論文關(guān)鍵詞：壟斷行政壟斷反壟斷
　　論文摘要：行政壟斷在我國(guó)主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，不僅阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也與國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)不相適應(yīng)。為了有效抑制行政壟斷，立法時(shí)應(yīng)考慮對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制，充分運(yùn)用行政指導(dǎo)的作用，設(shè)立具有獨(dú)立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。
壟斷的起源可追溯于人類社會(huì)的早期歷史，無論是在中國(guó)，還是在西方浩如煙海的古代文化典籍中，都直接或間接折射出壟斷思想的文字。行政壟斷作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，源自封建社會(huì)的官商一體。中國(guó)歷代封建王朝都實(shí)行重農(nóng)抑商的政策，將重要的生活資料、生產(chǎn)資料如鹽、鐵、金銀等實(shí)行國(guó)家專營(yíng)專賣，防止私人資本的擴(kuò)充，危及到封建等級(jí)制度的結(jié)果。
　　行政壟斷不僅存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)主義國(guó)家，同樣存在于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政壟斷是依附與體制而廣泛存在的，比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政壟斷更具有必然性和普遍性。
　　一、行政壟斷的現(xiàn)狀及弊端
　　所謂行政壟斷，是指各級(jí)政府及其所屬部門或其授權(quán)的單位，憑借行政權(quán)力扶持或培植一定范圍的經(jīng)營(yíng)者，使之限制競(jìng)爭(zhēng)從而形成壟斷的狀態(tài)和行為。行政壟斷就其形式而言，可謂林林總總，形式繁多。但當(dāng)前，在我國(guó)主要有兩種表現(xiàn)形式。
　　一是行業(yè)壟斷。
　　行業(yè)壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，一直延續(xù)到現(xiàn)在。這些行業(yè)基本上都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。如，一些行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不分的“掛牌公司”，承擔(dān)著國(guó)家管理行業(yè)任務(wù)的大集團(tuán)以及以各種名義掛靠某局某部的享受優(yōu)惠待遇的“嫡系”企業(yè)。雖然國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)政企必須脫鉤，但仍有為了利益名脫實(shí)掛的單位存在。這些行業(yè)壟斷帶來的后果是效率低、服務(wù)差、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，甚至限制了新技術(shù)的應(yīng)用。如，民航部門、鐵路部門等交通運(yùn)輸部門，為了自身的利益，票價(jià)說漲就漲，置乘客的感受與意見不顧，獨(dú)斷專行。民航和鐵路就曾經(jīng)先后被推上被告席，乘客與其打起行政官司。近年?duì)顩r有所好轉(zhuǎn)，廣州鐵路首先實(shí)行春運(yùn)提價(jià)聽證程序，但效果如何需要乘客認(rèn)可。
　　江蘇公路春運(yùn)價(jià)格也在省交通部門、省物價(jià)部門聯(lián)合主持下召開價(jià)格聽證會(huì)，但最后票價(jià)漲了3O。據(jù)調(diào)查，5O9／6以上的人員對(duì)這樣的公路票價(jià)上調(diào)方案持否定態(tài)度；而且部分專家代表對(duì)客運(yùn)部門提供的聽證材料表示疑慮，因?yàn)榭瓦\(yùn)部門列出虧損的聽證材料并未附上會(huì)計(jì)事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告，其真實(shí)性難以辨別。其實(shí)聽證只是決策程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，最后的決策權(quán)還是在政府，但對(duì)于一個(gè)涉及群眾切實(shí)利益而且處于劣勢(shì)的情況下，是不是應(yīng)該考慮一下大多數(shù)乘客的意見呢?聽證程序是一種聽取他人意見以便作出公正裁決的一種制度。聽證不應(yīng)該只是一種形式，更要體現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)效果。如果聽證并不能體現(xiàn)真正的民主，那還不如不舉行聽證。備受關(guān)注的電信資費(fèi)辦法一出臺(tái)，“明降暗升”的實(shí)質(zhì)一目了然，引來一片罵聲，取消入網(wǎng)費(fèi)和初裝費(fèi)也激起老百姓的一片罵聲。又如與每個(gè)人息息相關(guān)的水價(jià)、電價(jià)、郵資費(fèi)等也是說漲就漲，想收多少就收多少，消費(fèi)者毫無救濟(jì)途徑，只好忍氣吞聲。
　　近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入發(fā)展，行業(yè)壟斷又出現(xiàn)兩個(gè)最大也是最難解決的問題，那就是關(guān)于“醫(yī)改”和“教育”問題。所謂醫(yī)療改革實(shí)際上就是通過職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)，由全社會(huì)來承擔(dān)本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任?？梢恍┑胤秸疄榱俗陨淼睦娑鴱?qiáng)迫職工到指定的藥店購(gòu)買非處方藥品。這樣就會(huì)使其他藥店在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位。
　　對(duì)于教育壟斷問題，由于近幾年來國(guó)家將承擔(dān)教育的責(zé)任交給社會(huì)，鼓勵(lì)各大高校擴(kuò)招辦學(xué)，鼓勵(lì)私立開辦私立學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)生交費(fèi)一路飆升，九年義務(wù)教育早已變成實(shí)質(zhì)上的收費(fèi)制。各大高校巧立名目收費(fèi)，大搞社會(huì)產(chǎn)業(yè)化而不顧各地貧富差距，致使許多學(xué)生要么無法讀書，要么負(fù)債累累。盡管各個(gè)高校使盡渾身解數(shù)，如助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)等，但相對(duì)數(shù)額巨大的學(xué)費(fèi)來說，仍非一個(gè)普通家庭所能承受的。“教育費(fèi)用隨著社會(huì)發(fā)展的提高是合理的，但這種提高超越了社會(huì)大多數(shù)人的承受能力并以國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制推行的時(shí)候，則是一種壟斷”。“我國(guó)大多數(shù)老百姓還不富裕，不能利用國(guó)人重視教育的傳統(tǒng)向老百姓過多索取”。_】
　　另一個(gè)行政壟斷就是地區(qū)壟斷。地區(qū)壟斷實(shí)質(zhì)上就是我們常說的地方保護(hù)主義，其主要表現(xiàn)形式就是地方政府禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷往外地，由此便使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割成一個(gè)個(gè)狹小的市場(chǎng)。這是一道由地方政府設(shè)置的，用以保護(hù)本地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量低劣、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的落后企業(yè)免受外來產(chǎn)品沖擊的屏障。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著中央和地方政府在財(cái)政上的分開，此類矛盾更加升級(jí)。在汽車行業(yè)尤為突出。
　　從1997年到2000年，陜西省、湖北省、吉林省、沈陽(yáng)市等有關(guān)主管部門先后以通知、決定、規(guī)定等形式限制外地生產(chǎn)的汽車，并互相封殺。在全國(guó)范圍內(nèi)有近3O個(gè)城市對(duì)經(jīng)濟(jì)型的轎車有各種限制。這種地方封鎖的現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在汽車領(lǐng)域，1994年黑龍江市雞西地區(qū)的啤酒遭到周邊地區(qū)的封殺，8個(gè)月被沒收1．3萬箱。1997年初，河南省固始縣政府為了防止外地化肥流入本地，專門發(fā)布地方封鎖的文件，明令禁止從外地購(gòu)買化肥，并明確責(zé)任。
　　行政壟斷對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響是顯而易見的。它比經(jīng)濟(jì)壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。從本質(zhì)上來講是用行政權(quán)力抹煞自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，顛覆了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)理念相悖，其危害性遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征就是市場(chǎng)的統(tǒng)一、開放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門隔絕開來，形成地區(qū)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開發(fā)市場(chǎng)的形成。被保護(hù)部門和地區(qū)，為了爭(zhēng)取一個(gè)“正當(dāng)?shù)暮戏ǜ?jìng)爭(zhēng)”，不再把精力放在如何通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來提高競(jìng)爭(zhēng)能力，而是將大量費(fèi)用用于行賄，以取得相關(guān)部門的庇護(hù)，是導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等嚴(yán)重的社會(huì)腐敗問題。
　　二、行政壟斷與WTO規(guī)則的沖突
　　2001年12月11日，中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，遵守wTo規(guī)則，履行我國(guó)政府的承諾是最起碼的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)我國(guó)企業(yè)即是一種機(jī)遇，更是一種挑戰(zhàn)。隨著越來越多的外國(guó)企業(yè)和外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，我國(guó)企業(yè)將面臨著更為嚴(yán)峻的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
　　wTO規(guī)則中有兩個(gè)重要的原則，一是國(guó)民待遇原則，另一個(gè)是透明度原則。國(guó)民待遇原則是國(guó)際貿(mào)易中一項(xiàng)傳統(tǒng)的制度，它是指貿(mào)易國(guó)之間相互保證給與對(duì)方國(guó)家的自然人、法人或商人在本國(guó)境內(nèi)享有與本國(guó)自然人、法人或商人同樣的待遇。透明度原則是指成員方必須公布正式實(shí)施的有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易的政策、法律及規(guī)章，以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)簽訂的影響國(guó)際貿(mào)易的現(xiàn)行協(xié)定的義務(wù)。實(shí)行透明度制度的目的，是使各成員方貿(mào)易管理具有透明度，防止成員方之間進(jìn)行不公開的、與世界貿(mào)易組織協(xié)定不相適應(yīng)的貿(mào)易管理，從而造成歧視貿(mào)易和貿(mào)易壁壘。
　　面對(duì)這樣的必須遵守的規(guī)則，我們國(guó)內(nèi)目前存在的“行業(yè)壟斷”和“地區(qū)壟斷”到底何去何從?在國(guó)內(nèi)各行業(yè)之問存在著不平等，各地區(qū)存在著保護(hù)主義，國(guó)內(nèi)的企業(yè)之間都無法形成一個(gè)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)，拿什么來作為其他國(guó)家衡量國(guó)民待遇的標(biāo)準(zhǔn)呢?在各地方保護(hù)主義下的企業(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，其產(chǎn)品的質(zhì)量、效率的程度可想而知。如，電信部門，到20世紀(jì)末，中國(guó)電信交換機(jī)總量約1～7億門，超過美國(guó)，已建成的“八橫八縱”光纜網(wǎng)，局用電話程控化比重高達(dá)99．8，長(zhǎng)途傳輸數(shù)字比重高達(dá)98．59／5，現(xiàn)代化程度甚至超過了一些發(fā)達(dá)國(guó)家。尤其是移動(dòng)電話比率大大超過了美國(guó)和澳大利亞。但由于中國(guó)電信的資費(fèi)久高不下，使用效率相當(dāng)?shù)?，中?guó)電信擁有戶是德國(guó)的1．4倍，但對(duì)方的營(yíng)業(yè)收入?yún)s是我們的2．8倍。更為嚴(yán)重的是行業(yè)壟斷導(dǎo)致電信行業(yè)的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量長(zhǎng)期不如人意，被消費(fèi)者投訴更是居高不下，這正是行業(yè)壟斷結(jié)下的惡果。
　　隨著加入wTo后我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步融人全球經(jīng)濟(jì)，必須消除大量存在的各種地方經(jīng)濟(jì)壁壘，加快國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一化，是一個(gè)緊迫的任務(wù)。中國(guó)有著一個(gè)龐大的市場(chǎng)，由于行政壟斷的存在，不僅肢解和分割了市場(chǎng)，使市場(chǎng)運(yùn)作的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不復(fù)存在，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民的生活造成了巨大的負(fù)面影響，而且不符合WTO規(guī)則中的國(guó)民待遇原則。破除地方保護(hù)主義，建立一個(gè)統(tǒng)一、有序、高效的市場(chǎng)也是wTo規(guī)則中國(guó)民待遇原則的要求。
　　另外，我國(guó)在wTo協(xié)議中對(duì)透明度也作了承諾，政府所采取的行政措施及執(zhí)行程序必須公開，應(yīng)當(dāng)定期出版專門刊物，用以公布相關(guān)法律、法規(guī)和其他措施，并保證個(gè)人和企業(yè)容易獲得。這對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的集中管理，無須向社會(huì)公開的必要和還沒有形成管理公開化的傳統(tǒng)政府來說，又是一個(gè)挑戰(zhàn)。“多邊和各國(guó)不同層次的透明度，對(duì)于減少國(guó)內(nèi)保護(hù)主義壓力和實(shí)施協(xié)定是必不可少的。努力增加透明度和檢查各成員貿(mào)易政策占用了WTO很大一部分時(shí)間。這一過程被帕格瓦蒂教授稱為德拉庫(kù)拉原理，問題一曝光就會(huì)消失”。

三、反行政壟斷的立法建議
　　壟斷是現(xiàn)在社會(huì)的常態(tài)，世界各國(guó)都普遍存在，其區(qū)別在于國(guó)家對(duì)壟斷所采取的態(tài)度，或給予抑制，或給予保護(hù)。但由于壟斷是影響公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的主導(dǎo)力量，反壟斷在世界各國(guó)形成共識(shí)。但世界各國(guó)對(duì)壟斷卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念。
　　各國(guó)壟斷的概念的形成，具有濃厚的民族特色，如美國(guó)以反托拉斯為代表，德國(guó)以反卡特爾為代表，日本以反私的壟斷為代表，中國(guó)以反行政壟斷為特色，一般不易模仿，也不易搬用，從而導(dǎo)致中國(guó)在立法上缺乏可借鑒的權(quán)威樣本。但現(xiàn)代反壟斷法從誕生發(fā)展至今已有百年，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)以及反壟斷的共性，在總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上博采眾長(zhǎng)，還是必要的。
　　我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)定比較零散和空泛，權(quán)威不足。除了在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》中作一些規(guī)定外，絕大多數(shù)適用的是國(guó)務(wù)院以及各部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，效率低，而且層次不一。行政壟斷屢禁不止還有一個(gè)重要的原因是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定“政府及所屬部門”實(shí)施行政壟斷的法律后果只是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分”，這與行政壟斷所帶來的嚴(yán)重危害性很不對(duì)稱。
　　面對(duì)這種對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序極具危害性的行政壟斷，面對(duì)WTO規(guī)則，行政壟斷是到認(rèn)真規(guī)范的時(shí)候了。筆者以為，為了有效地抑制行政壟斷，在立法時(shí)應(yīng)考慮以下問題：
　　(一)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制
　　行政壟斷最表面、最直觀的的成因就是非理性的政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的不當(dāng)介入。這種介入源于行政權(quán)的經(jīng)濟(jì)化，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)常常忽視行政權(quán)的固有屬性，而是通過行政權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)利益，把行政權(quán)等同于經(jīng)濟(jì)權(quán)。所以首先要確立行政權(quán)是一項(xiàng)非贏利的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)其從屬性、服務(wù)性。其次，要打破地方權(quán)力、部門權(quán)力的各自為政的局面，使地方和部門認(rèn)識(shí)到他們的權(quán)力來自于法律和憲法的授權(quán)，是國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成部分，而不是他們固有的權(quán)力。最后要確保行政權(quán)在市場(chǎng)活動(dòng)中良性運(yùn)行，加快制定規(guī)范行政行為的規(guī)則，減少行政權(quán)在市場(chǎng)運(yùn)行中的隨意性。
　　(-)充分運(yùn)用行政指導(dǎo)的作用
　　行政指導(dǎo)是通過說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。在日本、法國(guó)、英國(guó)、奧地利等發(fā)達(dá)國(guó)家，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法。尤其在日本，科學(xué)的行政指導(dǎo)有力地推動(dòng)了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2000年在我國(guó)新疆，烏魯木齊市工商局運(yùn)用行政指導(dǎo)圓滿處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競(jìng)爭(zhēng)行為，這是運(yùn)用行政指導(dǎo)方式制止行政壟斷的一次成功實(shí)踐。
　　(三)設(shè)立具有獨(dú)立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)
　　我國(guó)現(xiàn)有的反壟斷機(jī)構(gòu)是國(guó)家工商局和地方各級(jí)工商局，它只是一個(gè)普通的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍隸屬于各級(jí)政府，很難擺脫行政上千絲萬縷的復(fù)雜關(guān)系。在這方面可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家以及烏克蘭國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)“公平交易局”，其法律地位相當(dāng)于美聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)或者烏克蘭的反壟斷委員會(huì)公平交易局在人事編制和財(cái)務(wù)上直接隸屬于國(guó)務(wù)院，在法律上賦予它最高權(quán)威性，在審理案件中有獨(dú)立審判的權(quán)力，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。日本禁止壟斷的規(guī)定是很完整，也是很嚴(yán)厲的，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的日本公正交易委員會(huì)，有人戲稱為“裝飾品”。1989年9月16日的英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志上的一篇文章如此評(píng)價(jià)：“該法本身長(zhǎng)滿牙，而問題是它所指定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)訓(xùn)練成不能咬人”。日本國(guó)人如此嘲諷：“一只從來不叫也不咬人的看門狗”。我國(guó)要注意吸收教訓(xùn)，防止形式主義的存在，要設(shè)立一個(gè)高效、權(quán)威、公正、獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來作為反壟斷的主管機(jī)構(gòu)。
　　(四)建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度
　　只有建立起嚴(yán)密的責(zé)任承擔(dān)制度，才會(huì)觸動(dòng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“神經(jīng)”。既然行政壟斷是一種濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的違法行為，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其規(guī)定嚴(yán)格的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這符合我國(guó)憲法的規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，如何組織或個(gè)人都不得超越憲法和法律的特權(quán)。特別要強(qiáng)調(diào)的是一定要把組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任分開，從行政壟斷的定義可以看出行政壟斷的主體是政府及其所屬部門以及授權(quán)部門，承擔(dān)責(zé)任的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，公務(wù)員個(gè)人不能成為責(zé)任主體。但行政行為多是由公務(wù)員做出的，不對(duì)行為的后果承擔(dān)責(zé)任就沒有較強(qiáng)的責(zé)任心，所以要將組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任分開，不能因?yàn)閱挝怀袚?dān)責(zé)任就忽視個(gè)人責(zé)任的追究。
　　(五)建立司法審查制度
　　目前我國(guó)的行政訴訟法和行政復(fù)議法還沒有將行政壟斷行為納入其救濟(jì)范圍，但中國(guó)在加入WTO已作出承諾，必須要履行世貿(mào)組織有關(guān)司法審查的義務(wù)。這就要求我國(guó)的反壟斷法也應(yīng)與國(guó)際接軌，建立司法審查制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)所實(shí)行的行政壟斷行為，受害的企業(yè)和消費(fèi)者有權(quán)提出行政復(fù)議，如對(duì)行政復(fù)議不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。