行政自由裁量權(quán)作為行政機(jī)關(guān)“自由進(jìn)行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動(dòng)的權(quán)力”，① 日益得到承認(rèn)和尊重并成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的有力工具，但它存在著被濫用的危險(xiǎn)，正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。② 因此它必須受到監(jiān)督與審查，否則將導(dǎo)致行政專橫與恣意。對(duì)此，傳統(tǒng)法治要求行政合法，即要求行政活動(dòng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，是一種合法性控制。但這種合法性控制對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使顯然是毫無針對(duì)性的，因?yàn)樾姓杂刹昧坎⒉怀龇梢?guī)定的范圍和幅度。所以，必須有一種新的控權(quán)理論或法律原則來防止行政自由裁量權(quán)的濫用。合法性原則已不敷所用，行政合理性原則應(yīng)運(yùn)而生。③ 16世紀(jì)末，英國(guó)下水道管理委員會(huì)在關(guān)于修正河岸征收費(fèi)用的著名判詞中，柯克大法官寫道：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受到限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不是按照他們自己的意愿和人的感情行事”。④ 這一著名判詞開了合理性原則約束行政自由裁量權(quán)之先河。
合理性審查作為合法性審查的延伸和補(bǔ)充，對(duì)行政主體提出了更深層次的要求，體現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)正義、人間倫理，離形式傾向的法律最遠(yuǎn)”，⑤ 是行政法治發(fā)展的必然趨勢(shì)，已成為世界各國(guó)控制行政自由裁量權(quán)的公認(rèn)原則。而在我國(guó)現(xiàn)行的司法審查制度中，行政合法性（行政是否合法）已經(jīng)受到了司法監(jiān)督，但行政合理性（即行政自由裁量權(quán)行使是否合理）尚未受到司法的有效監(jiān)督，對(duì)行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對(duì)這一問題的研究尚不充分，本文試就此問題作一淺探。
一、行政合理性司法審查的必要性及其現(xiàn)狀
正如上所言，對(duì)行政行為合理性進(jìn)行司法審查已經(jīng)成為眾多法治國(guó)家的共識(shí)，根本原因就在于合理性審查彌補(bǔ)了合法性審查的不足，適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治的潮流，能夠從更高層次上體現(xiàn)法的正義、理性。確立司法合理性審查，它的必要性至少體現(xiàn)在以下幾方面：
首先，行政合理是行政法治發(fā)展的必然要求。行政法治的核心在于控制權(quán)力，保障權(quán)利，實(shí)質(zhì)是“防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則”。⑥ 現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)主義法治，從行政合法性司法審查發(fā)展為行政合理性司法審查，合法性實(shí)現(xiàn)的是最基本的正義，合理性實(shí)現(xiàn)的是高層次的正義。這種轉(zhuǎn)變要求行政權(quán)力的運(yùn)作不僅在形式上要符合實(shí)在法的要求，即行政之合法性，同時(shí)要符合理性、公平、正義的要求，即行政合理性，從機(jī)制上進(jìn)一步限制了行政權(quán)力的自由行使，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治的發(fā)展趨勢(shì)。
其次，能限制行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)的膨脹是現(xiàn)代行政的一個(gè)突出特點(diǎn)，如果不加以限制，它將會(huì)變成一種專斷權(quán)。正如美國(guó)大法官道格拉斯所指出：“如果我們不對(duì)行政行為所要求的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行嚴(yán)格和精心的限制，其自由裁量權(quán)沒有任何實(shí)際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對(duì)的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開始”。⑦ 對(duì)于行政自由裁量權(quán)，成文法的規(guī)制在技術(shù)上無法實(shí)現(xiàn)。為此，在適度范圍內(nèi)授予法官根據(jù)正義或理性來判斷行政行為是否合理的權(quán)力，確立行政合理性司法審查制度，以合理性司法審查來對(duì)抗行政自由裁量權(quán)，是控制自由裁量權(quán)的重要途徑。
再次，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。“現(xiàn)代法是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法”。⑧ 行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，給行政機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利留下了空隙，容易給相對(duì)人的合法權(quán)益帶來侵害。合理性審查是因應(yīng)行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張而出現(xiàn)的，合理性審查原則的確立，為司法機(jī)關(guān)限制行政自由裁量權(quán)提供了基本的依據(jù)，為廣大公民提供了有效的司法救濟(jì)途徑，保障了公民合法權(quán)益免受自由裁量權(quán)的侵害。
由于合理性司法審查在控制行政自由裁量權(quán)及保障人權(quán)等方面的突出作用，這一原則已得到現(xiàn)代各國(guó)立法的普遍承認(rèn)和尊重。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第706條規(guī)定：“對(duì)于獨(dú)斷專行、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)”的行為，法院“應(yīng)當(dāng)宣布為非法，予以撤銷”。日本《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定：“關(guān)于行政廳的裁量處分，限于超越裁量權(quán)的范圍或者存在裁量權(quán)濫用的情況下，法院可以撤銷該處分”。澳大利亞1977年頒布的《司法審查法》第5條規(guī)定，執(zhí)行法律作出的決定屬于對(duì)法律授予的權(quán)力不適當(dāng)運(yùn)用的，法院可以進(jìn)行司法審查，德國(guó)《行政法院法》第114條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)獲授權(quán)可進(jìn)行自由裁量時(shí)，對(duì)具體行政行為或?qū)ψ龀鼍唧w行政行為要求的拒絕或不答復(fù)是否因?yàn)樽杂刹昧砍狡浞ǘń缦藁虿环鲜跈?quán)目的而是否違法的問題，法院亦可審查”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第201條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)所為之行政行為，以其作為或不作為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力者為限，行政法院得以撤銷”。我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這一規(guī)定賦予了人民法院對(duì)具體行政行為的合理性審查權(quán)，但通說認(rèn)為其深度和廣度有限，使得許多合理性問題無法進(jìn)入司法審查。然而，我國(guó)政府在加入WTO的議定書中，明確做出承諾：“中國(guó)應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“GATT1994”）第10條第l款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為”。⑨ 上述條款為我國(guó)未來的行政司法審查發(fā)展指明了方向，對(duì)拓展行政合理性審查范圍起到了積極作用。
二、合理性司法審查范圍
行政自由裁量權(quán)的合理性審查范圍，涉及行政職權(quán)與司法審判權(quán)的關(guān)系問題。合理性審查的目的是制約行政權(quán)，而不是削弱行政權(quán)，更不是代替行政權(quán)。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”，⑩ 盡可能不做不理想的事情。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量行為的合理性司法審查并不是恣意的、無限度的，而存在范圍的問題。就司法合理性審查的范圍而言，西方國(guó)家大都采取了普遍的法治主義原則，立法時(shí)采取概括式表明行政行為應(yīng)接受合理性司法審查，同時(shí)以列舉式立法技術(shù)排除部分行政行為接受合理性司法審查。合理性司法審查范圍包括寬度和深度兩個(gè)層面。
1.合理性司法審查范圍之寬度
寬度亦稱為廣度，指的是什么樣的行政行為應(yīng)納入到合理性司法審查中去，而不能被排除在外，這是范圍界定的首要問題?，F(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，無一不是行政權(quán)的日趨膨脹，為了限制行政權(quán)，體現(xiàn)“有權(quán)利便有救濟(jì)”、“ 有權(quán)力必有責(zé)任”的法治理念，必然的趨勢(shì)是合理性司法審查廣度的日漸拓寬。“行政訴訟成熟之時(shí)，就是受案范圍作概括式規(guī)定，也就是無受案范圍之日……”(11) 這大致是對(duì)合理性司法審查廣度擴(kuò)展趨勢(shì)的概括?？v觀現(xiàn)代各國(guó)合理性司法審查的廣度，基本已將各種行政自由裁量行為都納入到司法審查中去，這一點(diǎn)可以從上述各國(guó)的立法看出。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第706條、日本《行政案件訴訟法》第30條、德國(guó)《行政法院法》第114條等條款規(guī)定，自由裁量行為皆為可撤消、可審查的對(duì)象。在我國(guó)，《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。第54條“行政處罰顯示公正的，可以判決變更”。由此，我國(guó)的行政行為司法審查理論通說認(rèn)為，人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，以合法性審查為原則，合理性審查為例外。……作為合法性審查的例外，行政處罰顯示公正的，人民法院可以審查它的合理性。(12) 更有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第54條關(guān)于濫用職權(quán)及行政處罰顯失公正屬于不合法范疇，我國(guó)的行政訴訟的法律規(guī)范體系中，司法審查只有一個(gè)原則，即合法性審查原則。(13) 對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者不敢茍同?！缎姓V訟法》第54條的規(guī)定，本質(zhì)上是對(duì)合理性司法審查原則的承認(rèn)與肯定，明確了各種自由裁量行為（尤其是行政處罰）都可進(jìn)行合理性司法審查。根據(jù)第54條的規(guī)定，對(duì)濫用職權(quán)的具體行政行為，人民法院可以判決撤銷；對(duì)顯失公正的行政處罰，人民法院可以判決變更。所謂濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，行政機(jī)關(guān)并未超出授權(quán)的范圍，不存在不合法的問題；所謂顯失公正，是指行政機(jī)的行政決定是如此的荒謬，以致有一般理智的人都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違反社會(huì)公認(rèn)的公平規(guī)則，從而導(dǎo)致行為明顯的不公正。濫用職權(quán)是從主體和行為著眼，顯失公正則是從行為結(jié)果著眼。(14) “行政處罰顯失公正”是形式上合法但內(nèi)容極不合理的行政行為，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，屬于“濫用職權(quán)”的范疇，對(duì)其特別規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權(quán)。人民法院認(rèn)定是否屬于濫用職權(quán)或顯失公正，關(guān)鍵是確定行政機(jī)關(guān)是否在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)力，本質(zhì)是對(duì)行政自由裁量行為的合理性審查。并且根據(jù)第54條“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷……（五）濫用職權(quán)的”這一規(guī)定，人民法院對(duì)各種行政自由裁量行為都可以進(jìn)行合理性審查。
2.合理性司法審查范圍之深度
合理性司法審查原則的確立并不意味著司法機(jī)關(guān)可以對(duì)自由裁量行為進(jìn)行任意的、無限度的司法審查，而存在深度的問題。深度又稱強(qiáng)度，指的是合理性司法審查應(yīng)深入到什么樣的程度，怎樣的行政裁量行為將受到司法干預(yù)，才能既控制行政自由裁量權(quán)無節(jié)制地行使，又不至于導(dǎo)致權(quán)力失衡和行政效能的癱瘓，這是范圍界定的根本問題。從價(jià)值判斷的角度講，合理性審查追求的是一種至善至美的境界，但是如果法院運(yùn)用合理性審查原則去要求各種自由裁量行為的絕對(duì)公正、合理，對(duì)所有不合理或不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨槎寂袥Q變更或撤銷，那么行政效能將陷入癱瘓，政府所承載的一系列社會(huì)管理職能就難以實(shí)現(xiàn)，行政自由裁量權(quán)會(huì)變得名存實(shí)亡。尤其是由于行政裁量形態(tài)的不同，決定了司法審查深度必須要確定在一個(gè)務(wù)實(shí)的水平上。從各國(guó)的司法實(shí)踐來看，對(duì)自由裁量行政行為的司法審查都定位在基本合理的水平上，即所謂的“基本合理原則”。(15) 美國(guó)對(duì)濫用行政自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查的深度，根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第706條的規(guī)定，定位于“專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)”或“用專斷的反復(fù)無常的方式行使自由裁量權(quán)”；澳大利亞合理性司法審查的深度，根據(jù)司法審查法的規(guī)定，限于“該決定的作出是違反自然公正原則的”或“作出該決定屬于濫用職權(quán)”；(16) 德國(guó)合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政法院法》第114條規(guī)定，限于“超越其法定界限”或“不符合授權(quán)目的”；日本合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定，限于“超越裁量權(quán)的范圍”或者“存在裁量權(quán)濫用的情況”。在我國(guó)，關(guān)于行政合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，限于“濫用職權(quán)”或“顯失公正”。當(dāng)各種行政自由裁量行為達(dá)到上述深度時(shí)，法院方可干預(yù)，運(yùn)用合理性司法審查對(duì)其進(jìn)行矯正，而其他一般的合理性問題被排除于司法審查范圍之外。
三、合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)
雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權(quán)”與“顯失公正”作為合理性司法審查的深度，但兩者過于抽象與籠統(tǒng)，尚缺乏明確的立法解釋或司法解釋，不具有可操作性。因此，對(duì)于法院來講，要找到一些具體的操作標(biāo)準(zhǔn)（或者說合理性原則的考察因素），以判定行政行為是否合理，是否“濫用職權(quán)”或“顯失公正”，進(jìn)而決定是否作出變更或撤銷的判決。

對(duì)于合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)，在理論上的研究都止于對(duì)立法或司法判例的歸納，標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。英國(guó)法院對(duì)于行政行為的司法審查，主要從以下八個(gè)方面進(jìn)行：（1）違反管轄條件；（2）違反明確的法定程序；（3）不正當(dāng)?shù)奈?；?）不合理；（5）不相關(guān)的考慮；（6）不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)；（7）違反自然正義；（8）案卷表面錯(cuò)誤。(17) 其中“不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)”屬合理性司法審查的操作標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法院對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有六個(gè)：（1）是否違法，其中“違法”包括實(shí)質(zhì)的違法與程序的違法。（2）是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免，其中憲法規(guī)定的權(quán)利包括公民的選舉權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)等。（3）是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒有法定權(quán)利。（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)。根據(jù)司法實(shí)踐，濫用自由裁量權(quán)的行為又包括目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常，考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等。（5）是否沒有事實(shí)根據(jù)。（6）是否沒有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”。(18) 其中“目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延”亦屬判定行政行為是否合理的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要包括六個(gè)：（1）無權(quán)限；（2）超越管轄權(quán)，包括超越地域管轄權(quán)與超越實(shí)體管轄權(quán)；（3）實(shí)體瑕疵，包括法律瑕疵、事實(shí)瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯(cuò)誤方法等；（4）違反程序與形式；（5）超越自由裁量權(quán)，包括超越自由裁量權(quán)范圍和不行使自由裁量權(quán)；（6）濫用自由裁量權(quán)，具體包括違反合理性原則（具體化為適當(dāng)性原則、必要性原則和比例原則）、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待。(19) 其中“違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待”都屬合理性司法審查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。
在我國(guó)，目前對(duì)于合理性司法審查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，尚無立法上的規(guī)定，也缺乏司法判例參照。縱觀各國(guó)合理性司法審查具體標(biāo)準(zhǔn)，雖不盡一致，但對(duì)行政裁量“目的適當(dāng)”和“相關(guān)考慮”的考察已經(jīng)成為西方法治國(guó)家的共識(shí)。因此，我國(guó)可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先將上述兩者作為法院判定行政行為是否“濫用職權(quán)”或“顯失公正”（即是否合理）的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。
1.目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)
探求立法目的，符合立法本意，是依法行政必然要求。行政機(jī)關(guān)作出行政裁量決定時(shí)都必須嚴(yán)格遵循法律授權(quán)的目的，針對(duì)具體情況，選擇最符合立法機(jī)關(guān)的授權(quán)意圖的決定，進(jìn)而保證立法機(jī)關(guān)至上的觀念不會(huì)變成一句空洞的政治口號(hào)，而是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的政治制度。因此，“行政機(jī)關(guān)若是違背了法律賦予其行使自由裁量權(quán)的目的，應(yīng)按濫用權(quán)力論處”。(20) 目的適當(dāng)是指具體行政裁量行為所追求的目的是法律授權(quán)的目的，并且在追求法定目的的同時(shí)不存在法律所不允許的附屬目的和隱藏目的。目的是否適當(dāng)是以行政裁量目的與立法授權(quán)目的進(jìn)行比對(duì)之后得出的結(jié)論，因此，作為法院來講，面臨著確定立法目的和行政裁量目的的雙重任務(wù)。
對(duì)于立法目的的確定，法院只能從立法機(jī)關(guān)的立法中去發(fā)現(xiàn)、分析、確定授權(quán)目的，而不能自己隨意去創(chuàng)設(shè)目的，也不能篡改立法機(jī)關(guān)的意圖。在司法實(shí)踐中，如果立法目的清晰、明確，法院是比較容易確定的。然而，現(xiàn)實(shí)中法律用語彈性較大，極少立法明文規(guī)定法律目的，法院必須求助于客觀的標(biāo)準(zhǔn)和方法。一種方法是通過立法解釋，即根據(jù)當(dāng)時(shí)立法的有關(guān)文件和說明來尋找立法目的。另一種是從法律的整體語境中去推斷立法目的。第三種是根據(jù)公平正義的原則去解釋法律目的，丹寧勛爵指出，“制定法和法律文件的語言永遠(yuǎn)不可能是絕對(duì)明確的，因此解釋它們的時(shí)候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋。”(21) 顯然，法院在運(yùn)用后兩種方法時(shí)，法院的權(quán)力是很大的，可以說是一種近似造法的自由裁量。
對(duì)于行政裁量決定的目的確定，相比立法目的更難確定。司法實(shí)踐中，一種方法是法院先考察在作出行政裁量決定過程中有無說明理由的程序要求，如果法律有這這方面的程序要求，而行政機(jī)關(guān)在作出裁量決定時(shí)卻沒有履行，那么，就可以推斷其目的或動(dòng)機(jī)是不適當(dāng)?shù)?。另一種方法是在案件審理中，要求被告行政機(jī)關(guān)以答辯形式說明作出裁量決定的理由和目的，再經(jīng)周詳推測(cè)論證后，判定行政自由裁量行為目的是否適當(dāng)。
2.考慮相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)
英國(guó)法官丹寧指出：“法定機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)從來不是無約束的，它是應(yīng)該按照法律行使的自由裁量權(quán)。它至少意味著：法定機(jī)構(gòu)必須受到有關(guān)因素，而不受無關(guān)因素的影響和指導(dǎo)。”(22) 所謂相關(guān)因素是指與行政裁量決定之間的內(nèi)在關(guān)系并可以作為決定根據(jù)的因素?？紤]相關(guān)因素是依法行政和法治的內(nèi)在要求，設(shè)計(jì)相關(guān)因素，從立法上明確了行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的基本思路和軌跡，它是立法機(jī)關(guān)對(duì)裁量決定的一種預(yù)期追求，行政機(jī)關(guān)必須服從和落實(shí)立法機(jī)關(guān)的意愿，否則，法院可判定行政裁量行為不具合理性。
對(duì)于相關(guān)因素的規(guī)定，大致存在著三種可能情況：一是法律窮盡規(guī)定了所有與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)因素；二是法律規(guī)定了若干相關(guān)因素，另外還賦予行政機(jī)關(guān)去裁量創(chuàng)設(shè)其認(rèn)為是合理的相關(guān)因素；三是法律沒有確定任何的相關(guān)因素，完全由行政機(jī)關(guān)自己根據(jù)個(gè)案去裁量創(chuàng)設(shè)。從各國(guó)立法上看，上述第一種情況較為少見，后面兩種情況是常態(tài)，并且，除非法律明確地指出其所列的相關(guān)因素是窮盡性的、排他性的，不允許任何的創(chuàng)設(shè)，否則的話，我們應(yīng)該把有限的列舉視為上述第二種情形。
在第一種情形下，只存在法律明示的相關(guān)因素，法院的判定，只需參照法律的規(guī)定。而在后兩種情況下，還存在法律未明確的默示相關(guān)因素，法院必須通過一定的規(guī)則去推導(dǎo)闡釋，而這種規(guī)則理論與實(shí)務(wù)界尚在討論探求中。筆者認(rèn)為，可從下列兩方面把握：一是根據(jù)法律上下文的語境，做出某種合理推測(cè)，決斷某涉案因素是不是相關(guān)因素。例如，某餐館不久前剛因?yàn)閲?yán)重違反食品衛(wèi)生規(guī)定而被吊銷衛(wèi)生許可證，現(xiàn)在又來申請(qǐng)。假設(shè)法律對(duì)這類情況沒有作出明確時(shí)限限定，但是，從公共衛(wèi)生管理規(guī)定的主要目的之一就是維護(hù)公共衛(wèi)生安全上考慮，法院可推斷出上述違法情況（違反食品衛(wèi)生規(guī)定）可以成為決定是否再次發(fā)放衛(wèi)生許可證的相關(guān)因素；二是根據(jù)行政法基本原則的要求，推導(dǎo)出某些相關(guān)因素，如行政信息真實(shí)原則。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)向普通公眾公布了以往違章搭建的處理結(jié)果，那么，當(dāng)行政機(jī)關(guān)處理同類案件時(shí)，就應(yīng)將以往案例作為處理本案的相關(guān)因素考慮。四、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的司法運(yùn)用
1.目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用
如果行政機(jī)關(guān)作出裁量決定的目的完全不符法律授權(quán)意圖，而是出于各種不適當(dāng)?shù)淖非螅欠ㄔ罕憧烧J(rèn)定裁量決定是不合理的。但在某些情況下，行政機(jī)關(guān)作出決定的目的是雙重的或者多重的，其中有的是不適當(dāng)?shù)模行﹨s符合立法本意，那么，法院將面臨如何判斷其中不適當(dāng)目的對(duì)整個(gè)裁量決定效力產(chǎn)生多大影響的問題。
在理論界，對(duì)于此問題的判斷技術(shù)主要有真實(shí)目的說、因果關(guān)系說、決定原因說和主導(dǎo)目的說等學(xué)說。筆者傾向于主導(dǎo)目的說的觀點(diǎn)，此審查技術(shù)值得法院參考運(yùn)用。所謂主導(dǎo)目的說，就是如果行政機(jī)關(guān)所追求的目的中有的是法律授權(quán)的目的、有的是附屬或隱藏的目的，那么，就要看究竟哪一個(gè)目的在行政裁量決定中起主導(dǎo)作用。如果附屬或隱藏的目的是主導(dǎo)目的，那么行政裁量決定無效，反之有效。對(duì)于主導(dǎo)目的的確定，可采用新西蘭法院的“撇開”技術(shù)：若撇開附屬或隱藏目的，行政機(jī)關(guān)仍會(huì)做出相同的裁量行為，那么上述不適當(dāng)目的就不是主導(dǎo)的，反之則是。例如，警察甲與歌舞廳負(fù)責(zé)人乙有仇，某日甲查獲乙經(jīng)營(yíng)的歌舞廳從事色情服務(wù)，遂按照法律對(duì)乙作了相應(yīng)處罰，乙不服，訴至法院辯稱甲是出于報(bào)復(fù)目的而處罰乙，請(qǐng)求法院撤銷該決定。在上述情形下，甲在作出行政處罰時(shí)，雖附帶有報(bào)復(fù)的目的，但若撇開報(bào)復(fù)目的，公安機(jī)關(guān)仍會(huì)作出同樣決定，因此報(bào)復(fù)不屬于主導(dǎo)目的，裁量決定有效。值得一提的是，在上述案例中如果甲做了加重處罰的決定，那么對(duì)于加重部分報(bào)復(fù)屬于主導(dǎo)目的，法院應(yīng)該撤銷加重部分處罰，即作出變更判決。
2.考慮相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用
行政機(jī)關(guān)作出裁量決定時(shí)應(yīng)當(dāng)只考慮相關(guān)因素，以此來追求裁定的最佳效力。但在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)考慮不相關(guān)因素或未考慮相關(guān)因素，那么法院如何來認(rèn)定行政裁量決定的效力呢？是不是都會(huì)導(dǎo)致行政裁量決定被變更和撤銷？筆者認(rèn)為，對(duì)于上述問題的回答，關(guān)鍵要看法律是否對(duì)相關(guān)因素作了窮盡性規(guī)定。（1）法律對(duì)相關(guān)因素作了窮盡性規(guī)定。當(dāng)法律窮盡性規(guī)定相關(guān)因素的時(shí)候，就表明法律嚴(yán)厲禁止考慮列舉之外的任何因素，行政機(jī)關(guān)已喪失自由裁量權(quán)。此時(shí)若考慮法律規(guī)定以外的不相關(guān)因素或者沒有考慮相關(guān)因素，就構(gòu)成了對(duì)法律規(guī)定的基本違反，已超出合理性司法審查的范疇，應(yīng)納入合法性司法審查。（2）法律對(duì)相關(guān)因素作了開放性規(guī)定。所謂開放性規(guī)定，是相對(duì)于窮盡性規(guī)定而言的，在此情形下，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案靈活掌握，推導(dǎo)出那些默示的相關(guān)因素。在開放性規(guī)定中，可分為明示（已例舉）和默示（未例舉）兩部分相關(guān)因素。一般來講，對(duì)于法律明示規(guī)定的因素，應(yīng)理解為強(qiáng)制性相關(guān)因素，這類因素對(duì)于貫徹立法意圖極其重，體現(xiàn)了立法者想要預(yù)期達(dá)到的法律效果和目標(biāo)。所以，行政機(jī)關(guān)作出裁量決定時(shí)必須考慮明示相關(guān)因素，如果不考慮其中一個(gè)或幾個(gè)，同樣構(gòu)成違法，屬于行政合法性審查研究對(duì)象，與合理性審查有質(zhì)的區(qū)別，其法律后果是導(dǎo)致行政裁量決定無效和被撤銷。
排除上述行政機(jī)關(guān)未考慮明示相關(guān)因素的情形，即行政機(jī)關(guān)若未考慮默示相關(guān)因素或考慮了不相關(guān)因素，這個(gè)問題是相關(guān)因素標(biāo)準(zhǔn)之司法運(yùn)用中最棘手的問題，法院處理起來頓時(shí)感到困難重重。對(duì)于此問題的處理，實(shí)務(wù)界與理論界研究甚少，尚無定論。筆者認(rèn)為，可參照目的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)中的“撇開”審查技術(shù)：如果行政機(jī)關(guān)只考慮相關(guān)因素（包括默示和明示），仍會(huì)做出相同的裁量行為，那么說明行政機(jī)關(guān)未考慮默示相關(guān)因素或考慮了不相關(guān)因素對(duì)裁量決定未起到實(shí)質(zhì)性的、決定性的作用，這意味著行政裁量決定仍是合理的，因而也不會(huì)影響到行政裁量決定的效力。反之，就會(huì)導(dǎo)致裁量決定被撤銷。
注釋：
① Marshall E Dimork, Law and Dynamic Administration [M] New York: Praeger Publishers, 1980. p131.
② ［法］孟德斯鳩．論法的精神（上冊(cè)）[M]商務(wù)印書館．1963,154.
③ 張明新，謝麗琴．論自由裁量權(quán)膨脹條件下的“行政合理性”原則——兼論行政合理性原則在現(xiàn)代行政法中之地位[J].南京社會(huì)科學(xué)，2000,(7).
④(22) ［英］威廉·韋德．行政法[M].徐炳，等譯． 北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997,64.72.
⑤⑥ 孫笑俠．法律對(duì)行政的控制[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1999,277,24.
⑦ 轉(zhuǎn)引自高秦偉．行政行為司法審查范圍的比較研究[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003,(5).
⑧ 程燎原．從法制到法治[M].法律出版社，1999,173.
⑨ 中華人民共和國(guó)加入（WTO）議定書，總則部分，第二條，（D）司法審查部分。
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(11) 劉善春．行政訴訟價(jià)值論[M].北京：法律出版社，1998,169.
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