我國行政自由裁量權(quán)的法律控制

　　目前，中國處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，然而，我國的法律體系存在很多漏洞，各方各面并不完善。特別是行政管理領(lǐng)域，涉及的問題比較廣泛和復(fù)雜，這就讓行政法律法規(guī)在社會關(guān)系的調(diào)整方面處于一種“千頭萬緒”的狀態(tài)。照目前的形勢來看，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及社會分工的細化，由立法機關(guān)制定的法律法規(guī)并不能很好地適應(yīng)復(fù)雜和不斷變化的行政事項，作出的規(guī)定往往并不完善。本文就目前這一現(xiàn)狀，提出了一種新的解決方案——行政自由裁量權(quán)的法律控制。

　　一、行政自由裁量權(quán)的相關(guān)概述

　　(一)行政自由裁量權(quán)的概念

　　什么是行政自由裁量權(quán)?學(xué)者們的解釋是不一樣的。一些學(xué)者認為，“自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由決定，從而作出公正而適當?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”;而有的學(xué)者認為，“行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，或者在法規(guī)無明文規(guī)定亦無習慣法可循，或者在法律法規(guī)的授權(quán)下由行政機關(guān)以自由判斷作出適當處理的權(quán)利。

　　總結(jié)上述學(xué)者的觀點，我認為，行政自由裁量權(quán)是指行政機關(guān)在法律法規(guī)的原則和范圍內(nèi)，根據(jù)法律法規(guī)和行政的目的和精神，自我尋求最佳結(jié)合點，確定事實和法律，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，具體表現(xiàn)為行政行為的范圍，方式，類型，規(guī)模，權(quán)限等選擇權(quán)。

　　(二)行政自由裁量的特點

　　首先，行政自由裁量權(quán)是一種相對自由的選擇權(quán)。在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，行政機關(guān)擁有了自由決定管理某項事物的權(quán)利，但這種自由必須受到合理性和合法性的約束。因此，我們可以得出結(jié)論，行政自由裁量權(quán)中的自由并不是絕對的，它的行使必須受到法律法規(guī)的限制和約束。

　　其次，行政自由裁量權(quán)具有特殊性。行政自由裁量權(quán)只能在特定的情況下使用，是針對個案進行的，不能推而廣之，不具有普遍約束力。這主要是由自由裁量權(quán)裁量事項內(nèi)容的多樣性、性質(zhì)的復(fù)雜性造成的。

　　最后，行政自由裁量權(quán)具有法定性。行政自由裁量權(quán)來源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，法律法規(guī)授予行政機關(guān)以自由裁量的方式，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，它的存在必須是以法律法規(guī)的規(guī)定為前提，否則自由裁量權(quán)的行使是無效的，是違法的。

　　二、我國行政自由裁量權(quán)法律控制制度存在的問題

　　(一)法律規(guī)范過于籠統(tǒng)

　　目前，我國立法條件相對不成熟，法律法規(guī)只是在形式上賦予了行政機關(guān)自由裁量權(quán)，讓行政機關(guān)可以解決一些簡單的行政問題。另外，行政自由裁量權(quán)在立法的語義上也顯得含糊不清，缺乏標準的具體執(zhí)行措施，在設(shè)定行政處罰上，處罰幅度也不完善。例如《海洋環(huán)境保護法》第八十七條中的處罰規(guī)定，“由國家海洋行政主管部門予以警告，并根據(jù)造成或者可能造成的危害成果，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。”此規(guī)定的處罰幅度就顯得比較大了。

　　(二)缺乏有效限制的程序規(guī)范

　　控制和規(guī)范自由裁量權(quán)主要依靠的是行政程序法。然而，我國的行政程序法一直不完整，盡管可以在法律法規(guī)中看到部分有關(guān)程序的法律法規(guī)，但是，這些程序法規(guī)僅僅是零零散散的，并沒有強勁的法律約束力。此外，現(xiàn)有行政程序的設(shè)計在很多方面不合理。行政自由裁量權(quán)被濫用的一個重要原因就是程序建設(shè)環(huán)節(jié)上的薄弱。大量事實也證明，行政自由裁量權(quán)的濫用和公民合法權(quán)益的被侵犯，主要原因就是行政機關(guān)及其工作人員違反相關(guān)行政程序方面的法律法規(guī)。

　　(三)司法監(jiān)督的范圍有限

　　目前，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織只有在認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，才有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，而人民法院只是對具體行政行為進行審查，而不考慮抽象行政行為。事實上，由于抽象行政行為濫用對象的不確定性和涉及范圍的廣泛性，造成的損害在一定程度上比具體行政行為更為嚴重。

　　(四)司法審查標準粗糙

　　我國在立法中對行政自由裁量行為進行司法監(jiān)督有明確規(guī)定，但是，行政自由裁量的標準并不合理，并且在立法方面也沒有具體的規(guī)定，在理論界的定論也無法達成一致。目前來看，行政行為想要得到規(guī)范化是一個難點，也是一個重點。要想在行政自由裁量權(quán)方面發(fā)揮司法審查的作用，就必須加強行政自由裁量權(quán)立法上的規(guī)范性。另外，行政自由裁量權(quán)在審查標準上的模糊性讓法官在司法實踐中所做出來的理解和運用也顯得不盡相同，在實際操作過程中的做法也不統(tǒng)一，對依法行政產(chǎn)生了很大的負面影響。

　　三、我國行政自由裁量權(quán)行政控制問題的原因分析

　　(一)行政監(jiān)督乏力

　　目前，我國在行政監(jiān)督方面極其乏力。近年來，鬧得沸沸揚揚的“特權(quán)釘子戶海上皇宮”事件就是一個例子。2005年，它已被確定為違法建筑，中國海上偵察總隊龍崗大隊執(zhí)法了二三十次。但是，在2009年，執(zhí)法機關(guān)查獲3個大木排后，馬上有領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話叫停執(zhí)行。廣東省海洋與漁業(yè)局也作出了“先行先試”的指示，讓其多次過關(guān)。2010年，它被執(zhí)法部門分解成兩大部分，但立即又獲得政府許可。顯然，當?shù)氐男姓O(jiān)督部門是自欺欺人。這一事件充分說明了我們對行政權(quán)力的監(jiān)督極其乏力。

　　(二)行政自由裁量權(quán)程序混亂

　　程序是法律的生命，是連接國家和公民個人之間的紐帶。缺乏程序要件的法律制度，是難以協(xié)調(diào)運行的。在行政自由裁量權(quán)的行使過程中，程序問題是共同的。因此，程序應(yīng)該成為我國法治社會發(fā)展的真正重點。目前，雖然對行政程序的法律草案已經(jīng)出臺，但我國沒有一套統(tǒng)一完備的行政程序法。

　　同時，學(xué)術(shù)界在行政程序立法上有兩種觀點。這兩種觀點主要不同在于是先制定同一程序的法典還是先制定幾個不同的單行法。但是，這兩種觀點無一例外都強調(diào)行政程序的重要性。此外，政府信息公開暴露的問題也十分嚴重，正是因為我們沒有及時公開一些及時準確的政府權(quán)威信息，才導(dǎo)致了諸如上述“海上皇宮案件”的發(fā)生。這就要求政府在處理突發(fā)事件和應(yīng)對突發(fā)矛盾過程中，切實做到行政程序的合法。

　　(三)行政執(zhí)法者的素質(zhì)偏低

　　執(zhí)法人員是自由裁量權(quán)行使的主體，但是執(zhí)法人員是不同的個體，同樣的事情，由于他們的個人素質(zhì)差異可能導(dǎo)致處理的結(jié)果會有所不同。不同的人，往往也會有不同的意見，即使同一個人，對于同樣的事情在不同的時間和地點，受自己情緒的影響，之前和之后的意見往往也是不同的，處理結(jié)果也可能存在著較大的差異。此外，我國行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法隊伍冗余，執(zhí)法人員成分復(fù)雜，在這種情況下，執(zhí)法人員的道德觀念和情感的跌宕起伏都可能導(dǎo)致群眾成為行政自由裁量權(quán)的受害者，使人們對行政自由裁量行為的公正性持有懷疑態(tài)度，降低行政自由裁量權(quán)的權(quán)威性。

　　四、完善行政自由裁量權(quán)的法律控制的建議

　　(一)完善立法控制

　　首先要制定統(tǒng)一的《行政程序法》。新中國成立60年來尤其是改革開放30年來，中國的法制建設(shè)取得了重大的發(fā)展，行政程序也逐漸地系統(tǒng)化、規(guī)范化。但是，現(xiàn)有的行政立法程序沒有得到有效的貫徹執(zhí)行，就單一的行政程序立法來說，對特別程序顯得尤為重視，而比較輕視統(tǒng)一程序。另外，由于行政行為的多樣性決定了每一個行政行為的特殊性，因此，對于各種行政行為制定相應(yīng)的特別程序是十分必要的，但是行政行為也存在著一定程度的共性，這使得制定整個行政區(qū)域的行政程序法顯得更有必要。

　　(二)強化行政自我監(jiān)控

　　法律是公正的，為了實現(xiàn)法律的這一特征，要求行政人員在行使自由裁量權(quán)的時候做到公平公正，不能以行使自由裁量權(quán)的名義進行徇私或偏袒的行為。行使自由裁量權(quán)，一方面要注重行政人員能動性和創(chuàng)造性的完整發(fā)揮，克服法律本身的局限性，以最大誠信和公平的行政執(zhí)法行為來維護法律的權(quán)威，維護公民的合法權(quán)益;另一方面，要對個人私欲的進行限制。這就要求每位行政機關(guān)執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時，應(yīng)當不為他們那些不受限制的個人欲望所左右，做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，以自己的實際行動來維護法律的權(quán)威。

　　(三)加強司法審控

　　為了增強行政自由裁量權(quán)的司法控制，從而最大限度地確保濫用行政自由裁量權(quán)的行為受到嚴格的司法審查，首先，要建立行政和司法審查的判例法制度。在英美法系國家中，判例始終發(fā)揮著將法律法規(guī)具體化，填補法律漏洞和創(chuàng)制法律法規(guī)的作用。因此，判例法制度對行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)控具有十分重要的借鑒意義。以法國為例，法國雖然是一個大陸法系國家，但是判例法一直在司法審查領(lǐng)域?qū)嵤?，并且起著非常重要的作用。其次，要建立司法審查的陪審團制度。行政自由裁量權(quán)的司法審查標準的確立應(yīng)該擺脫思維定式，不局限于實體法的規(guī)則設(shè)計，而是從司法程序上系統(tǒng)地進行重新構(gòu)建，建立陪審團制度。

　　文章從四個部分論述了我國行政自由裁量權(quán)的法律控制，首先對概念進行了解釋，然后對行政自由裁量權(quán)中存在的問題進行論述，接著找出存在這些問題的原因，從而在第四部分中給出改善的措施和建議。通過分析，我們可以看出目前我國行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)范還比較籠統(tǒng)，法律程序也并不規(guī)范，司法監(jiān)督的范圍以及審核標準也不明確。筆者認為，我們應(yīng)該完善立法的控制，強化行政的自我監(jiān)控，加強司法控制。希望以上建議對我國在行政自由裁量權(quán)的完善方面有所幫助。