現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法模式探討
[關(guān)鍵詞]
電力設(shè)施保護，行政執(zhí)法，授權(quán)，模式0、引言
不斷深化的電力體制改革越來越深刻地影響著電力行政執(zhí)法模式。政企分開后，電力企業(yè)不再具有行政執(zhí)法權(quán)，電力設(shè)施與電能保護的行政執(zhí)法權(quán)根據(jù)政府文件的規(guī)定交由政府綜合經(jīng)濟管理部門行使，而政府綜合經(jīng)濟管理部門限于人力、物力、經(jīng)驗，不能及時、有效地處理電力行政執(zhí)法中的相關(guān)問題，無法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能安全保護相對應的行政執(zhí)法隊伍。
而現(xiàn)階段，我國電力行業(yè)行政執(zhí)法所依賴的電力立法尚難有較大突破，電力行政執(zhí)法因而成為當前行業(yè)內(nèi)引人關(guān)注的難題。本文通過對電力行政執(zhí)法模式的理論探討，結(jié)合地方的電力行政執(zhí)法模式實踐進行分析，試圖找到解決難題的辦法。
1、授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件
電力行政執(zhí)法是電力行政執(zhí)法主體執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的行政行為，具體包括電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置等行政執(zhí)法種類，其中電力行政處理分為電力行政許可、電力行政確認和電力行政獎勵等。電力行政處罰是電力行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織對違反電力法律、法規(guī)、規(guī)章的自然人、法人或其他組織實施的一種行政制裁，是最主要的電力行政執(zhí)法權(quán)，而現(xiàn)階段電力行政執(zhí)法的難題也就在于電力行政處罰權(quán)的行使，電力行政處罰權(quán)是電力行政執(zhí)法權(quán)的集中表現(xiàn)，因此在一定意義上講，電力行政主體行使電力行政處罰權(quán)模式?jīng)Q定了行使執(zhí)法權(quán)的模式。
在目前電力行政執(zhí)法主體存在事實上缺位的情況下，電力行政執(zhí)法需要授權(quán)。其必要條件如下：
(1)授權(quán)形式特定。即必須是由享有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國家機關(guān)，以制定法律、法規(guī)形式進行授權(quán)。由國務院部、委員會以及地方政府所制定的行政規(guī)章并不能進行授權(quán)。
(2)授權(quán)范圍特定。被授出的行政執(zhí)法權(quán)應是共有權(quán)力，而非專有權(quán)力。共有權(quán)力是并不專屬于某一特定機關(guān)所享受的權(quán)力，而專有權(quán)力只能由法律規(guī)定的某一特定機關(guān)行使。如行政拘留等限制人身自由的行政處罰權(quán)就是公安機關(guān)的專有權(quán)力，不能通過授權(quán)方式由其他組織實施。鑒于授權(quán)是由特定的國家機關(guān)把某些行政權(quán)力授予非行政機關(guān)的組織行使，使該組織取得了行政管理授權(quán)的主體資格，即可以自己的名義獨立行使這些權(quán)力，也同時以自己的名義獨立承擔因行使這些權(quán)力所引起的法律后果。被授權(quán)的組織從其組織特性和設(shè)立初衷而言是不具備行政執(zhí)法功能的，被授權(quán)組織在經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)之后，成為具有法定和固有職權(quán)的組織，其權(quán)限已由法律、法規(guī)固化，因此，被授權(quán)的組織應在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法。
(3)必須授權(quán)給具有管理公共事務職能的組織。作為被授權(quán)行使行政權(quán)力的組織，應當具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)和業(yè)務的正式工作人員，還應具有相應的檢查、鑒定等實施行政執(zhí)法的技術(shù)條件并且能夠獨立承擔法律責任。但法律并未限制作為行政授權(quán)對象的組織類型，《行政處罰法》僅規(guī)定了一個組織要能夠成為被授權(quán)行使行政處罰權(quán)的組織，關(guān)鍵要素是該組織須具備管理公共事務職能。從實踐來看，具備管理公共事務職能的組織，包括社會團體、事業(yè)組織和企業(yè)在內(nèi)，均可成為被授權(quán)對象。
2、非常設(shè)機構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)模式
2.1、模式的依據(jù)
公安部、國家經(jīng)貿(mào)委1999年頒布的《電力設(shè)施保護條例實施細則》第三條規(guī)定“各級地方人民政府設(shè)立的由同級人民政府所屬有關(guān)部門和包括電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的電力企業(yè)負責人組成的電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組，負責領(lǐng)導所轄行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施的保護工作，其辦事機構(gòu)設(shè)在相應的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，負責電力設(shè)施保護的日常工作”。《國務院辦公廳關(guān)于加強電力設(shè)施保護工作的通知》(國辦發(fā)[2006]10號)中要求“地方各級人民政府要切實負起責任，加強電力設(shè)施保護工作的組織領(lǐng)導，成立由政府分管領(lǐng)導任組長，發(fā)展改革、電力監(jiān)管、公安、工商、林業(yè)、土地、建設(shè)等相關(guān)部門以及電力企業(yè)負責人參加的電力設(shè)施保護工作領(lǐng)導小組，落實職責分工，統(tǒng)籌研究保障措施，加強信息通報交流，及時解決電力設(shè)施保護工作中的重大問題”。
2.2、模式分析
《電力設(shè)施保護條例實施細則》頒布后，各地基本上都成立了電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組并設(shè)立了辦公室。但電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組及下設(shè)的辦公室不能以自己名義行使行政執(zhí)法權(quán)，而只能針對不同的違法行為，分別由電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組中的公安、工商、土地等部門以各自名義分別開展行政執(zhí)法工作。在此過程中，電力設(shè)施保護辦公室主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、信息溝通的作用。電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組和下設(shè)的辦公室屬臨時機構(gòu)，不會受行政編制等問題的困擾，將其作為一個以電力管理部門牽頭，聯(lián)合公安、工商、電力監(jiān)管、林業(yè)、土地、電力企業(yè)等部門共同執(zhí)法的行政執(zhí)法主體，相對于下文其他幾種模式，這種模式是具有較為突出優(yōu)勢的。因此，通過立法授權(quán)，使電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組或下設(shè)的辦公室具體行使行政執(zhí)法職能，又因為實踐中該小組及下設(shè)辦公室通常設(shè)立在電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，便可充分利用電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的人、財、物等資源。例如僅就人力資源的利用來說，原來的電力執(zhí)法大隊的執(zhí)法人員都有行政執(zhí)法證，具備豐富的行業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗，熟悉電力設(shè)施及電能保護的有關(guān)情況。如陜西省電力企業(yè)中具有行政執(zhí)法證的人員達1328人，該部分人員絕大多數(shù)具有一定執(zhí)法經(jīng)驗，然而在電力工業(yè)政企分開改革后，這部分人員大多被分流或承擔其他職責，如能采用授權(quán)電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組或下設(shè)的辦公室進行行政執(zhí)法模式，則可在不改變編制之前將部分人員由電力設(shè)施保護領(lǐng)導小組統(tǒng)一管理并開展行政執(zhí)法工作。
地方政府設(shè)立的電力設(shè)施和電能保護領(lǐng)導小組或下設(shè)的辦公室能否通過法律、法規(guī)的授權(quán)而取得相應的行政執(zhí)法權(quán)呢?
需要先分析一下電力設(shè)施和電能保護領(lǐng)導小組和下設(shè)的辦公室是否是組織。組織通常被認為是從事旨在達到某種目的而活動的團體或集團，組織往往是與制度是相聯(lián)系的。諾斯曾形象地把制度與組織的關(guān)系比喻為一個社會的游戲規(guī)則和這個社會游戲的參與者即角色之間的關(guān)系?；蛘哒f，組織是制度或規(guī)則的集合。法學意義上的組織更多是指人的集合體，這個集合體具有一定的規(guī)則。無論經(jīng)濟學或法學，通常將組織區(qū)分為企業(yè)組織、政府組織、社團組織等等。從這個意義上講，電力設(shè)施和電能保護領(lǐng)導小組及其下設(shè)的辦公室都屬于組織，電力設(shè)施和電能的行政執(zhí)法保護工作則無疑屬于公共事務。
基于此，可以認為電力設(shè)施和電能保護領(lǐng)導小組及下設(shè)的辦公室符合被法律、法規(guī)授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)并給相對人以行政處罰的條件。在取得授權(quán)后就具備了以自己的名義在法定的范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法并對相對人進行行政處罰的主體資格，并獨立承擔法律責任，而因?qū)嵤┬姓?zhí)法引起行政復議和行政訴訟的，則以自己的名義參加行政復議和訴訟。
3、電力管理部門與公安機關(guān)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式
3.1、模式的依據(jù)
電力管理部門擁有行政執(zhí)法權(quán)，在解決電力行政執(zhí)法難題中應當處于主導地位。按照《電力法》等法律、法規(guī)，其不僅擁有對電力事業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，而且應當履行因行使管理權(quán)須承擔的義務，如對電力設(shè)施保護區(qū)設(shè)立標志等。電力管理部門還擁有對電力企業(yè)和用戶執(zhí)行電力法律、行政法規(guī)情況的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處理權(quán)、行政處罰權(quán)。需要指出的是，根據(jù)《治安管理處罰法》公安機關(guān)對破壞電力設(shè)施和竊電的治安案件有治安管理處罰權(quán)，有權(quán)對因破壞電力設(shè)施、竊電而違反治安管理法規(guī)的個人執(zhí)行行政拘留。無論電力行政執(zhí)法采取哪一種模式，這些權(quán)力專屬于公安機關(guān)。
按照《電力法》和《用電檢查管理辦法》，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不僅享有用電檢查權(quán)，而且對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序行為有制止權(quán)。上述有關(guān)法律規(guī)定構(gòu)成三方聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)，也明確了三方在聯(lián)合執(zhí)法時的各自法律地位，即由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進行用電檢查并制止有關(guān)違法行為，同時根據(jù)違法行為的性質(zhì)與類屬，分別報告電力管理部門和公安機關(guān)，由電力管理部門和公安機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定進行行政處罰。
3.2、三方聯(lián)合執(zhí)法實踐
一些地方已經(jīng)進行了電力管理部門、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)及公安機關(guān)三方聯(lián)合執(zhí)法的嘗試。例如湖北省巴東縣近幾年來按照“預防為主、整治為輔、打防結(jié)合、安全第一”的思路，建立獨特的政府主導、部門配合、企業(yè)實施、群防群治的電力設(shè)施保護綜合性模式。黑龍江省則在省公安廳下設(shè)直屬分局，依托電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)共同開展電力行政執(zhí)法。
3.3、對三方聯(lián)合執(zhí)法模式的分析
在當前階段，尤其是在尚無地方立法明確授權(quán)的情況下，聯(lián)合執(zhí)法模式可在一定程度上解決電力行政執(zhí)法事實上的“真空”問題，具有一定合理性，但在實踐中仍然存在一些問題，例如執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機制等問題都需一一理順。這些問題如果能予以解決，則在當前情況下這種模式可作為一種解決電力行政執(zhí)法難題的可行的辦法。
4、成立專門機構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)模式
4.1、模式的可行性與難點
各級人民政府如果能夠成立專門的“電力設(shè)施和電能保護辦公室”或類似行政機構(gòu)，在取得法律法規(guī)授權(quán)的情況下，負責統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能的保護工作，是較為理想的方案。但實施該模式有兩大難點：(1)機構(gòu)和編制審批難?？紤]目前政府機構(gòu)改革行政機關(guān)縮編、機構(gòu)精簡的大趨勢，設(shè)立類似的行政機構(gòu)難度較大。(2)資金、技術(shù)方面的困難。電力設(shè)施和電能保護工作量大，需要一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員，需要資金和技術(shù)投入，但政府部門在人員、技術(shù)和資金投入都存在困難。而成立一個事業(yè)機構(gòu)以接受電力管理部門委托的方式進行行政執(zhí)法，也存在著上述類似問題。
4.2、相關(guān)實踐探索和存在的問題
為解決電力行政執(zhí)法主體事實上的缺位問題，湖北省荊州市于2006年5月19日成立了事業(yè)編制的荊州市電力行政執(zhí)法大隊，其行政事業(yè)編制為5 名，人員全部從財政全額撥款單位在編在崗人員中選調(diào)。但如果按照實際需求配比，僅荊州11個縣市的專業(yè)執(zhí)法人員就應配置到117人左右。按照1998年8 月荊州電力局法制辦公室會同荊州市經(jīng)委相關(guān)人員對執(zhí)法成本作過的一次估算：當?shù)卣谥匦陆M建電力行政執(zhí)法主體的過程中，對其場所、設(shè)施、技術(shù)裝備等一次性投入需1200萬元左右，日常執(zhí)法成本每年需支付800到1000萬元左右，這一結(jié)果要比電力部門直接行使執(zhí)法職能時的成本高出69.7%。由此可見，成立專門的行政執(zhí)法機構(gòu)不僅設(shè)立難，而且運行難，因此在實踐中是不太可行的。
5、授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或電力行業(yè)協(xié)會行使行政執(zhí)法權(quán)模式
5.1、該模式的依據(jù)
電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體。單就行政處罰權(quán)而言，《行政處罰法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”，即除了行政管理職能的行政機關(guān)擁有行政處罰權(quán)外，經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的非電力行政管理機構(gòu)的其他組織也可以行使行政處罰權(quán)。
公共事務是相對私人事務的一個概念，是指涉及全體社會成員的共同利益的社會事務，具有社會性、公益性。管理公共事務職能是指某一組織可以提供涉及全體社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務，這一職能為個人無法或不愿完成，該職能的行使將使全體社會成員受益。從這一點而言，電力行業(yè)協(xié)會和電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)均具備管理公共事務職能。
按照《電力供應與使用條例》的規(guī)定，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)“依法負責本供區(qū)內(nèi)的電力供應與使用的業(yè)務工作”，電網(wǎng)經(jīng)營管理的是公共物品，更牽涉供區(qū)內(nèi)全體公眾的共同需求、共同利益，因此完全具備公共事務管理職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。
5.2、對該模式的分析
5.2.1、不宜授權(quán)行業(yè)協(xié)會行使電力行政執(zhí)法權(quán)
行業(yè)協(xié)會是由行業(yè)的競爭者構(gòu)成的非盈利組織，其目的是在促進提高行業(yè)中的產(chǎn)品銷售和提供多邊性援助服務。行業(yè)協(xié)會具有非盈利性、民間性和自治性和公益性或互益性等特征。電力行業(yè)協(xié)會作為以電力企業(yè)為成員組成的非盈利組織，其職責和功能在于為區(qū)域內(nèi)電力企業(yè)提供“多邊性服務”。如授權(quán)其行使針對于破壞電力設(shè)施和盜竊電能的行政執(zhí)法權(quán)，其功能范圍將得以擴大，與電力行業(yè)協(xié)會的組織特性相違背，因而不宜將電力行業(yè)協(xié)會作為被授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的組織。
5.2.2、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)可以作為被授權(quán)的電力行政執(zhí)法主體
地方以立法形式授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)在研究和實踐有不同意見。持反對意見者認為，電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)分出，不宜再走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對竊電等行為的行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟條件下市場主體地位平等的原則。
我們認為，這些看法具有片面性，原因如下：
(1)電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法要交由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)，不存在與電力體制改革的大方向相沖突的問題。
(2)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗，如能由電力企業(yè)來行使電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，能夠彌補當前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。
(3)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)地方具有獨立法人地位的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使該區(qū)域的電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，則會使電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。
(4)通過法律法規(guī)授權(quán)獲得的行使針對電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)有著嚴格的執(zhí)法范圍限定，作為被授權(quán)的執(zhí)法主體，不得將行政執(zhí)法權(quán)用于處理與其他民事主體的合同法律關(guān)系。
實踐中，是否履行供用電合同而發(fā)生的合同法律關(guān)系與違反行政法規(guī)導致的行政處罰關(guān)系往往界限分明，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)按照固化的授權(quán)范圍很難將行政執(zhí)法權(quán)用于處理因供用電合同而形成的民事關(guān)系。綜上所述，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。
5、結(jié)語
電力體制改革在客觀上造成了資源的重新配置，但未能實現(xiàn)優(yōu)化，從而使得電力行政執(zhí)法效能低下。改變電力行政執(zhí)法難的局面需要考慮其合法性、經(jīng)濟性和操作性。綜述以上4種模式，通過地方立法授權(quán)電力設(shè)施保護小組或小組下設(shè)的辦公室行使行政執(zhí)法權(quán)不僅在實施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關(guān)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置并進而達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。