試析國家建構過程中村民自治面臨的困境及對策論文

　　村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。“村民自治”的提法始見于1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定"村民委員會是基層群眾自治性組織"。"四個民主"的提法始見于1994年民政部下發(fā)的關于開展村民自治示范活動的通知之中。從"村民自治"到"四個民主"，我們對基層民主的認識是逐步完善、逐步提高的。以下是學習啦小編今天為大家精心準備的：試析國家建構過程中村民自治面臨的困境及對策相關論文，內容僅供參考，歡迎閱讀!

　　試析國家建構過程中村民自治面臨的困境及對策全文如下：

　　摘 要：村民自治作為中國現(xiàn)代化國家建構的一個戰(zhàn)略選擇，不僅是中國歷史和社會發(fā)展的邏輯結果，更是保障國家穩(wěn)定的必然選擇。但是，隨著國家經濟政治的發(fā)展，農業(yè)稅的取消，村民自治出現(xiàn)了無法避免的制度局限，也給村民自治帶來了新的挑戰(zhàn)。文章從大量的調研出發(fā)，歸納了村民自治過程中出現(xiàn)的矛盾與困境，并提出了幾點可操作的對策。

　　關鍵詞：國家建構; 村民自治; 農村治理。

　　村民自治自實行以來，一直為我國農村治理及國家政權的穩(wěn)固發(fā)揮著非常重要的作用。隨著我國經濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的不斷加快和國家建構下的政策調整，村民自治也面臨著新的挑戰(zhàn)。

　　一、我國村民自治的演進。

　　村民自治是指廣大農民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內公共事務和公益事業(yè)，從而實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務。1987 年彭真在全國人大會討論《中華人民共和國村民委員會組織法( 試行) 》時發(fā)表題為《通過群眾自治實行基層直接民主》的講話，詳細闡述了用民主的方式重組農民的方法。1987 年《中華人民共和國村民委員會組織法( 試行) 》頒布，村民自治正式確定為一項國家法律保障的制度，1998 年11 月修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，中國村民自治進入到一個國家整體推進的全新階段。村民自治不僅建立了基本的制度框架和體系，而且也日益下沉，成為我國農民群眾的政治實踐。

　　現(xiàn)代國家包括兩個部分，首先是領土完整的民族國家，再者是民主國家。亨廷頓通過研究認為：“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩(wěn)固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區(qū)。”[1]村民自治作為一種國家法律制度，是在現(xiàn)代化背景下的國家建構中產生的。在發(fā)展中國家，現(xiàn)代國家建構的重要任務之一，就是對占人口多數(shù)的農民的吸納。誰能吸納農民，誰就能擁有國家穩(wěn)定的基礎和國家發(fā)展的動力。[2]村民自治正是國家權力下沉的鄉(xiāng)村的制度創(chuàng)新，是國家以民主治理體制吸納廣大農民，這種將農民置身于鄉(xiāng)村治理體制中心的方式，激發(fā)了億萬農民的積極性和創(chuàng)造性。阿爾蒙德曾經指出： “盡管發(fā)展的邏輯意味著國家建設和經濟建設要先期進行，但發(fā)展的政治卻迫使第三世界國家同時面臨著人們對參政的分配的要求及期望。”3]村民自治在國家法律和政策許可的范圍內，具有直接民主的特性，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四種形式直接管理與自己利益密切相關的村莊社會事務。通過這種基層群眾自治形式，將農民吸納到黨和國家的政治體系中，建立起國家與農民的縱向聯(lián)系，從而鞏固國家政權，維護國家穩(wěn)定。這不僅是國家建構的重要組成部分，也是維持經濟社會等各方面發(fā)展的保障。

　　二、村民自治過程中面臨的困境。

　　1. 經費短缺： 免稅時代的村級財政。

　　1983 年，農民迎來了以家庭聯(lián)產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革。2006 年，9 億中國農民又迎來了“免稅時代”，依法徹底告別了延續(xù)了兩千多年的“皇糧”傳統(tǒng)。億萬人民歡天喜地的同時，村民自治也迎來了制度性挑戰(zhàn)。村民自治作為一種來自鄉(xiāng)村內生型的治理機制嵌入到原有的自上而下的治理結構中，必然會產生機制性摩擦。[2]本來就不寬裕的村級財政，遭受到了沉重打擊。農村稅費改革后，許多村級日常活動無法開展，村民期盼的公共服務難以提供。中國有句俗語： “巧婦難為無米之炊。”農業(yè)稅免除后，各級政府以減少農民負擔為核心的制度和措施相應出臺，不允許以任何理由任何形式集資籌款。資源匱乏、集體經濟薄弱的村委會普遍出現(xiàn)了運轉困難，功能難以發(fā)揮的局面。村民委員會作為基層群眾性自治組織，擔負著維護村莊社區(qū)秩序、提供村莊社區(qū)公共產品、促進村莊社區(qū)發(fā)展的重任。村委組織的正常運轉，包括辦公設施的具備、村組人員的基本工資保證、組織活動的必要經費，等等。可見村委會的正常運轉離不開必要的財政支持，村民委員會要想履行好各項職能，首先必須確保自身能夠正常運轉。但在免除農業(yè)稅后，村級財政周轉只局限于上級轉移支付和村集體經濟的收入，在筆者調研期間，發(fā)現(xiàn)一些集體經濟非常薄弱的村莊在上級較為有限的轉移支付下，負債累累。免稅前留下的種種遺留問題至今也沒有解決，以前農戶欠的稅一直沒有補齊，或者以前修理公共設施集資的欠款，有些已經成為“活死賬”，但沒有明確的規(guī)定辦法以解決此類問題，村委會更加難以運轉。

　　現(xiàn)代國家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機結合，以便既保障主權國家的一致性，又促使社會充滿活力。[2]黨的十七屆三中全會明確提出要培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，有益于農村經濟發(fā)展和農民增收的專業(yè)經濟合作組織，可以培育一些有益于豐富群眾精神生活和社會和諧的文化娛樂組織，也可以培育一些有益于鄉(xiāng)村民主管理和權益保護的農村公益組織。然而在村級財政陷入癱瘓之時，村級各類組織的成長和發(fā)育面臨困難。村民自治的核心就是要發(fā)揮億萬農民的積極性和創(chuàng)造性，自主決定與自身利益相關的事務。徐勇教授曾指出，如果將現(xiàn)有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長。[2]村民委員會為村民自治提供了制度性平臺，需要農民組織化參與。通過高度理性化的社會組織，將分散化的單個人組織起來，通過集體行動，參與公共事務，影響公共權力，并在這一過程中使村民自治權得以實現(xiàn)。在市場化過程中形成的理性化社會和農民的自我組織，能夠為村民自治的成長提供必要的社會條件。[4]然而村級經濟合作組織、文化組織由于資金短缺而無法完成自我服務的目標，村級組織不再是充滿活力，而是舉步維艱。村民群眾參與的廣度和深度，決定村民自治發(fā)展的好壞，村民與村級組織之間的互動減少、農民組織化程度低、農村組織發(fā)展不完善等情況，嚴重影響了村莊治理的有效性。

　　長期以來，村民對村委會的依賴性一直表現(xiàn)在日常生產生活的各個方面，大到農業(yè)技術、市場信息、文娛活動、勞務輸出，小到鄰里矛盾、婚喪嫁娶等。由于村民委員會受制于諸多因素，并不能及時、有效地提供相應的村民服務，難以滿足農民群眾日益多元化的需求，村民對村委會的期望值超出了村委會的能力范圍，不滿情緒難免產生。再者，城市的公共設施、公益事業(yè)都由國家財政承擔，相比之下，農村的各項建設和發(fā)展經費則是農民事農民辦，甚至包括農村義務教育、水利維護、道路修建等都是農民出資興辦。農民享受不到同等的國民待遇，農民負擔沉重，村級財政嚴重短缺，難有積累。特別是中西部地區(qū)，仍屬于傳統(tǒng)的農業(yè)財政，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農業(yè)財政的尖銳沖突。[5]。

　　2. 體制障礙： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的擠壓。

　　據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個方面，一是依法履行自治職能，辦理村務; 二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)力政務。然而在現(xiàn)行體制下，村委會往往主動或被動地被鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府納入科層化組織體系中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會也往往將完成政務作為工作的首要，村務只是在完成政務的情況下兼顧，其職能履行存在著片面化的傾向。在筆者調研期間發(fā)現(xiàn)，有的村委會為完成國家新農村建設的硬性指標，一些公共基礎設施的購買和建設往往使村級財政不堪重負，但是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的任務，不惜借錢欠款。很大比例上的村民委員會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設組織和辦事機構。村委會被動行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權利被削弱，這不利于村民自治規(guī)范有序的發(fā)展。計劃生育、新農村建設、殯葬改革等硬性工作指標的強制完成使村委會在強大的行政壓力下失去了自主性。縱向的行政權如何與橫向的自治權相結合，便成為村民自治面臨的突出矛盾。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家所行使的權力是社會公共權力的組成部分，是政權意志的體現(xiàn)。村委會是以村民委員會為代表的自治組織，其權力來源于村民的選舉和授權，是一種社區(qū)自治權。雖然實行村民自治制度以來，國家行政權力逐步退出了鄉(xiāng)村社會，但是國家不可能放棄也不應該放棄對鄉(xiāng)村社會的管制。這樣就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政管理權與村民自治權二元并存”的局面。[6]免稅之后的村級財政出現(xiàn)了嚴重赤字的局面，維持村委會正常運轉的經費大部分來自于上級的轉移支付，村級的財政轉移支付由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，村干部也往往潛意識中認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務完成的好，才會有更多的轉移支付，這使得村級組織更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為自治組織的村民委員會及其成員村干部的自主性日益喪失。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。然而據(jù)調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村事務的管理還是很多，如有的村莊低保評定受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導”，村里公共設施的施工由上級領導指定的施工隊進行，等等?；鶎诱畬r村事務的管理權力不斷擴張，使村民的自治權受到限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊發(fā)展、村莊規(guī)劃、招商引資的實施起推進作用，所以村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性更加明顯。

　　3. 青年缺失： 外出務工對村民自治的削弱。

　　隨著我國城市化進程的加快，以農村為流出地、城市為流入地的人口流動明顯增強，這一趨勢改變了農村人口結構，也使村民自治制度受到了影響。有學者指出，現(xiàn)有的村民自治制度是一種適合于傳統(tǒng)村莊的自治制度。即人口相當、居住集中、居民日常流動性不強的村莊。然而在現(xiàn)代國家建構下，制度已明顯與現(xiàn)實需求不符合。

　　徐勇教授研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段農村人口流動呈三種不良勢態(tài)： 即有流動無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”，有流動無突破的鄉(xiāng)村結構再復制以及有流動無安寧的鄉(xiāng)村秩序失衡。[7]通過筆者在湖北及河南等地調研的資料可以看出，村里留守的都是老人、婦女和兒童，青壯年往往選擇外出打工。近幾年，不但空巢家庭戶數(shù)在增加，全家外出打工的戶數(shù)也呈增長趨勢。在現(xiàn)代社會的經濟壓力下，醫(yī)療教育資金的支出日益攀高，村民不愿意支出路費等行使自己的選舉權和其他權力。大多數(shù)外出打工人員只選擇春節(jié)回家，返回打工地點的時間也越來越提前，留在村莊的時間越來越少，造成其客觀上和主觀上的關系疏遠，對村里公共事務、集體經濟等無暇過問，村民與村莊的關系呈淡化趨勢。在這種情況下，投票選舉都難以保證，民主管理、民主監(jiān)督更無法淡及。村民自治制度“以人為本”的核心要素缺失，資金等要素流失，農民群眾一定程度上主動放棄了村民自治中的知情權、參與權、管理權、監(jiān)督權。再者，外出打工人員多是年輕人，對村莊來說，失去了活力和發(fā)展激情，村莊發(fā)展需要村民集思廣益，以發(fā)揮最大的主觀能動性。長年在外的打工者對村莊變化不敏感，也不能使他們發(fā)揮自己在城市所獲得的新思路和新想法，這一年齡層的缺失破壞了鄉(xiāng)村原有的人口結構，極大地削弱了村民自治的有效性。

　　4. 利益沖突： 被迫拆遷對農民自治權的侵犯。

　　媒體和網絡的發(fā)達使越來越多的人了解到，新農村建設和城市化發(fā)展帶來的對農民土地的征用和侵占，農村集體經濟的利益分配等問題逐漸突出，成為亟須解決的問題。土地、宅基地征用，粗暴侵占案例增多，征地拆遷已成為農村突出的社會矛盾，農民自治權遭到嚴重侵犯。征地拆遷矛盾重重，主要原因在于民眾參與度低，民主管理、民主監(jiān)督走形式主義，知情權遭漠視乃至剝奪。如今，征地拆遷過程大多由地方政府單方面主導，權利人對補償安置政策內容無法影響，更無力改變。尤其是那些離縣區(qū)及市區(qū)較近的城郊鄉(xiāng)村，違背大多數(shù)村民意見的拆遷更是時常發(fā)生。在這些征地拆遷過程中，激化的不是村民與征地方的矛盾，而是村民與政府的矛盾，在很多拆遷事件中，村民主要表達對政府的不滿意。由拆遷引發(fā)的矛盾和沖突將形成破壞力，摧毀城市化的成果，它不僅延緩城市化進程，還會影響社會安定。

　　拆遷矛盾的激化說明了村民無法實行自治權，無法依法安排自家宅基地的使用權，村民無法民主管理村莊事務。一些地區(qū)村干部與征地方相勾結非法出售村集體用地的使用權等現(xiàn)象，也說明了民主監(jiān)督的無效性，說明了“制度設計與民主實踐的巨大差距”[8]。程序細節(jié)設置、相關懲處措施及法律規(guī)定的不完備無法保障村民行使自治權。

　　三、完善村民自治的對策。

　　現(xiàn)代國家構建中權力的集中化、制度化和理性化為民主權利保障和參與擴大提供了可能性，而現(xiàn)代國家愈益深入滲透社會，愈益需要大眾的參與和認同來實現(xiàn)權力的理性化和可持續(xù)運轉。[9]自實行農業(yè)稅免稅以來，村民自治出現(xiàn)了不可避免的新問題，法律及制度的調整不僅是保障村民自治有效性的工具，更是保障農民權益和維護國家穩(wěn)定的法寶。

　　1. 加大轉移支付，重在公共物品及公共服務的提供。

　　農業(yè)稅取消后，農村農民和城市市民的公共物品及公共服務相比，農民所享受到的可以說是九牛一毛。農業(yè)稅的取消使村級組織越來越依賴于上級的轉移支付，村級各項工作和服務的開展完全受限于資金。道路方面，路網建設以來，沒有實現(xiàn)組組通的村莊比比皆是，修整公路需要大量的資金，超出了地方政府的可支配范圍，亟須中央轉移支付的支持。電網方面，在中西部的山區(qū)及丘陵地區(qū)，經常停電，變壓器等設備陳舊，維修人員奇缺，無法保證全天二十四小時供電。水利設施方面，水利設施的陳舊是影響農作物產量的主要原因之一，設備更換及正常檢修也需要由上級轉移支付資金做保障。自農家書屋廣泛使用以來，給村民生產和生活帶來了極大方便，但是仍然存在需求量小于供給量、圖書管理雜亂急需管理員的現(xiàn)象。農民培訓方面，筆者調研發(fā)現(xiàn)，農民受訓情況并不樂觀，培訓機會少、內容不豐富、培訓地點較遠等因素造成培訓效果不佳，需要更多的資金支持保障培訓次數(shù)、培訓質量、培訓效果。文化下鄉(xiāng)方面，主要問題是演出次數(shù)少，滿足不了村民需求。村民普遍反映，一年到頭的演出等活動只有一至兩次，電影放映及戲劇等演出費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府支出，大多數(shù)村級自治組織沒有足夠的財力為村民提供文化類演出服務。

　　從以上可以看出，資金不足是村民無法享受到滿意的公共服務的首要原因，而當前的資金來源只能依賴于上級的轉移支付。

　　2. 完善法律法規(guī)，保障自治權完整。

　　法律的完善是解決村級自治組織行政化的重要手段。1982 年，村民委員會組織被載入憲法，我國《村民委員會組織法》第四條規(guī)定： 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。但是，村委會的協(xié)助工作已經成為村委會的首要任務，并沒有詳細的規(guī)定和范圍制定。當前，法律主體的地位和關系方面并不清楚，易產生歧義，造成打“擦邊球”現(xiàn)象的發(fā)生。同時，缺少相應的問責及追究機制，造成二者之間的相互博弈，從而使法規(guī)和政策難以落實，致使村民的自治權被侵犯。要保障農民有效參與村民自治，提高基層民主的程度，就需要用更加明確、更加細致嚴謹?shù)恼呋蚍?，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級事務管理的范圍，加強責任追究及監(jiān)督。國家和政府的目標和任務要通過村委會這一自治組織來實現(xiàn)，對村委會成員的監(jiān)督及問責也亟須完善，以防止村委會成為其徇私舞弊和權力濫用的工具，更需要以法律的力量監(jiān)督村務公開的次數(shù)及內容的真實性。以此來保障廣大村民的自治權，實現(xiàn)法治民主，做到真正的自我管理、自我教育、自我服務。

　　3. 提高知識水平、法律水平，改善民主環(huán)境村民自治作為一項基本制度自實行以來，為國家的發(fā)展發(fā)揮了有目共睹的作用。但是，從筆者調研資料可知，大多數(shù)村民并了不解“村民自治”所謂何物，多年來與農民關系最為密切的制度并不為農民所了解，可見，農民受教育水平相比于城市市民還是處于較低水平。加布里埃爾·A·阿爾蒙德等人對各國的調查統(tǒng)計表明： 教育層級與參與程度成正比。3]農民是村民自治的實踐者，也是村民自治的受益者，受教育水平不僅直接影響農民的經濟生活，并且影響農民的政治生活。教育是提升農民政治意識及政治素養(yǎng)的唯一途徑。農民的政治意識和素養(yǎng)不僅決定了其參與鄉(xiāng)村管理能力和水平的高低，并且影響村民自治的深度及廣度，進而決定了村民自治的有效性和村民自治的成果。當前，農村青少年雖然已經享受到了國家義務教育的實惠，但是農村大多數(shù)村民受教育水平仍在初中水平，缺乏政治文化形成的環(huán)境。
首先，要大力發(fā)展農村科教文化事業(yè)，通過教育改變和更新農民的價值觀，滿足農民的思想意識與政治民主發(fā)展對知識的需求。其次，通過不同的方式向村民宣傳法律，講解法律，如與農民聯(lián)系較為密切的《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律，消除法盲，提高其法律意識。這樣不僅可以規(guī)范農民行為，并且可以使得農民在土地使用權和自身其他相關政治權益被侵犯時，學會使用法律，理性維權。再者，要以農民能夠接受的方式，如用平實的語言直接講解、村委會廣播宣傳、本村大學生返村演講等有效方法，向農民講解村民自治的內容，普及村民自治的參與方式和方法等。最后，對村干部的教育是重中之重。村民自治并不是所有的村民都要直接參與村里的每一件事，村干部需發(fā)揮導向性作用。村干部應不斷學習新的知識，更新觀念，及時了解國家相關政策，學習各地優(yōu)秀的事例和方法，以便實現(xiàn)更有效的村民自治。

　　當前，農村大量青年外出打工，特別是較為貧窮的中西部地區(qū)，導致農村自我管理后備軍不足。

　　同時，村干部平均年齡呈現(xiàn)出越來越大的趨勢，農村管理及發(fā)展受制于村干部自身的受教育水平低下及思想落后的事實。“打工型”村莊的主要留守群體是婦女，可通過鼓勵有知識基礎的婦女參與到村民委員會中來的方式緩解農村人才不足的情況。

　　另外，雖然我國現(xiàn)行的“大學生村官”制度對這種情況有所緩解，但是由于大學生村官對所工作村沒有歸屬感和責任感，往往將村官工作作為職業(yè)生涯的跳板，其發(fā)揮的效用并沒有達到最大值。有經濟基礎的村莊可引進外來管理人才，學習城市社區(qū)管理的模式，這樣不僅可以保障村民自治，而且可以提高自治和管理的效率。

　　四、結 論。

　　從村民自治的制度實行以來，這種“基層群眾性自治”在爭議和懷疑中走過了幾十個年頭，所取得的成就是中國人民有目共睹的。在國家建構過程中，村民自治的成長離不開國家政策的推動，國家要通過村民自治來規(guī)范鄉(xiāng)村治理，穩(wěn)定基層政權，更離不開各行政部門的配合、法律的完善及制度細節(jié)的調整。村民自治作為中國鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之舉，對基層最廣大農民的政治處境的改變、政治意識的提高、政治參與的促進、政治評價的認同都起到了積極作用。其發(fā)展前景和后勁是保證中國基層穩(wěn)定的法寶，也是現(xiàn)代化國家進程的重要推動力量。

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