我們的模型是一致的。但是伴生而來的執(zhí)照、許可證的分配問題卻產(chǎn)生了嚴(yán)重的尋租現(xiàn)象，這種非生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)造成了社會(huì)財(cái)富的巨額損失，這也正是數(shù)量管制招致經(jīng)濟(jì)學(xué)者譴責(zé)的原因之一。但是要注意到，執(zhí)照與許可證的分配方式的無效并不代表著數(shù)量管制的無效，即使采用稅收方式來替換數(shù)量管制，仍然會(huì)存在賄賂，欺詐等行為，只不過表現(xiàn)的更為隱蔽罷了。
如果我們將社會(huì)看作一個(gè)最優(yōu)激勵(lì)系統(tǒng)，政府應(yīng)該堅(jiān)持有效率的稅收規(guī)則，可以通過提高A或者補(bǔ)貼c，k來激勵(lì)稅收的執(zhí)行。當(dāng)然，單純的提高A或者補(bǔ)貼c，k是很容易實(shí)現(xiàn)的，但是其后果可能是難以控制的。過高的A會(huì)使得稅收機(jī)關(guān)過于熱衷于對(duì)企業(yè)違規(guī)行為的查證，這可能導(dǎo)致對(duì)企業(yè)實(shí)施過重的懲罰甚至進(jìn)行虛假的控訴，個(gè)別情況下還可能出現(xiàn)企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)串謀騙取國(guó)家利益。對(duì)c，k的補(bǔ)貼則難以保證稅務(wù)機(jī)關(guān)真正將補(bǔ)貼用于調(diào)查、證實(shí)違規(guī)行為，而將其用于在職消費(fèi)等支出。眾多的現(xiàn)實(shí)問題使得稅收條件的易化難以實(shí)現(xiàn)。
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